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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

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La Conférence intergouvernementale 2003/2004


Les négociations sous la Présidence irlandaise


Une nouvelle approche: contacts informels

Le Conseil européen de mars 2004: un engagement politique

La reprise des négociations

La réunion des « focal points »
La septième session ministérielle
La huitième session ministérielle
La neuvième session ministérielle
Le Conseil européen de juin 2004: l'accord final sur la Constitution

Le résultat de la CIG 2003/2004

La finalisation des textes
Signature de la Constitution

Suite à l'impossibilité de trouver un accord global sur la Constitution lors du Conseil européen de décembre 2003, il a été demandé à la Présidence irlandaise de consulter toutes les parties et de procéder à une évaluation des perspectives de progrès de la Conférence intergouvernementale (CIG).

Dans la plus grande discrétion, la Présidence irlandaise a consulté toutes les délégations afin de dégager des solutions permettant de sortir de l'impasse. Ses propositions pour une reprise des travaux ont été accueillies favorablement par le Conseil européen de mars et les négociations formelles ont repris en mai 2004.

En abordant les sujets un par un, la Présidence est parvenue à trouver des compromis sur la plupart des questions ouvertes et est arrivée avec un nombre limité de questions au Conseil européen décisif de juin. Les chefs d'État ou de gouvernement n'ont ainsi dû trancher que les questions les plus importantes, parmi lesquelles les questions institutionnelles et notamment le système de vote au Conseil. Dans la soirée du 18 juin 2004, les chefs d'État ou de gouvernement ont doté l'Union européenne de sa première Constitution.

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UNE NOUVELLE APPROCHE: CONTACTS INFORMELS

Dans une première phase, il s'agissait d'établir ce qu'on peut appeler l'« acquis » de la CIG, à savoir les points sur lesquels la Présidence italienne sortante estimait qu'un consensus était déjà plus ou moins acquis. La Présidence irlandaise a donc consulté la Présidence italienne pour faciliter la transition et tirer un bilan intermédiaire de la situation après le Conseil européen de décembre. À la suite de ces consultations, la Présidence a affirmé que les futures négociations se baseraient sur le texte de la Convention et le document issu de la réunion de Naples .

Dans un second temps, dès le premier jour, la Présidence a contacté toutes les délégations. Pour débloquer la situation, elle a choisi une approche informelle, multipliant les contacts bilatéraux au niveau des hauts fonctionnaires des délégations. Au niveau politique, le président du Conseil européen, le Premier ministre irlandais Bertie Ahern, a contacté ses collègues en janvier et février. Parallèlement, le président du Conseil, le ministre des Affaires étrangères irlandais Brian Cowen, a rencontré ses collègues pour une série d'entretiens.

Il était notamment important pour la Présidence d'écouter et d'essayer de comprendre les positions des différents pays. Ces contacts se sont tenus en toute discrétion, ce qui a permis aux délégations d'abandonner le jeu tactique inhérent à toute négociation. Ce dernier point était essentiel aux yeux de la Présidence pour pouvoir établir l'état des lieux des négociations et évaluer la situation.

La Présidence n'avait pas fixé d'agenda pour cette première phase. Son objectif principal était d'arriver à une analyse précise de la situation. Après l'échec de décembre, l'ambiance dans les délégations était assez morose et nombre de celles-ci s'attendaient à une longue pause dans les négociations. Pour la Présidence, il était dès lors important de donner un nouveau souffle à la CIG et de déterminer si les États membres étaient prêts à continuer.

Lors de sa session plénière de janvier 2003, le Parlement européen lançait un appel aux chefs d'État ou de gouvernement pour qu'ils poursuivent leurs efforts et surmontent leurs divergences afin d'aboutir à un résultat équilibré et positif. Le Parlement a notamment affirmé son soutien aux propositions de la Convention européenne.

Dans le cadre du Conseil Affaires générales du 26 janvier 2004, la Présidence a saisi l'occasion d'un premier débat ouvert entre les ministres des Affaires étrangères pendant le déjeuner. Ce débat n'était pas une session formelle de la CIG, mais plutôt un forum d'écoute.

À l'issue du déjeuner, le ministre irlandais des Affaires étrangères notait la volonté de tous les partenaires de reprendre le travail et leur engagement à trouver une solution. La Présidence a donc poursuivi ses consultations pendant les deux mois précédant le Conseil européen, en essayant notamment de trouver un accord informel sur le système de vote au Conseil.

