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La Conferencia Intergubernamental 2003/2004


Las negociaciones durante la Presidencia irlandesa


Un nuevo enfoque: contactos informales

Consejo Europeo de marzo de 2004: un compromiso político

La reanudación de las negociaciones

Reunión de los puntos fundamentales («focal points»)
Séptima reunión ministerial
Octava reunión ministerial
Novena reunión ministerial
Consejo Europeo de junio de 2004: el acuerdo definitivo sobre la Constitución

El resultado de la CIG 2003/2004

La finalización de los textos
La firma de la Constitución

Dada la imposibilidad de llegar a un acuerdo global sobre la Constitución en el Consejo Europeo de diciembre de 2003, se solicitó a la Presidencia irlandesa que consultase a todas las partes y evaluase las posibilidades de realizar progresos en la Conferencia Intergubernamental (CIG).

La Presidencia irlandesa consultó, con la mayor discreción, a todas las delegaciones a fin de encontrar soluciones que permitieran salir de este callejón sin salida. El Consejo Europeo de marzo acogió favorablemente su propuesta de proseguir con los trabajos y en mayo de 2004 se reanudaron las negociaciones formales.

Tratando los temas uno por uno, la Presidencia consiguió alcanzar compromisos sobre la mayoría de las cuestiones pendientes y llegó al decisivo Consejo Europeo de junio con un número limitado de cuestiones. Así, los Jefes de Estado y de Gobierno sólo tuvieron que decidir sobre los asuntos más importantes, lo que incluía las cuestiones institucionales y, especialmente, el sistema de votación en el Consejo. La noche del 18 de junio de 2004 los Jefes de Estado y de Gobierno ofrecieron a la Unión Europea su primera Constitución.

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UN NUEVO ENFOQUE: CONTACTOS INFORMALES

En una primera fase se trataba de determinar lo que podía considerarse el «acervo» de la CIG, es decir, los puntos sobre los que la Presidencia italiana saliente consideraba que ya se había alcanzado un consenso, en mayor o menor medida. La Presidencia irlandesa, por tanto, consultó a la Presidencia italiana para facilitar la transición y trazar un balance intermedio de la situación tras el Consejo Europeo de diciembre. Como consecuencia de estas consultas la Presidencia afirmó que las negociaciones futuras se basarían en el texto de la Convención y en el documento resultante de la reunión de Nápoles .

En un segundo momento, y desde el primer día, la Presidencia se puso en contacto con todas las delegaciones. Con el fin de desbloquear la situación, optó por un planteamiento informal, multiplicando los contactos bilaterales con los altos funcionarios de las delegaciones. A nivel político, el Primer Ministro irlandés, Bertie Ahern, entabló contactos con sus homólogos en enero y febrero. Paralelamente el Presidente del Consejo, el Ministro irlandés de Asuntos Exteriores, Brian Cowen, celebró una serie de reuniones con sus homólogos.

La Presidencia concedió gran importancia a escuchar e intentar comprender las posiciones de los distintos países. Estos contactos se mantuvieron con la mayor discreción, lo que permitió a las delegaciones abandonar el juego táctico inherente a cualquier negociación. La Presidencia consideraba que este último punto era esencial para poder determinar el estado en que se encontraban las negociaciones y evaluar la situación.

En esta primera fase la Presidencia no había fijado un orden del día, ya que su principal objetivo era analizar la situación con precisión. Tras el fracaso de diciembre, el ambiente en las delegaciones era bastante sombrío y bastantes de ellas pensaban que transcurriría mucho tiempo antes de que se reanudasen las negociaciones. En consecuencia, la Presidencia consideraba importante dar un nuevo impulso a la CIG y determinar si los Estados miembros estaban dispuestos a continuar.

En su sesión plenaria de enero de 2003, el Parlamento Europeo hizo un llamamiento a los Jefes de Estado y de Gobierno para que prosiguieran sus esfuerzos y superasen sus divergencias, a fin de llegar a un resultado equilibrado y positivo. El Parlamento afirmó, especialmente, su apoyo a las propuestas de la Convención europea.

En el marco del Consejo de Asuntos Generales de 26 de enero de 2004, la Presidencia aprovechó la ocasión de un primer debate abierto entre los Ministros de Asuntos Exteriores durante la comida. Dicho debate no fue una sesión formal de la CIG, sino más bien un «foro de escucha».

Tras esta comida, el Ministro irlandés de Asuntos Exteriores tomó nota de la voluntad de todos los interlocutores de reanudar el trabajo y de su compromiso para llegar a una solución. Así pues, la Presidencia continuó sus consultas durante los dos meses precedentes al Consejo Europeo, intentando sobre todo llegar a un acuerdo informal sobre el sistema de votación en el Consejo.

