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DAS EUROPÄISCHE AUFBAUWERK IM SPIEGEL SEINER VERTRÄGE >

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Die Regierungskonferenz 2003/2004


Die Verhandlungen unter dem irischen Ratsvorsitz


Ein neuer Ansatz: informelle Kontakte

Der Europäische Rat im März 2004: eine politische Verpflichtung

Die Wiederaufnahme der Verhandlungen

Das Treffen der „Kontaktstellen"
Die siebte Ministertagung
Die achte Ministertagung
Die neunte Ministertagung
Der Europäische Rat im Juni 2004: endgültige Einigung über die Verfassung

Die Ergebnisse der Regierungskonferenz (RK) 2003/2004

Die Endbearbeitung der Texte
Die Unterzeichnung der Verfassung

Nachdem der Europäische Rat im Dezember 2003 keine globale Einigung über die Verfassung erzielen konnte, wurde der irische Ratsvorsitz aufgefordert, alle Parteien zu konsultieren und die Aussichten auf Fortschritte in der Regierungskonferenz zu bewerten.

Der irische Vorsitz konsultierte daraufhin alle Delegationen in größter Diskretion, um eine Lösung zu finden, die aus der Sackgasse herausführt. Seine Vorschläge zur Wiederaufnahme der Arbeiten fanden im März die Zustimmung des Europäischen Rates, worauf die formellen Verhandlungen im Mai 2004 wieder anliefen.

Der Vorsitz ging die einzelnen Probleme Punkt für Punkt an. Auf diese Weise gelang es ihm, in der Mehrzahl der noch offenen Fragen einen Kompromiss zu finden. Auf der entscheidenden Tagung des Europäischen Rates im Juni standen demzufolge nur noch einige wenige Fragen zur Klärung an. Die Staats- und Regierungschefs mussten also nur in den wichtigsten Punkten eine Lösung finden, darunter die institutionellen Fragen und insbesondere das Verfahren der Beschlussfassung im Ministerrat. Am Abend des 18. Juni 2004 war es vollbracht: die Staats- und Regierungschefs gaben der Europäischen Union ihre erste Verfassung.

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EIN NEUER ANSATZ: INFORMELLE KONTAKTE

In einer ersten Phase ging es darum zu ermitteln, was man den „Acquis" der RK nennen könnte, d. h. diejenigen Punkte, bei denen nach Einschätzung des vorausgegangenen italienischen Vorsitzes ein Konsens sich bereits deutlich abzeichnete. Der irische Ratsvorsitz stimmte sich mit dem italienischen Vorsitz ab, um den Übergang zu erleichtern und nach dem Europäischen Rat vom Dezember eine Zwischenbilanz zu ziehen. Nach diesen Konsultationen bestätigte der irische Vorsitz, dass die künftigen Verhandlungen sich auf den Text der Konvention und das auf der Tagung in Neapel erarbeitete Dokument stützen würden.

Als zweiten Schritt nahm der Ratsvorsitz vom ersten Tag an Kontakt mit allen Delegationen auf. Um Bewegung in die festgefahrene Situation zu bringen, wählte er einen informellen Ansatz mit zahlreichen bilateralen Kontakten auf der Ebene der hochrangigen Mitglieder der Delegationen. Auf politischer Ebene nahm der Präsident des Europäischen Rates, der irische Premierminister Bertie Ahern, im Januar und Februar Kontakt zu seinen Amtskollegen auf. Parallel dazu kam der Ratspräsident, der irische Außenminister Brian Cowen, zu einer Reihe von Gesprächen mit seinen Ministerkollegen zusammen.

Dabei ging es dem Vorsitz vor allem darum, die Argumentation hinter den Standpunkten der einzelnen Länder zu verstehen. Die Kontakte fanden in größter Diskretion statt, was es den Delegationen ermöglichte, auf taktisches Geplänkel, normalerweise Bestandteil solcher Verhandlungen, zu verzichten. Diese letztgenannte Maßnahme erwies sich nach Einschätzung des Vorsitzes als besonders wichtig, um den Stand der Verhandlungen zu ermitteln und die Situation richtig zu bewerten.

Für diese erste Phase hatte der Vorsitz keinen Zeitplan festgelegt. Sein Hauptanliegen war eine exakte Situationsanalyse. Nach dem Scheitern im Dezember war die Stimmung in den Delegationen recht gedrückt; man rechnete vielfach mit einer langen Verhandlungspause. In den Augen des Vorsitzes war es deshalb wichtig, die RK wieder zum Leben zu erwecken und zu ermitteln, ob die Mitgliedstaaten für einen neuen Anlauf bereit waren.

