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La Conferenza intergovernativa 2003/2004


Le grandi questioni non istituzionali


Il riferimento ai valori cristiani nel preambolo
La Carta dei diritti fondamentali
La governance economica
La politica di difesa
La procedura di bilancio e le prospettive finanziarie
La revisione della Costituzione
Varie

Oltre alle questioni istituzionali che sono state le più aspramente dibattute, le modifiche più importanti apportate al testo della Convenzione riguardano segnatamente la procedura di revisione della Costituzione , la politica di difesa e la procedura di bilancio .
Anche altri temi sono stati lungamente discussi ma non hanno portato a modifiche significative del testo della Convenzione, come il dibattito sull'inserimento dei valori giudeo-cristiani nel preambolo della Costituzione o quello relativo alla Carta dei diritti fondamentali .

Il RIFERIMENTO AI VALORI CRISTIANI NEL PREAMBOLO

Le proposte della Convenzione

La questione relativa alla pertinenza di un eventuale riferimento a Dio o alla religione cristiana nel preambolo (più concretamente menzionando il patrimonio culturale, le radici, la tradizione ed i valori cristiani o giudeo-cristiani) è stata lungamente discussa nel quadro della Convenzione . Alla fine è stato raggiunto un accordo sul richiamo al "retaggio culturale, religioso e umanistico", formula accettabile per tutti i convenzionali.

I dibattiti nell'ambito della CIG

Quando, fin dall'inizio dei lavori della CIG, la Presidenza italiana ha chiesto a tutte le delegazioni di presentare eventuali proposte su aspetti non legati alle questioni istituzionali, sette governi hanno immediatamente suggerito di inserire un riferimento alla religione cristiana nel preambolo della Costituzione. Altre delegazioni erano invece completamente opposte a tale menzione e chiedevano anche la soppressione della disposizione sul dialogo con le chiese.
Le delegazioni a favore del richiamo ai valori giudeo-cristiani hanno infine accettato di rinunciarvi.
Le due successive Presidenze non hanno mai proposto formule alternative.

Le disposizioni della Costituzione

Il preambolo sul quale i capi di Stato o di governo si sono accordati riprende dunque la formulazione proposta dai convenzionali, concernente il " retaggio culturale, religioso e umanistico" dell'Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza e dello Stato di diritto".

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LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI

Le proposte della Convenzione

Nel quadro della Convenzione è stato raggiunto un accordo grazie al quale è possibile integrare la Carta dei diritti fondamentali, solennemente proclamata dal Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000, nella parte II della Costituzione. Questi diritti fondamentali avrebbero dovuto essere giuridicamente vincolanti per l'Unione, le sue istituzioni, le sue agenzie ed i suoi organi nonché per gli Stati membri, ma soltanto per quanto riguarda l'applicazione del diritto dell'Unione. Il preambolo che precede la Carta precisava che questa sarebbe stata "interpretata prendendo in debita considerazione le spiegazioni elaborate sotto l'autorità del Presidium della Convenzione che ha elaborato la Carta".

I dibattiti nell'ambito della CIG

Nel corso dei negoziati alcune delegazioni, che durante la Convenzione avevano già chiesto di non integrare la Carta nella Costituzione, hanno nuovamente manifestato delle riserve.
Taluni paesi hanno pertanto proposto di allegare alla Costituzione un progetto di dichiarazione interpretativa inteso a precisare la portata giurisdizionale della Carta. Questa dichiarazione era intesa a limitare il controllo della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) agli atti giuridici basati sui diritti fondamentali che già fanno parte dell'acquis comunitario, riservando alle giurisdizioni nazionali il compito di controllare l'applicazione legale degli altri diritti fondamentali che al momento non rientrano nel diritto derivato europeo.

La presidenza italiana non ha accettato questo suggerimento ed ha proposto di inserire nel paragrafo del preambolo relativo alla dichiarazione interpretativa la precisazione "le spiegazioni aggiornate dal Presidium della Convenzione europea".

La Presidenza irlandese ha ripreso questa formulazione, che è stata integrata nell'articolo concernente la portata della Carta. Essa ha infine proposto di riportare le dettagliate "spiegazioni del Presidium" in una dichiarazione allegata.