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Consejo Europeo de marzo de 2004: un compromiso político

Gracias a los numerosos contactos mantenidos entre la Presidencia irlandesa y las delegaciones, el Primer Ministro irlandés pudo enviar un informe a sus homólogos el 22 de marzo. En este texto, la Presidencia resumía los contactos informales que había mantenido hasta ese momento y comunicaba algunas reflexiones sobre las cuestiones más complicadas. Este informe, esencialmente descriptivo, no incluía propuestas formales sobre las cuestiones pendientes, sino que indicaba las posibles vías que deberían seguirse para llegar a soluciones.

La Presidencia observaba que existía un auténtico deseo, compartido por todas las delegaciones, de concluir las negociaciones lo antes posible. Consideraba que la mayoría de los puntos pendientes podrían solucionarse sin grandes dificultades, ya que una gran parte de las propuestas presentadas por la Presidencia italiana en el Consejo Europeo de diciembre (documento CIG 60/03) era objeto de un amplio consenso en el marco de un acuerdo global. Por último, la gran mayoría de las propuestas de la Convención ya no planteaban problemas.

Los puntos más delicados seguían siendo el tamaño y la composición de la Comisión y, especialmente, la definición del voto por mayoría cualificada y su ámbito de aplicación . También seguía pendiente la cuestión del número mínimo de escaños en el Parlamento Europeo . La Presidencia opinaba que podría llegarse a una solución global sobre estas cuestiones y otros puntos espinosos si existía la suficiente flexibilidad y voluntad política. No se mencionaba fecha alguna para la posible conclusión de las negociaciones.

En la cena del 25 de marzo, el Presidente del Consejo Europeo presentó a sus homólogos un informe oral, que fue seguido de un debate abierto entre los Jefes de Estado y de Gobierno. Su objetivo era calibrar si existía una voluntad política compartida de avanzar rápidamente hacia un acuerdo. Según los observadores, habida cuenta de la postura del nuevo Primer Ministro español y tras los atentados perpetrados en Madrid, el espíritu de la CIG parecía haber cambiado y existía una mayor voluntad de llegar a un compromiso. Frente a estos retos, los Jefes de Estado y de Gobierno estaban decididos a reanudar las negociaciones y a ponerse de acuerdo sobre los puntos todavía pendientes para dotar a Europa de la capacidad de acción que necesitaba.

En consecuencia, la Presidencia irlandesa recibió el mandato de reanudar los trabajos de la Conferencia Intergubernamental. El Consejo Europeo se comprometió a alcanzar un acuerdo sobre el Tratado Constitucional a más tardar en el Consejo Europeo de 17 y 18 de junio.

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LA REANUDACIÓN DE LAS NEGOCIACIONES

Reunión de los puntos fundamentales («focal points»)

Tras el compromiso político de marzo, la Presidencia continuó sus contactos bilaterales y estableció un calendario indicativo de reuniones. Antes de lanzarse a negociaciones formales, reunió a los «focal points» de los altos funcionarios de las delegaciones de los Estados miembros.

El objetivo de esta reunión, celebrada el 4 de mayo de 2004 en Dublín, era debatir muchos de los asuntos que planteaban menos problemas. La Presidencia esperaba que las aclaraciones del texto, que no revestían carácter político, sino técnico y lingüístico, podrían ayudar a cerrar provisionalmente las negociaciones sobre dichos asuntos, a la espera de alcanzar un acuerdo global. Con este planteamiento la Presidencia confiaba en preparar bien el terreno para una primera reunión formal.

La Presidencia había elaborado un documento de trabajo como base para los debates. No se trataba de una propuesta formal, sino que recogía numerosas propuestas de la Presidencia italiana con posterioridad al cónclave de Nápoles. El documento incluía un gran número de precisiones destinadas a facilitar un acuerdo.

Tras esta reunión la Presidencia llegó a la conclusión de que existía un compromiso amplio sobre una gran parte de estos asuntos, por lo que no era necesario seguir debatiéndolos. El 13 de mayo la Presidencia publicó un documento con textos sobre cuya redacción era posible que existiese un amplio consenso en la perspectiva de un acuerdo global, afirmando que consideraba necesario proseguir el debate a nivel ministerial.

Entretanto el Primer Ministro irlandés, Bertie Ahern, continuó hasta el mes de junio su «gira por las capitales» que le llevó a todos los Estados miembros. Aprovechó estos encuentros con sus homólogos para poner a prueba de manera informal las distintas ideas y soluciones de la Presidencia, en especial las referentes a cuestiones institucionales. Gracias a esta estrategia se aseguraba de que sus ideas contaban con un amplio apoyo antes de presentarlas como propuestas de la Presidencia.