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Le Conseil européen de mars 2004: un engagement politique

Suite aux nombreux contacts entre la Présidence irlandaise et les délégations, le Premier ministre irlandais a pu envoyer un rapport à ses collègues le 22 mars. Dans ce texte, la Présidence faisait un état des lieux des entretiens informels qu'elle avait eu jusqu'alors et faisait part de certaines réflexions sur les questions les plus compliquées. Ce rapport, essentiellement descriptif, ne comportait aucune proposition formelle sur les questions ouvertes. Il évoquait plutôt des pistes à suivre pour trouver des solutions.

La Présidence constatait qu'il existait une véritable envie partagée par toutes les délégations de conclure les négociations dès que possible. Elle estimait que la plupart des points en suspens pourraient être résolus sans grande difficulté: une grande partie des propositions présentées par la Présidence italienne au Conseil européen de décembre (document CIG 60/03) faisait l'objet d'un très large consensus dans le cadre d'un accord global. Finalement, la très grande majorité des propositions de la Convention n'était plus remise en question.

Les points les plus délicats demeuraient donc la taille et la composition de la Commission et, notamment, la définition du vote à la majorité qualifiée et son champ d'application . La question du nombre minimal de sièges au Parlement européen restait également ouverte. D'après la Présidence, une solution globale portant sur ces questions et d'autres points litigieux restants pourrait être trouvée s'il existait une volonté politique et une flexibilité suffisante. Aucune date pour une conclusion éventuelle des négociations n'a été mentionnée.

Lors du dîner du 25 mars, le président du Conseil européen a fait un rapport oral à ses collègues, suivi par un débat ouvert entre les chefs d'État ou de gouvernement. L'objectif était de mesurer s'il y avait une volonté politique partagée d'avancer rapidement vers un accord. Selon des observateurs, compte tenu des prises de positions du nouveau Premier ministre espagnol et suite aux attentats perpétrés à Madrid, l'esprit de la CIG semblait avoir changé et la volonté de trouver un compromis s'était accrue. Face à ces défis, les chefs d'État ou de gouvernement étaient décidés à relancer les négociations et à se mettre d'accord sur les points encore ouverts pour doter l'Europe de la capacité d'action dont elle avait besoin.

La Présidence irlandaise a donc reçu mandat de reprendre le travail de la Conférence intergouvernementale. Le Conseil européen s'est engagé à achever le processus constitutionnel au plus tard pour le Conseil européen des 17 et 18 juin.

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LA REPRISE DES NÉGOCIATIONS

La réunion des « focal points »

Suite à l'engagement politique de mars, la Présidence a continué ses contacts bilatéraux et a établi un calendrier indicatif des réunions. Avant de se lancer dans des négociations formelles, la Présidence a réuni les points de contacts (« focal points »), des hauts fonctionnaires issus des délégations des États membres.

Cette réunion, qui a eu lieu le 4 mai 2004 à Dublin, avait pour but de débattre d'un grand nombre de points moins contestés. La Présidence estimait que des clarifications du texte, de nature non politique mais technique et linguistique, pouvaient aider à fermer provisoirement les négociations sur ces points, sous réserve, bien sûr, d'un accord global. Avec une telle approche, la Présidence espérait préparer efficacement le terrain pour une première réunion formelle.

Comme base à cette discussion, la Présidence avait préparé un document de travail. Ceci n'était pas une proposition globale formelle de la Présidence mais reprenait de nombreuses propositions de la Présidence italienne survenues après le conclave de Naples. Le document comportait un grand nombre de précisions destinées à faciliter un accord.

À l'issue de la réunion, la Présidence estimait qu'un bon nombre de ces questions faisait l'objet d'un large compromis et ne devrait donc plus être réouvert. Le 13 mai, la Présidence a publié un document qui contenait des formulations susceptibles de réunir un large consensus dans la perspective d'un accord global. Elle estimait qu'un débat au niveau des ministres ne serait plus nécessaire.

Entre-temps, le Premier ministre irlandais Bertie Ahern a poursuivi son « tour des capitales » qui l'a mené dans tous les États membres jusqu'au début du mois de juin. Il profitait de ces rencontres pour tester les différentes idées et solutions de la Présidence d'une manière informelle auprès de ses homologues, notamment concernant les questions institutionnelles. Grâce à cette stratégie, il s'assurait que ses propositions avaient déjà un grand soutien avant même de les présenter en tant que propositions de la Présidence.