Auf seiner ersten Plenartagung im Januar 2003 appellierte das Europäische Parlament an die Staats- und Regierungschefs, ihre Anstrengungen fortzusetzen, ihre Meinungsverschiedenheiten zu überwinden und zu einem ausgewogenen positiven Ergebnis zu gelangen. Insbesondere unterstützte das Parlament die Vorschläge des Europäischen Konvents.

Auf der Tagung des Rates Allgemeine Angelegenheiten am 26. Januar 2004 nutzte der Ratsvorsitz ein Arbeitsessen dazu, eine erste offene Diskussion zwischen den Außenministern in Gang zu bringen. Diese Debatte war keine formelle Sitzung im Rahmen der RK, sondern hatte eher den Charakter eines Forums.

Am Ende des Arbeitsessens stellte der irische Außenminister fest, alle Partner seien willens, die Arbeiten wieder aufzunehmen, und entschlossen, eine Lösung zu finden. Der Vorsitz setzte daraufhin in den zwei Monaten vor dem Europäischen Rat die Konsultationen fort, wobei er sich insbesondere um eine informelle Einigung über das Verfahren der Beschlussfassung im Rat bemühte.

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Der Europäische Rat von März 2004: eine politische Verpflichtung

Nach den zahlreichen Kontakten zwischen dem irischen Ratsvorsitz und den Delegationen übermittelte der irische Premierminister am 22. März seinen Amtskollegen einen Bericht. Darin zog der Vorsitz ein Fazit der bisherigen informellen Gespräche und stellte Überlegungen zu den kompliziertesten Fragen an. Dieser im Wesentlichen deskriptive Bericht enthielt keine formellen Vorschläge zu den noch offenen Fragen. Er zeigte vielmehr auf, auf welchen Wegen man zu Lösungen gelangen könnte.

Der Vorsitz stellte dabei fest, dass alle Delegationen den starken Wunsch hegten, die Verhandlungen so bald wie möglich zum Abschluss zu bringen. Nach seiner Einschätzung könnte man sich in der Mehrzahl der noch zur Klärung anstehenden Punkte ohne große Schwierigkeiten einigen. Über einen Großteil der vom italienischen Vorsitz dem Europäischen Rat im Dezember (Dokument CIG 60/03) vorgelegten Vorschläge bestehe breiter Konsens im Rahmen einer Gesamteinigung. Und schließlich sei die Mehrzahl der Vorschläge des Konvents nicht länger strittig.

Die heikelsten Probleme seien nach wie vor die Größe und Zusammensetzung der Kommission und insbesondere die Definition der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit und deren Anwendungsbereich . Auch die Frage der Mindestzahl von Sitzen im Europäischen Parlament sei weiterhin offen. Nach Einschätzung des Vorsitzes war es jedoch möglich, politischer Wille und ausreichende Flexibilität vorausgesetzt, in diesen Fragen und in anderen noch strittigen Punkten zu einer globalen Lösung zu gelangen.

Für den Abschluss der Verhandlungen wurde kein Termin vorgegeben.

Auf dem Arbeitsessen am Abend des 25. März erstattete der Präsident des Europäischen Rates seinen Amtskollegen mündlich Bericht. Daran schloss sich eine offene Debatte zwischen den Staats- und Regierungschefs an. Der Zweck war, vorzufühlen, inwieweit ein von allen geteilter politischer Wille besteht, rasch zu einer Einigung zu gelangen. Nach den Attentaten von Madrid und aufgrund der Stellungnahmen des neuen spanischen Premierministers war Beobachtern zufolge offenbar ein Stimmungswechsel in der RK festzustellen: die Kompromissbereitschaft war gewachsen. Angesichts der Herausforderungen schienen die Staats- und Regierungschefs entschlossen, die Verhandlungen wieder aufzunehmen und sich über die noch offenen Punkte zu einigen, um Europa die Handlungsfähigkeit zu verleihen, die es dringend benötigt.

Der irische Vorsitz erhielt daraufhin das Mandat, die Arbeiten der RK wieder in Gang zu bringen. Der Europäische Rat verpflichtete sich, den Verfassungsprozess bis spätestens zum Europäischen Rat am 17. und 18. Juni abzuschließen.

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DIE WIEDERAUFNAHME DER VERHANDLUNGEN

Treffen der „Kontaktstellen"

Nach der im März eingegangenen politischen Verpflichtung führte der Vorsitz die bilateralen Kontakte weiter und stellte einen vorläufigen Sitzungsplan auf. Bevor er in die formellen Verhandlungen eintrat, traf der Vorsitz mit den als Kontaktstellen („focal-points") fungierenden, aus den Delegationen der Mitgliedstaaten ausgewählten hochrangigen Beamten zusammen.