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Séptima reunión ministerial - 17 y 18 de mayo de 2004

Como preparación para el primer debate oficial de la CIG en el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de los días 17 y 18 de mayo, la Presidencia hizo público un documento que debía servir como base para las discusiones e incluía una serie de temas que consideraba útil seguir debatiendo.

La primera parte estaba dedicada a una serie de cuestiones que ya habían sido debatidas por los «puntos fundamentales» algunas de las cuales, como las formaciones del Consejo de Ministros y el ejercicio de su Presidencia, el marco financiero plurianual y el procedimiento presupuestario, así como la Carta de los Derechos Fundamentales, requirieron un nuevo debate ministerial.

La segunda parte incluía, como base para el debate, las propuestas de la Presidencia italiana sobre el ámbito de aplicación del voto por mayoría cualificada. En esta fase la Presidencia irlandesa todavía no había presentado nuevas propuestas.

Por último, en la tercera parte del documento la Presidencia presentaba algunas ideas de naturaleza técnica referentes a la Comisión sobre las que podría alcanzarse un compromiso. La Presidencia no era partidaria de redactar en ese momento un texto sobre la cuestión clave de la composición de la Comisión, sino que se limitaba a presentar sugerencias sobre las que podría llegarse finalmente a un compromiso, a fin de estimular el debate ministerial.

Durante estos dos días los debates de los Ministros de Asuntos Exteriores se centraron en el procedimiento presupuestario , el ámbito de aplicación de la mayoría cualificada y la Comisión. Tras la reunión de los «puntos fundamentales» algunas delegaciones formularon reservas sobre las propuestas de la Presidencia y pidieron nuevas modificaciones. Transcurridos estos dos días, y dado el número de asuntos que todavía quedaban pendientes, la Presidencia decidió convocar una reunión ministerial suplementaria el 24 de mayo.

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Octava reunión ministerial - 24 de mayo de 2004

En esta fase de las negociaciones la Presidencia consideraba llegado el momento de un debate general sobre los progresos de los trabajos. Invitó a los ministros a presentar sus observaciones, especialmente sobre las cuestiones institucionales más delicadas que todavía no habían sido objeto de un debate colectivo.

Como preparación de la reunión ministerial la Presidencia distribuyó dos documentos. En el primero presentaba una especie de balance de las conversaciones bilaterales, en el que veía posibilidades para llegar a un compromiso sobre el sistema de votación en el Consejo y la distribución de los escaños en el Parlamento. El segundo documento se refería al procedimiento presupuestario y era fruto de los debates ministeriales anteriores.

Si bien durante la sesión los debates se centraron fundamentalmente en torno a la definición de la mayoría cualificada, los ministros también trataron la delicada cuestión del preámbulo. La propuesta de la Presidencia sobre el procedimiento presupuestario recibió una acogida favorable.

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Novena reunión ministerial - 14 de junio de 2004

Para preparar la última reunión ministerial antes del Consejo Europeo decisivo, la Presidencia publicó dos documentos. El primero contenía sus propuestas formales sobre un cierto número de asuntos, teniendo en cuenta las reservas emitidas por algunas delegaciones sobre el documento distribuido tras la reunión de los «puntos fundamentales» (focal points). Se incluyeron también en este documento algunos temas sobre los que, según la Presidencia, parecía existir un amplio acuerdo.

La Presidencia consideraba que este documento constituía una solución equilibrada entre los distintos puntos de vista de las delegaciones. Al presentarlo la víspera de la última reunión ministerial deseaba garantizar que ya no subsistía ningún problema de fondo. En total, se estaba muy cerca del compromiso en más de 40 ámbitos.

El segundo documento ofrecía una base para los debates de la novena reunión ministerial y abarcaba todas las demás cuestiones pendientes, excepto las de carácter institucional. La Presidencia elaboró propuestas sobre diversos asuntos, especialmente los relativos a la aplicación del voto por mayoría cualificada, la Carta de los Derechos Fundamentales, el preámbulo y algunas cuestiones relacionadas con la política económica.

El objetivo de la Presidencia era doble: por una parte, confirmar el consenso que estimaba haber conseguido sobre los asuntos incluidos en su primer documento y garantizar que ya no sería necesario debatirlos más y, por otra parte, despejar el terreno y solucionar el mayor número posible de problemas residuales antes de la Cumbre. Durante los debates se continuó avanzando, especialmente en lo que se refiere al ámbito de aplicación del voto por mayoría cualificada. Muchas delegaciones expresaron su satisfacción ante las propuestas de la Presidencia, que aparentemente había conseguido llegar a un equilibrio entre las distintas posturas.