Le disposizioni della Costituzione

Il preambolo della Carta riprende e completa la formula "tenendo in debito conto le spiegazioni elaborate sotto l'autorità del Presidium della Convenzione che ha redatto la Carta e aggiornate sotto la responsabilità di detto Presidium ". Tale formula è riportata anche nell'articolo II-52 relativo alla portata della Carta. Tali commenti sono riprodotti in una dichiarazione allegata al trattato.
Fondamentalmente, queste spiegazioni di natura tecnica non alterano il contenuto della Carta. Esse non hanno di per sé valore giuridico ma costituiscono un prezioso strumento d'interpretazione destinato a chiarire le disposizioni della Carta, che restano giuridicamente vincolanti per l'Unione, le sue istituzioni, le sue agenzie ed i suoi organi nonché per gli Stati membri soltanto a livello di applicazione del diritto dell'Unione.

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LA GOVERNANCE ECONOMICA

Le proposte della Convenzione

In generale, la Convenzione non ha modificato la suddivisione delle responsabilità tra l'Unione e gli Stati membri in materia di coordinamento delle politiche economiche. Essa ha apportato soltanto alcune modifiche intese a dare maggior peso alla Commissione a livello di attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche (IMPE) e di procedura in caso di disavanzo eccessivo.
Con riguardo alla governance della zona euro, la Convenzione ha accordato agli Stati membri che hanno l'euro come valuta, la possibilità di adottare nel loro ambito alcune misure concernenti il rafforzamento della disciplina di bilancio o le loro posizioni comuni nel quadro delle istituzioni e delle conferenze finanziarie internazionali.

I dibattiti nell'ambito della CIG

Le disposizioni previste dalla Convenzione in materia di disavanzo eccessivo e di IMPE sono state rimesse in discussione dal Consiglio Ecofin informale di Stresa (settembre 2003). In tale sede è stato suggerito che, per la procedura di disavanzo eccessivo, la Commissione presenti semplici raccomandazioni e non più proposte che il Consiglio può modificare soltanto all'unanimità.
Un certo numero di delegazioni e la Commissione suggerivano invece di ampliare il ruolo da questa svolto nel coordinamento delle politiche economiche e di concedere agli Stati membri della zona euro una più grande autonomia.

Nella sua principale proposta al riguardo, la Presidenza italiana ha suggerito di far adottare le raccomandazioni indirizzate agli Stati membri che utilizzano l'euro nel quadro della procedura di sorveglianza multilaterale (compreso il patto di stabilità e le misure relative ai disavanzi eccessivi) da questi soli Stati e non dal Consiglio Ecofin che riunisce tutti gli Stati membri.
La Presidenza irlandese ha ripreso questa proposta e quella del Consiglio Ecofin relativa alla procedura di constatazione di un disavanzo eccessivo.

Le disposizioni della Costituzione

La portata innovativa delle proposte dalla Convenzione nel settore della governance economica è stata significativamente ridotta dalla CIG. Infatti, nella procedura in materia di disavanzo eccessivo, la Commissione dispone ormai soltanto di un semplice potere di raccomandazione e non più di proposta, come è previsto dai trattati attuali. In compenso, il rafforzamento del suo ruolo è stato mantenuto con riguardo alla verifica del rispetto degli IMPE.
La CIG ha migliorato il dispositivo dell'Unione economica e monetaria attribuendo alla Commissione ed ai soli Stati della zona euro un ruolo nell'esame del rispetto delle condizioni che deve soddisfare uno Stato membro per accedere a tale zona. Inoltre, la CIG ha allegato al trattato una dichiarazione che sottolinea l'importanza di un rispetto rigoroso del Patto di stabilità ed invita gli Stati membri a costituire saldi di bilancio positivi nei periodi di crescita.

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LA POLITICA DI DIFESA

Le proposte della Convenzione

La Convenzione ha sostanzialmente arricchito le disposizioni relative alla politica di sicurezza e di difesa, in particolare con un allargamento delle "missioni di Petersberg".
I convenzionali hanno introdotto la possibilità di ricorrere ad una cooperazione rafforzata nel settore della sicurezza e della difesa , strettamente proibita dal trattato UE. Inoltre, la Convenzione ha istituito la possibilità di una cooperazione più stretta, detta "cooperazione strutturata", per gli Stati membri desiderosi di sottoscrivere impegni più vincolanti.
Peraltro, la Convenzione ha previsto la possibilità di una maggiore cooperazione in materia di difesa reciproca .

I dibattiti nell'ambito della CIG

La cooperazione strutturata, quale proposta dalla Convenzione, poneva alcuni problemi ai paesi "neutrali", secondo i quali tutti gli Stati membri debbono poter esprimere la propria opinione in occasione dell'avviamento di tale cooperazione e il dispositivo deve restare aperto a tutti.
Alcuni Stati membri hanno formulato delle riserve anche per quanto riguarda la clausola di difesa reciproca.