Zweck dieser Sitzung, die am 4. Mai 2004 in Dublin stattfand, war es, eine möglichst große Zahl der weniger strittigen Punkte zu erörtern. Nach Auffassung des Vorsitzes konnten Klarstellungen im Text - weniger politischer als technischer und sprachlicher Art - dazu beitragen, die Verhandlungen über diese Punkte vorläufig abzuschließen, natürlich vorbehaltlich einer Gesamteinigung. Mit einer derartigen Vorgehensweise wollte der Vorsitz den Boden für eine erste formelle Sitzung bereiten.

Als Diskussionsbasis hatte der Vorsitz ein Arbeitspapier ausgearbeitet. Dabei handelte es sich nicht um einen formellen umfassenden Vorschlag des Vorsitzes, sondern um eine Zusammenstellung der zahlreichen nach dem Konklave von Neapel vom italienischen Vorsitz unterbreiteten Vorschläge. Das Dokument enthielt eine Vielzahl von Klarstellungen, die den Weg zu einer Einigung ebnen sollten.

Bei Abschluss der Sitzung bestand nach Einschätzung des Vorsitzes weit gehende Übereinstimmung in einer Vielzahl von Fragen, über die demnach nicht erneut verhandelt werden musste. Am 13. Mai veröffentlichte der Vorsitz ein Dokument, das mit Blick auf eine Gesamteinigung weitgehend konsensfähig war. Nach seiner Einschätzung war eine Erörterung auf Ministerebene nicht mehr erforderlich.

In der Zwischenzeit hatte der irische Premierminister Bertie Ahern seine „Rundreise durch die Hauptstädte" fortgesetzt, die ihn bis Anfang Juni in alle Mitgliedstaaten führte. Bei diesen Zusammentreffen konfrontierte er seine Amtskollegen auf informelle Weise mit den verschiedenen Vorstellungen und Lösungsvorschlägen des Vorsitzes, insbesondere in Bezug auf die institutionellen Fragen. Mit dieser Strategie gelang es ihm, breite Unterstützung für diese Vorschläge zu sichern, noch bevor sie als offizielle Vorschläge des Vorsitzes präsentiert wurden.

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Die siebte Ministertagung - 17. und 18. Mai 2004

In Vorbereitung der ersten offiziellen RK-Diskussion auf dem Rat Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen am 17. und 18. Mai veröffentlichte der Vorsitz ein Dokument, das als Diskussionsgrundlage dienen sollte. Es enthielt alle Fragen, die nach Einschätzung des Vorsitzes erneut zu erörtern waren.

Der erste Teil dieses Dokuments befasste sich mit den Fragen, die bereits von den Kontaktstellen besprochen worden waren. Einige dieser Fragen erforderten eine erneute Diskussion auf Ministerebene: z. B. die Formationen des Ministerrats und dessen Vorsitz, der mehrjährige Finanzrahmen und das Haushaltsverfahren sowie die Charta der Grundrechte.

Der zweite Teil enthielt als Diskussionsgrundlage die Vorschläge des italienischen Vorsitzes zum Anwendungsbereich der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte der irische Vorsitz noch keine neuen Vorschläge unterbreitet.

Im dritten Teil schließlich behandelte der Vorsitz einige die Kommission betreffende technische Fragen, bei denen sich ein Kompromiss abzeichnete. Der Vorsitz wollte jedoch davon absehen, bereits in diesem Stadium ein Papier über die Schlüsselfrage der Zusammensetzung der Kommission auszuarbeiten. Er beschränkte sich deshalb darauf, Kompromisswege vorzuzeichnen, um den Ministern Anhaltspunkte für ihre Diskussion zu liefern.

An den beiden Sitzungstagen konzentrierten sich die Debatten der Außenminister auf das Haushaltsverfahren , den Anwendungsbereich der qualifizierten Mehrheit und die Kommission. Einige Delegationen formulierten Vorbehalte zu den vom Vorsitz nach dem Treffen der „Kontaktstellen" ausgearbeiteten Vorschlägen und forderten erneute Korrekturen. Am Ende der zwei Tage beschloss der Vorsitz angesichts der Vielzahl der zu erörternden Fragen für den 24. Mai eine weitere Ministertagung anzusetzen.

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Die achte Ministertagung - 24. Mai 2004

In diesem Stadium der Verhandlungen sah der Vorsitz den Zeitpunkt für gekommen, eine allgemeine Diskussion über den Stand der Arbeiten abzuhalten. Der Vorsitz forderte die Minister auf, ihre Standpunkte darzulegen, insbesondere zu den heikelsten institutionellen Fragen, die man bisher noch nicht umfassend erörtert hatte.