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La septième session ministérielle - 17 et 18 mai 2004

En préparation au premier débat officiel de la CIG lors du Conseil Affaires générales et relations extérieures des 17 et 18 mai, la Présidence a rendu public un document qui devait servir de base aux discussions et contenant des questions pour lesquelles la Présidence estimait qu'un nouveau débat s'avérait utile.

La première partie était consacrée à des questions préalablement étudiées par les points de contact, dont certaines ont nécessité un nouveau débat au niveau des ministres, par exemple les formations du Conseil des ministres et l'exercice de leur présidence, le cadre financier pluriannuel et la procédure budgétaire ainsi que la Charte des droits fondamentaux.

La deuxième partie comportait, comme base des discussions, les propositions de la Présidence italienne concernant le champ d'application du vote à la majorité qualifiée. À ce stade, la Présidence irlandaise n'avait pas encore fait de nouvelles propositions.

Finalement, dans la troisième partie, la Présidence élaborait quelques points d'ordre technique concernant la Commission, qui étaient susceptibles de recueillir un compromis. Néanmoins, la Présidence n'était pas favorable à ce qu'un texte concernant la question clé de la composition de la Commission soit rédigé à ce stade. Elle se limitait donc à évoquer des pistes où un éventuel compromis pourrait être trouvé, pour stimuler la discussion des ministres.

Durant ces deux journées, les débats des ministres des Affaires étrangères se sont concentrés sur la procédure budgétaire , le champ d'application de la majorité qualifiée et la Commission. Certaines délégations ont formulé des réserves sur les propositions de la Présidence après la réunion des « focal points » et ont demandé de nouveaux ajustements. À l'issue de ces deux jours, vu le nombre de points restant à aborder, la Présidence a décidé d'ajouter une session ministérielle supplémentaire, programmée pour le 24 mai.

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La huitième session ministérielle - 24 mai 2004

A ce stade-là des négociations, la Présidence estimait que le temps était venu pour une discussion générale sur l'état d'avancement des travaux. La Présidence encourageait les ministres à formuler leurs observations, notamment sur les questions institutionnelles les plus délicates qui n'avaient pas encore fait l'objet d'un débat collectif.

En préparation à cette session ministérielle, la Présidence a fait circuler deux documents distincts. Le premier effectuait une sorte de bilan des discussions bilatérales. La Présidence y envisageait des possibilités pour un compromis sur le système de vote au Conseil et la répartition des sièges au Parlement. Le deuxième document traitait de la procédure budgétaire et était le fruit des débats précédents des ministres.

Pendant la session, les discussions ont tourné notamment autour de la définition de la majorité qualifiée, mais les ministres ont également débattu de la question délicate du préambule. La proposition de la Présidence sur la procédure budgétaire a été accueillie favorablement.

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La neuvième session ministérielle - 14 juin 2004

Pour préparer la dernière session ministérielle avant le Conseil européen décisif, la Présidence a publié deux documents. Le premier comportait des propositions formelles de la Présidence sur un certain nombre de points tenant compte des réserves exprimées par certaines délégations sur le document distribué après la réunion des « focal points ». Ont également été insérées dans ce document des questions qui, selon la Présidence, semblaient désormais faire l'objet d'un large consensus.

La Présidence estimait que ce document constituait une solution équilibrée entre les différents points de vue des délégations. En soumettant ce document à la veille de la dernière session des ministres, la Présidence voulait s'assurer qu'aucun problème de fond ne subsistait. Au total, dans plus de 40 domaines, un compromis était donc proche.

Le deuxième document fournissait la base des discussions de la neuvième session ministérielle et couvrait toutes les autres questions ouvertes à l'exception de celles à caractère institutionnel. La Présidence a élaboré des propositions pour un certain nombre de points, notamment en ce qui concerne l'application du vote à la majorité qualifiée, la Charte des droits fondamentaux, le préambule et certaines questions relevant du domaine de la politique économique.

L'objectif de la Présidence était double: d'une part, confirmer le consensus qu'elle estimait avoir dégagé sur les points mentionnés dans son premier document et s'assurer qu'aucune discussion supplémentaire ne serait nécessaire; d'autre part, déblayer le terrain et résoudre un maximum de problèmes résiduels avant le sommet lui-même. Lors des discussions, des progrès ont été faits notamment en ce qui concerne le champ d'application du vote à la majorité qualifiée. Beaucoup de délégations ont salué expressément les propositions de la Présidence qui semblait avoir trouvé un bon équilibre entre les différentes positions.

