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A Conferência Intergovernamental 2003/2004


As grandes questões não institucionais


A referência aos valores cristãos no preâmbulo
A Carta dos Direitos Fundamentais
A governança económica
A política de defesa
O procedimento orçamental e as perspectivas financeiras
A revisão da Constituição
Diversos

Para além das questões institucionais , que foram as mais discutidas, as modificações mais importantes introduzidas no texto da Convenção dizem respeito, em particular, ao procedimento de revisão da Constituição , à política de defesa e ao procedimento orçamental .
Outras questões foram também longamente debatidas sem, no entanto, levar à introdução de modificações significativas no texto da Convenção. É o caso, por exemplo, dos debates em torno da inscrição dos valores judaico-cristãos no preâmbulo da Constituição ou ainda dos relativos à Carta dos Direitos Fundamentais .

REFERÊNCIA AOS VALORES CRISTÃOS NO PREÂMBULO

As propostas da Convenção

A questão da pertinência do acréscimo de uma referência eventual a Deus ou à religião cristã (mais concretamente através de uma referência à herança, às raízes, à tradição e aos valores cristãos ou judaico-cristãos) no preâmbulo foi longamente debatida na Convenção. Chegou-se finalmente a um consenso aceitável para todos os participantes na Convenção graças à referência às "heranças culturais, religiosas e humanistas".

Os debates na Conferência intergovernamental (CIG)

Quando a Presidência italiana , desde o início dos trabalhos da CIG, solicitou a todas as delegações que apresentassem as suas eventuais propostas sobre os aspectos não ligados às questões institucionais, a inscrição de uma referência à religião cristã no preâmbulo da Constituição foi imediatamente sugerida por sete Governos. Em contrapartida, outras delegações opunham-se completamente a uma tal menção e solicitavam igualmente a supressão da disposição relativa ao diálogo com as igrejas.
As delegações em favor da referência aos valores judaico-cristãos aceitaram finalmente renunciar a esta inscrição.
Por seu lado, as duas Presidências sucessivas nunca chegaram a propor uma fórmula alternativa.

As disposições da Constituição

O preâmbulo sobre o qual os Chefes de Estado ou de Governo chegaram a acordo retoma, pois, a formulação proposta pelos participantes na convenção relativa às "heranças culturais, religiosas e humanistas da Europa, a partir das quais se desenvolveram os valores universais que constituem os direitos invioláveis e inalienáveis da pessoa humana, bem como a democracia, a igualdade, a liberdade e o Estado de Direito".

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A CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

As propostas da Convenção

A Convenção chegou a um consenso que permite integrar a Carta dos Direitos Fundamentais, proclamada solenemente no Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000, na Parte II da Constituição. Estava previsto que esses direitos fundamentais fossem juridicamente vinculativos para a União, suas instituições, agências e órgãos, bem como para os Estados-Membros, mas unicamente no que diz respeito à aplicação do direito da União. O preâmbulo anterior à Carta precisava que esta última seria interpretada tendo devidamente em conta as explicações dadas sob a autoridade do "Presidium" da Convenção que elaborou a Carta.

Os debates na CIG

Durante as negociações, certas delegações, que durante a Convenção já tinham reclamado que a Carta não fosse integrada na Constituição, manifestaram de novo as suas reservas.
Certos países propuseram assim anexar à Constituição um projecto de declaração interpretativa precisando o alcance jurisdicional da Carta. O objectivo desta declaração era limitar o controlo do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias aos actos de direito derivado dos direitos fundamentais que já faziam parte do acervo comunitário embora reservando às jurisdições nacionais o controlo da aplicação jurídica dos outros direitos fundamentais que não são actualmente objecto do direito derivado europeu.

A Presidência italiana não adoptou esta sugestão e propôs clarificar o parágrafo do preâmbulo relativo à declaração interpretativa a fim de nele mencionar "as explicações actualizadas pelo Presidium da Convenção Europeia".

Esta formulação foi retomada pela Presidência irlandesa que também a integrou no artigo da Carta relativo ao seu âmbito. Por fim, propôs apresentar os pormenores sobre "as explicações do Presidium" numa declaração anexa.

As disposições da Constituição

O preâmbulo da Carta retoma e completa a fórmula relativa à "tomada em consideração das explicações estabelecidas sob a autoridade do Presidium da Convenção que elaborou a Carta e as actualizações sob a responsabilidade do Presidium da Convenção Europeia". Esta fórmula foi igualmente retomada no artigo II-52 relativo ao âmbito da Carta. Estes comentários são retomados numa declaração em anexo ao Tratado.
Quanto ao fundo, estas explicações de natureza técnica não alteram o teor da Carta. Não possuem em si próprias valor jurídico mas constituem um instrumento de interpretação precioso destinado a esclarecer as disposições da Carta. Estas últimas permanecem juridicamente vinculativas para a União, para as suas instituições, agências e órgãos, bem como para os Estados-Membros, embora unicamente quando estes aplicam o direito da União.