Zur Vorbereitung dieser Ministertagung verteilte der Vorsitz zwei gesonderte Dokumente. Das erste zog eine Bilanz der bilateralen Diskussionen. Der Vorsitz zeichnete darin Möglichkeiten auf für einen Kompromiss über das Verfahren der Abstimmung im Rat und die Sitzverteilung im Parlament. Das zweite Dokument über das Haushaltsverfahren war Ergebnis der vorausgegangenen Erörterungen der Minister.

Zentrales Thema auf der Sitzung war die Definition der qualifizierten Mehrheit. Darüber hinaus befassten die Minister sich auch mit der heiklen Frage der Präambel. Der Vorschlag des Vorsitzes zum Haushaltsverfahren wurde befürwortet.

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Die neunte Ministertagung - 14. Juni 2004

Zur Vorbereitung der letzten Ministertagung vor dem entscheidenden Europäischen Rat veröffentlichte der Vorsitz zwei Dokumente. Das erste enthielt formelle Vorschläge des Vorsitzes zu einer Reihe von Fragen, wobei den Vorbehalten einiger Delegationen zum nach dem Treffen der „Kontaktstellen" veröffentlichten Dokument Rechnung getragen wurde. Aufgenommen in dieses Dokument wurde auch eine Reihe von Punkten, über die nach Einschätzung des Vorsitzes breiter Konsens bestand.

Nach Auffassung des Vorsitzes bildete dieses Dokument einen ausgewogenen Kompromiss zwischen den verschiedenen Standpunkten der Delegationen. Mit Vorlage des Dokuments am Vortag der letzten Ministertagung wollte der Vorsitz sicherstellen, dass keine grundlegenden Fragen ungeklärt waren. Insgesamt stand man also in mehr als 40 Fragen vor einer Kompromisslösung.

Das zweite Dokument bildete die Diskussionsgrundlage für die neunte Ministertagung. Es behandelte alle anderen noch offenen Fragen mit Ausnahme der institutionellen Angelegenheiten. Der Vorsitz hatte zu bestimmten Punkten Vorschläge ausgearbeitet, insbesondere zur Anwendung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit, zur Charta der Grundrechte, zur Präambel und zu bestimmten wirtschaftspolitischen Einzelfragen.

Der Vorsitz verfolgte ein doppeltes Ziel: Zum einen galt es, den Konsens zu sichern, der sich nach seiner Einschätzung in den im ersten Dokument behandelten Fragen abzeichnete, und zu gewährleisten, dass keine erneuten Diskussionen erforderlich waren; zum Zweiten galt es, generell den Weg frei zu räumen und möglichst viele der verbleibenden Probleme schon im Vorfeld des Gipfels zu lösen. Bei den Diskussionen wurden insbesondere in der Anwendung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit Fortschritte erzielt. Zahlreiche Delegationen begrüßten ausdrücklich die Vorschläge des Vorsitzes, der offenbar einen guten Kompromiss zwischen den verschiedenen Positionen gefunden hatte.

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Der Europäische Rat im Juni 2004: endgültige Einigung über die Verfassung

Auf der Grundlage der Erörterungen der Minister konnte der Vorsitz zwei neue Dokumente ausarbeiten, die als Grundlage für die Diskussionen im Europäischen Rat dienten. Das erste Dokument enthielt die Texte, über die nach Einschätzung des Vorsitzes Konsens im Rahmen einer Gesamteinigung bestand. In seinen 57 Anhängen übernahm das Dokument die Texte der zwei für die Ministertagung am 14. Juni erstellten Papiere, in die die Ergebnisse der auf Ministerebene geführten Diskussionen eingeflossen waren. Der Vorsitz hoffte, auf der Basis dieser Vorschläge zu einer globalen Einigung zu gelangen.

Das zweite Dokument behandelte die noch offenen Fragen. Was die institutionellen Fragen anging (Abstimmung im Rat, Kommission, Parlament), so schlug der Vorsitz vor, die für eine qualifizierte Mehrheit erforderlichen Schwellenwerte der Anzahl der Staaten und der Bevölkerungsanzahl heraufzusetzen. Darüber hinaus empfahl er die Aufnahme zusätzlicher kompromissfördernder Klauseln. Bei den sechs anderen Anhängen, von der Charta der Grundrechte einmal abgesehen, ging es um die Wirtschaftspolitik, insbesondere die Erklärung zum Stabilitätspakt und zum Verfahren bei einem übermäßigen Haushaltsdefizit.