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Le Conseil européen de juin 2004: l'accord final sur la Constitution

La discussion des ministres a permis à la Présidence d'élaborer deux documents nouveaux, qui ont servi de base aux discussions du Conseil européen. Le premier comportait les textes qui selon la Présidence feraient l'objet d'un consensus dans le cadre d'un accord global. Le document reprenait dans ses 57 annexes les textes des deux documents publiés pour la session ministérielle du 14 juin, modifiés suite aux discussions menées au niveau ministériel. La Présidence espérait qu'un accord global pourrait être trouvé sur base de ces propositions.

Le deuxième document contenait les questions encore ouvertes. En ce qui concerne les questions institutionnelles (le vote au Conseil, la Commission, le Parlement), la Présidence présentait sa proposition d'augmentation des seuils d'États et de population nécessaires pour atteindre une majorité qualifiée. De plus, elle suggérait d'éventuelles clauses supplémentaires pour faciliter un compromis. Pour ce qui est des six autres annexes, mise à part la question de la Charte des droits fondamentaux, elles étaient liées à la politique économique, notamment à la déclaration sur le Pacte de stabilité et à la procédure concernant le déficit excessif.

Le Conseil européen a commencé avec un débat sur la CIG dans l'après-midi du 17 juin, interrompu par le dîner consacré à la nomination du nouveau président de la Commission. La matinée de la deuxième journée était consacrée à la session normale du Conseil européen.

Site du Conseil européen de juin 2004

À la lumière de ces premières discussions et des réunions bilatérales avec les délégations (dites « confessionnelles »), la Présidence a produit une nouvelle proposition. Dans ce document la Présidence invitait les chefs d'État ou de gouvernement à donner leur accord sur les questions évoquées dans le document CIG 81/04 complété par cette nouvelle proposition. Pour la première fois, la Présidence proposait une solution pour le vote au Conseil sous forme d'articles du traité, y compris différentes clauses de compromis. Certaines annexes ont été reprises du document 81/04 et ont été modifiées à la lumière des discussions.

La discussion sur ce document a eu lieu le 18 juin et s'est concentrée principalement sur le système de vote. Pendant le déjeuner les chefs d'État ou de gouvernement ont débattu des questions non-institutionnelles encore ouvertes. Après une dernière série de rencontres bilatérales, la Présidence a remis sa dernière proposition dans la soirée. Cette dernière comportait des changements par rapport à la précédente, en particulier en ce qui concerne le système de vote, et incluait désormais les dernières questions soulevées par les délégations, comme par exemple les politiques de transport, de l'énergie ou bien encore Eurojust.

La Présidence estimait que ce document constituait la base d'un accord global et équilibré qui devrait permettre l'adoption du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. Elle invitait la conférence à donner son accord.

Lors d'un dernier tour de table, vers 22 heures, les chefs d'État ou de gouvernement ont donné leur accord sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe.

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LE RÉSULTAT DE LA CIG 2003/2004

Le résultat de la CIG est dispersé dans plusieurs documents: le texte de la Convention révisé par les experts juridiques (les divers documents CIG 50/03), la proposition de la Présidence à la veille du Conseil européen (document CIG 81/04) et l'accord final qui complète et modifie ces documents (document CIG 85/04). Dans un souci de transparence, le Secrétariat général du Conseil a publié une version consolidée provisoire qui constitue le résultat de la CIG 2003/2004:

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La finalisation des textes

Les experts juridiques et linguistiques ont travaillé durant l'été 2004 sur la version définitive du traité constitutionnel afin d'éviter toute ambiguïté linguistique, puisque la Constitution sera juridiquement contraignante dans toutes les langues officielles. Le texte final, qui contient une nouvelle numérotation continue des articles du traité constitutionnel, a été rendu public le 6 août 2004, suivi par des corrections au courant de l'automne:

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Signature de la Constitution

Le « traité instituant une Constitution pour l'Europe » a été signé le 29 octobre 2004, à Rome, comme l'ont été les traités fondateurs le 25 mars 1957. Vient ensuite la procédure de ratification dans les 25 États membres, selon leurs règles constitutionnelles respectives. Suite aux difficultés de ratification rencontrées dans certains États membres, les chefs d'État ou de gouvernement ont décidé, lors du Conseil européen des 16 et 17 juin 2005, de lancer une « période de réflexion » sur l'avenir de l'Europe. Lors du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007, les dirigeants européens sont parvenus à un compromis. Un mandat a été convenu pour la convocation d'une CIG chargée de finaliser et d'adopter non plus une Constitution mais un « traité de réforme » pour l'Union européenne.

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