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A GOVERNANÇA ECONÓMICA

As propostas da Convenção

De modo geral, a Convenção não modificou a partilha de responsabilidades entre a União e os Estados-Membros em matéria de coordenação das políticas económicas. Só introduziu raras modificações que atribuem mais peso à Comissão no âmbito da aplicação das grandes orientações das políticas económicas (GOPE) e do procedimento em caso de défice excessivo.
Em matéria de governança da zona euro, a Convenção reconheceu aos Estados-Membros cuja moeda é o euro a possibilidade de adoptarem, nomeadamente, certas medidas relativas ao reforço da sua disciplina orçamental ou às suas posições comuns no âmbito das instituições e conferências financeiras internacionais.

Os debates na CIG

As disposições previstas pela Convenção em matéria de défice excessivo e das GOPE foram postas em causa pelo Conselho Ecofin informal de Stresa (Setembro de 2003). Este último sugeria que, no procedimento de défice excessivo, a Comissão apresente simples recomendações em vez de propostas unicamente modificáveis por unanimidade pelo Conselho.
A Comissão e um certo número de delegações sugeriram, ao contrário, o alargamento do papel da Comissão na coordenação das políticas económicas e a atribuição de uma maior autonomia aos Estados-Membros da zona euro.

A principal sugestão da Presidência italiana consistia em propor que as recomendações destinadas aos Estados-Membros que adoptaram o euro no quadro do procedimento de vigilância multilateral (incluindo o pacto de estabilidade e as medidas relativas aos défices excessivos) fossem adoptadas unicamente por estes Estados-Membros e não pelo Conselho Ecofin que reúne todos os Estados-Membros.
A Presidência irlandesa retomou esta proposta, bem como a do Conselho Ecofin relativa ao procedimento da constatação de um défice excessivo.

As disposições da Constituição

O alcance das inovações propostas pela Convenção no domínio da governança económica foi reduzido de modo significativo pela CIG. Efectivamente, no procedimento de défice excessivo, a Comissão só dispõe de um simples poder de recomendação e não de proposta, como é o caso nos tratados actuais. Em contrapartida, o reforço do seu papel foi mantido em matéria de vigilância do respeito das GEPO.
A CIG trouxe uma melhoria ao dispositivo da União Económica e Monetária ao atribuir um papel à Comissão e aos Estados da zona euro exclusivamente, no exame do respeito das condições a cumprir por um Estado-Membro para ter acesso à zona euro. Além disso, a CIG anexou uma declaração ao tratado que salienta a importância de um estrito respeito do Pacto de Estabilidade e convida os Estados-Membros a estabelecer saldos orçamentais positivos em período de crescimento.

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A POLÍTICA DE DEFESA

As propostas da Convenção

A Convenção completou consideravelmente as disposições relativas à política de segurança e de defesa, nomeadamente através de um alargamento das "missões de Petersberg".
Estritamente proibida no Tratado da UE, a possibilidade de recorrer a uma cooperação reforçada no domínio da segurança e da defesa foi introduzida pelos participantes na Convenção. Além disso, a Convenção instituiu a possibilidade de uma cooperação mais estreita dita "cooperação estruturada" para os Estados-Membros desejosos de subscrever compromissos mais vinculativos.
Além disso, a Convenção instituiu a possibilidade de uma cooperação mais estreita em matéria de defesa mútua .

Os debates na CIG

A cooperação estruturada, tal como proposta pela Convenção, punha alguns problemas aos países "neutros" que preferiam que todos os Estados-Membros tivessem uma palavra a dizer aquando do desencadeamento de uma tal cooperação e que o dispositivo permanecesse aberto a todos.
No que diz respeito à cláusula de defesa mútua, certos Estados-Membros emitiram igualmente reservas.

Estas disposições foram revistas em profundidade durante a Presidência italiana . Esta última propôs criar "cooperações estruturadas permanentes" cujas modalidades eram mais próximas do mecanismo geral das cooperações reforçadas. Também propôs especificar que a autorização de proceder a uma tal cooperação (ou de a ela aderir) fosse autorizada por uma decisão europeia do Conselho de Ministros, deliberando por unanimidade (o que não era especificado no texto da Convenção).

No que diz respeito à cláusula de defesa mútua, a Presidência italiana sugeriu igualmente, numa primeira fase, mantê-la com um novo rótulo. A fim de vencer as oposições dos países neutros, propunha especificar que a defesa mútua "não afectava o carácter específico da política de segurança e defesa de certos Estados-Membros". Numa segunda fase, face à oposição persistente de certas delegações, sugeriu suprimir totalmente a possibilidade de basear uma cooperação mais estreita em matéria de defesa mútua numa cooperação estruturada.

As questões relativas à defesa encontraram, de modo informal, um compromisso no fim da Presidência italiana. Este não foi posto em causa e a Presidência irlandesa pôde confirmá-lo.

As disposições da Constituição

A defesa mútua já não se baseia numa cooperação reforçada. A base desta cooperação passou a consistir numa petição de princípio, segundo a qual todos os Estados-Membros devem ajuda e assistência por todos os meios ao seu alcance ao Estado-Membro que seria objecto de uma agressão armada. Contudo, esta obrigação não deve afectar o carácter específico da política de defesa de certos Estados-Membros e deve permanecer conforme aos compromissos assumidos na NATO pelos Estados-Membros que dela fazem parte.