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Consejo Europeo de junio de 2004: acuerdo definitivo sobre la Constitución

Los debates ministeriales permitieron a la Presidencia elaborar dos documentos nuevos, que se utilizaron como base en las discusiones en el Consejo Europeo. El primero incluía aquellos textos que, según la Presidencia, serían objeto de consenso en el marco de un acuerdo global. El documento recogía, en sus 57 anexos, los textos de los dos documentos publicados por la reunión ministerial de 14 de junio, modificados tras los debates entre los ministros. La Presidencia esperaba que pudiera alcanzarse un acuerdo global basándose en estas propuestas.

El segundo documento contenía las cuestiones que todavía quedaban pendientes. Respecto a las cuestiones institucionales (el voto en el Consejo, la Comisión y el Parlamento), la Presidencia presentaba su propuesta de aumentar el número mínimo de Estados y de población necesario para la mayoría cualificada. Sugería también posibles cláusulas suplementarias dirigidas a facilitar el compromiso. En cuanto a los otros seis anexos, dejando al margen la cuestión de la Carta de los Derechos Fundamentales, se referían a la política económica, especialmente a la declaración sobre el Pacto de estabilidad y al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.

El Consejo Europeo comenzó con un debate sobre la CIG la tarde del 17 de junio, interrumpido por la cena, que estuvo consagrada al nombramiento del nuevo Presidente de la Comisión. La mañana del segundo día se dedicó a la sesión normal del Consejo Europeo.

Teniendo en cuenta los resultados de estos primeros debates y de las reuniones bilaterales con las delegaciones (las denominadas reuniones «confesionales»), la Presidencia presentó una nueva propuesta. En este documento invitaba a los Jefes de Estado y de Gobierno expresar su acuerdo sobre los asuntos mencionados en el documento CIG 81/04 completado por esta nueva propuesta. Por primera vez, la Presidencia proponía una solución para las votaciones en el Consejo plasmada en artículos del Tratado, que incluían diferentes cláusulas de compromiso. A la luz de estos debates, se retomaron algunos anexos del documento 81/04 y se modificaron.

Los debates sobre este documento tuvieron lugar el 18 de junio y se centraron principalmente en el sistema de votación. Durante la comida, los Jefes de Estado y de Gobierno discutieron los asuntos no institucionales que aún quedaban pendientes. Tras una última serie de encuentros bilaterales, la Presidencia presentó esa noche su propuesta definitiva. En ella modificaba su propuesta anterior, en especial respecto al sistema de votación, incluyendo además las últimas cuestiones planteadas por las delegaciones como, por ejemplo, las políticas de transporte y de energía, o Eurojust.

La Presidencia consideraba que este documento constituía la base de un acuerdo global y equilibrado que debería permitir la adopción del proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, e invitó a la Conferencia a dar su acuerdo al mismo.

Tras una última ronda de intervenciones, hacia las diez de la noche, los Jefes de Estado o de Gobierno dieron su acuerdo al Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.

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EL RESULTADO DE LA CIG 2003/2004

Los resultados de la CIG se encuentran dispersos entre diversos documentos: el texto de la Convención revisado por los especialistas en temas jurídicos (los diversos documentos CIG 50/03), la propuesta de la Presidencia en la víspera del Consejo Europeo (documento CIG 81/04) y el acuerdo definitivo que completa y modifica estos documentos (documento CIG 85/04). En aras de la transparencia, el Secretario General del Consejo ha publicado una versión consolidada provisional que constituye el resultado de la CIG 2003/2004:

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Finalización de los textos

Durante el verano de 2004, los especialistas en temas jurídicos y lingüísticos han estado trabajando en la versión definitiva del Tratado Constitucional a fin de evitar cualquier tipo de ambigüedad lingüística, ya que la Constitución será jurídicamente vinculante en todas las lenguas oficiales. El texto definitivo, que tiene una nueva numeración continua de los artículos del Tratado Constitucional, se hizo público el 6 de agosto de 2004 y a lo largo del otoño se realizaron modificaciones al mismo:

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Firma de la Constitución

El «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa» se firmó el 29 de octubre de 2004 en Roma, al igual que se firmaron los Tratados constitutivos el 25 de marzo de 1957. La firma fue seguida por el procedimiento de ratificación en los 25 Estados miembros, con arreglo a sus respectivas normas constitucionales. A raíz de las dificultades que hubo en determinados Estados miembros en lo concerniente a la ratificación, en el Consejo Europeo de los días 16 y 17 de junio de 2005 los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron iniciar un «período de reflexión» sobre el futuro de Europa. Finalmente, en el Consejo Europeo de los días 21 y 22 de junio de 2007, los dirigentes europeos alcanzaron un acuerdo. Se convino en un mandato para convocar una CIG encargada de finalizar y adoptar ya no una Constitución, sino un «Tratado de reforma» para la Unión Europea.

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