Der Europäische Rat wurde am Nachmittag des 17. Juni mit einer Diskussion über die RK eröffnet. Unterbrochen wurden sie durch das Abendessen anlässlich der Ernennung des neuen Kommissionspräsidenten. Am Vormittag des zweiten Tages trat der Europäische Rat zu seiner regulären Sitzung zusammen.

Gestützt auf die Ergebnisse der ersten Diskussionen und der bilateralen Sitzungen mit den Delegationen (der so genannten „konfessionellen Sitzungen") erarbeitete der Vorsitz einen neuen Vorschlag. Darin forderte er die Staats- und Regierungschefs auf, in den im Dokument CIG 81/04 aufgeworfenen und durch den neuen Vorschlag modifizierten Punkten zu einer Einigung zu gelangen. Zum ersten Mal legte der Vorsitz einen Lösungsvorschlag zur Beschlussfassung im Rat vor in Form eines Artikels im Vertrag, einschließlich verschiedener Kompromissklauseln. Einige Anhänge wurden aus dem Dokument 81/04 übernommen und entsprechend den Diskussionsergebnissen abgeändert.

Dieses Dokument wurde am 18. Juni erörtert. Es befasste sich hauptsächlich mit dem System der Abstimmung. Während des Arbeitsessens diskutierten die Staats- und Regierungschefs über die noch offenen nichtinstitutionellen Fragen. Nach einer letzten Serie bilateraler Gespräche unterbreitete der Vorsitz am Abend seinen letzten Vorschlag. Dieser Vorschlag enthielt Änderungen gegenüber dem vorausgegangenen, insbesondere in Bezug auf das Abstimmungssystem, und behandelte die letzten von den Delegationen aufgeworfenen Fragen, zum Beispiel zur Verkehrspolitik, zur Energiepolitik und zu Eurojust.

Nach Einschätzung des Vorsitzes ermöglichte dieses Dokument eine ausgewogene Gesamteinigung, d. h. es handelte sich um ein Dokument, auf dessen Basis es gelingen sollte, den Entwurf für einen Vertrag über eine Verfassung für Europa anzunehmen. Er bat dementsprechend die Konferenz um Zustimmung.

In einer letzten „Tour de table" gegen 22 Uhr gaben die Staats- und Regierungschefs ihre Zustimmung zum Vertrag über eine Verfassung für Europa.

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DIE ERGEBNISSE DER REGIERUNGSKONFERENZ 2003/2004

Das Ergebnis der Regierungskonferenz verteilt sich auf mehrere Dokumente: den von Rechtssachverständigen überarbeiteten Text des Konvents (die verschiedenen Dokumente CIG 50/03), den Vorschlag des Vorsitzes am Vortag des Europäischen Rates (Dokument CIG 81/04) und die endgültige Vereinbarung, die diese Dokumente ergänzt und modifiziert (Dokument CIG 85/04). Um die Transparenz zu gewährleisten, hat das Generalsekretariat des Rates eine vorläufige konsolidierte Fassung veröffentlicht, die das Ergebnis der Regierungskonferenz 2003/2004 wiedergibt:

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Endbearbeitung der Texte

Rechts- und Sprachsachverständige überarbeiteten im Sommer 2004 die Endfassung des Verfassungsvertrags, um jede sprachliche Zweideutigkeit auszuschließen. Die Verfassung wird in allen Amtssprachen rechtsverbindlich sein. Der endgültige Text mit einer neuen durchlaufenden Nummerierung der Artikel des Verfassungsvertrags wurde am 6. August 2004 veröffentlicht, Korrekturen wurden im Herbst eingefügt:

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Unterzeichnung der Verfassung

Der „Vertrag über eine Verfassung für Europa" wurde am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet, d. h. an dem Ort, an dem am 25. März 1957 die Gründungsverträge unterzeichnet wurden. Anschließend ist die Verfassung in den 25 Mitgliedstaaten gemäß den jeweiligen Verfassungsverfahren zu ratifizieren. Aufgrund der Ratifizierungsprobleme in einigen Mitgliedstaaten haben die Staats- und Regierungschefs auf der Tagung des Europäischen Rates vom 16./17. Juni 2005 beschlossen, eine „Reflexionsphase" über die Zukunft Europas einzuleiten.Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 21./22. Juni 2007 haben sich die europäischen Staats- und Regierungschefs auf einen Kompromiss verständigt und sich darauf geeinigt, eine Regierungskonferenz einzuberufen, die mit der Fertigstellung und Annahme nicht mehr einer Verfassung, sondern eines „Reformvertrags" für die Europäische Union beauftragt wird.

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