No que diz respeito à cooperação estruturada entre os Estados-Membros que assumem compromissos militares mais vinculativos, esta é mantida e torna-se mesmo «permanente». As suas modalidades foram modificadas já que a lista dos Estados-Membros participantes deixou de dever ser elaborada por uma declaração em anexo à Constituição para sê-lo por uma decisão do Conselho e que um protocolo em anexo ao tratado passou a ter em conta as capacidades militares necessárias para conseguir uma cooperação reforçada.

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AS FINANÇAS DA UNIÃO E O PROCEDIMENTO ORÇAMENTAL

As propostas da Convenção

Em matéria de procedimento orçamental, a Convenção aumentou os poderes do Parlamento Europeu, que passou a dispor da última palavra.
Além disso, sugeriu que a partir de 2014 a fixação do quadro financeiro plurianual (as perspectivas financeiras) seja da competência do Conselho de Ministros deliberando por maioria qualificada após a aprovação do Parlamento Europeu.
Por último, os recursos próprios continuarão a depender de uma decisão do Conselho deliberando por unanimidade, que deve ser aprovada pelos parlamentos nacionais, com modalidades que podem ser fixadas pelo Conselho por maioria qualificada.

Os debates na CIG

O Conselho Ecofin informal de Stresa (Setembro de 2003) recomendava a redução dos poderes do Parlamento Europeu, limitando-se a solicitar o seu parecer aquando da adopção do orçamento anual. Propunha igualmente manter a unanimidade para o quadro financeiro plurianual.

A Presidência italiana decidiu não ter em conta estas propostas que tinham desencadeado uma vaga de protestos no Parlamento Europeu e que punham em causa o equilíbrio institucional em matéria de procedimentos orçamentais. Propunha uma simples disposição que reconhecia mais peso ao Conselho (possibilidade de rejeitar o orçamento decidido pelo Parlamento).

Face à inquietação de certas delegações a propósito dos procedimentos de adopção das perspectivas financeiras após 2013, a Presidência italiana sugeriu uma "cláusula de rendez-vous".

Por seu lado, a Presidência irlandesa sugeriu que o quadro financeiro plurianual seja decidido por unanimidade e que a passagem à maioria qualificada seja decidida por uma "cláusula passerelle" para cuja adopção será necessária a unanimidade do Conselho.
Para o orçamento, a Presidência irlandesa propunha um procedimento muito semelhante ao procedimento de co-decisão.

As disposições da Constituição

A CIG modificou o procedimento orçamental segundo a proposta da Presidência irlandesa. Ficou previsto que, se o comité de conciliação não chegar a um acordo sobre um projecto comum, a Comissão deverá apresentar um novo projecto de orçamento.

No que diz respeito ao quadro financeiro plurianual, a CIG aceitou a solução da Presidência irlandesa: manutenção da unanimidade para a adopção do quadro financeiro juntamente com uma cláusula que permite passar à maioria qualificada por decisão unânime do Conselho.

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A REVISÃO DA CONSTITUIÇÃO

As propostas da Convenção

A Convenção previa tornar permanente o modelo da Convenção Europeia a fim de que as futuras revisões da Constituição possam ser preparadas por essa instância. As convenções previam também que todas as modificações do Tratado Constitucional, qualquer que fosse o seu alcance, devessem ser aprovadas no quadro de uma Conferência Intergovernamental e ratificadas por todos os Estados-Membros.

Os debates na CIG

Um número importante de delegações considerava o mecanismo de revisão geral do Tratado demasiado complicado e desejava prever uma fórmula mais flexível específica às políticas da União.
Por conseguinte, foi sugerida rapidamente uma fórmula de revisão flexível e simplificada, apoiada pela Comissão.

A Presidência italiana propôs estabelecer um procedimento de revisão simplificada que permita rever unicamente as disposições relativas às políticas internas. Este mecanismo previa que o Governo de qualquer Estado-Membro, o Parlamento Europeu ou a Comissão pudessem apresentar ao Conselho Europeu projectos tendentes à revisão das disposições em causa. A Presidência propôs, numa primeira fase, que a decisão no Conselho Europeu seja tomada por maioria qualificada. Após o Conclave de Nápoles , escolheu uma solução que prevê finalmente a unanimidade.
A Presidência irlandesa retomou esta última solução e propôs apenas uma pequena modificação que consistia em conceder um direito de aprovação ao Parlamento Europeu aquando do procedimento simplificado de revisão.

As disposições da Constituição

A CIG introduziu um mecanismo de revisão simplificada para as disposições relativas às políticas e acções internas (Título III da Parte III). Este mecanismo permite suprimir a obrigação de uma CIG e a convocação de uma Convenção mas continua a requerer a aprovação pelos Estados-Membros.
A CIG acabou por não adoptar a modificação sugerida pela Presidência irlandesa de conceder um direito de aprovação ao Parlamento Europeu.

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DIVERSOS

O texto da Convenção foi objecto de um número importante de outras modificações, respeitantes, nomeadamente, ao seguinte:

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