Queste disposizioni sono state attentamente riesaminate nel corso della Presidenza italiana . Quest'ultima ha proposto di istituire delle "cooperazioni strutturate permanenti" secondo modalità più simili al meccanismo generale delle cooperazioni rafforzate. Essa ha inoltre proposto di precisare che l'autorizzazione a procedere a tale cooperazione (o ad aderirvi) deve essere accordata con una decisione del Consiglio dei Ministri che delibera all'unanimità (il testo della Convenzione non lo precisava).

Quanto alla clausola di difesa reciproca, la Presidenza italiana ha inizialmente suggerito di mantenerla, ma con una nuova formulazione. Per superare le obiezioni dei paesi neutrali, essa ha proposto di precisare che le difesa reciproca "non influisce sul carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di alcuni Stati membri". In un secondo tempo, dinanzi alla persistente opposizione di alcune delegazioni, essa ha suggerito di eliminare del tutto la possibilità che una collaborazione più stretta in materia di difesa reciproca sia basata su una cooperazione strutturata.

Al termine della Presidenza italiana per le questioni relative alla difesa è stato trovato un compromesso informale, che non è stato rimesso in discussione ma ha potuto anzi essere ratificato dalla Presidenza irlandese.

Le disposizioni della Costituzione

La difesa reciproca non si basa più su una cooperazione rafforzata. La base di questa cooperazione consiste ormai in una petizione di principio, in base alla quale tutti gli Stati membri "debbono portare aiuto ed assistenza con tutti i mezzi in loro potere" allo Stato membro che sia oggetto di un attacco armato. Tuttavia, quest'obbligo non deve influire sul carattere specifico della politica di difesa di alcuni Stati membri e deve rimanere conforme agli impegni sottoscritti nell'ambito della NATO dagli Stati membri che ne fanno parte.

La cooperazione strutturata tra gli Stati membri che sottoscrivono impegni militari più vincolanti, è mantenuta e diventa addirittura "permanente". Le sue modalità sono state modificate poiché l'elenco degli Stati membri partecipanti non deve più essere stabilito con una dichiarazione allegata alla Costituzione ma con una decisione del Consiglio, mentre un protocollo allegato al trattato riporta ormai le capacità militari necessarie per potere attuare una cooperazione rafforzata.

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LE FINANZE DELL'UNIONE E LA PROCEDURA DI BILANCIO

Le proposte della Convenzione

In materia di procedura di bilancio, la Convenzione ha aumentato i poteri del Parlamento europeo a cui spetta ormai l'ultima parola in materia.
D'altra parte, ha suggerito che a partire dal 2014 l'elaborazione del quadro finanziario pluriennale (le prospettive finanziarie) sia compito del Consiglio dei ministri che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.
Infine, le risorse proprie dovrebbero continuare a dipendere da una decisione del Consiglio, che delibera all'unanimità, da sottoporre all'approvazione dei Parlamenti nazionali, con modalità che possono tuttavia essere stabilite dal Consiglio a maggioranza qualificata.

I dibattiti nell'ambito della CIG

Il Consiglio informale Ecofin di Stresa (settembre 2003) ha raccomandato di diminuire i poteri del Parlamento europeo, limitandosi a chiederne il parere in occasione dell'adozione del bilancio annuale. Esso ha inoltre proposto di mantenere l'unanimità per il quadro finanziario pluriennale.

La Presidenza italiana ha deciso non di tenere conto di queste proposte che avevano suscitato una serie di proteste da parte del Parlamento europeo e che rimettevano in discussione l'equilibrio istituzionale in materia di procedure di bilancio. Essa ha proposto di procedere ad un semplice adeguamento inteso a riconoscere maggiore importanza al Consiglio, prevedendo per quest'ultimo la possibilità di non approvare il bilancio già adottato dal Parlamento.

Di fronte alla preoccupazione di alcune delegazioni sulle procedure di adozione delle prospettive finanziarie dopo il 2013, la Presidenza italiana ha suggerito di prevedere una clausola di revisione a tempo.

La Presidenza irlandese , da parte sua, ha proposto di stabilire che l'unanimità è sempre necessaria per l'adozione del quadro finanziario pluriennale e di decidere il passaggio alla maggioranza qualificata con una "clausola passerella" adottata dal Consiglio all'unanimità.
Per il bilancio, la Presidenza irlandese ha suggerito una procedura molto simile alla procedura di codecisione.

Le disposizioni della Costituzione

La CIG ha modificato la procedura di bilancio secondo la proposta della Presidenza irlandese. Se il comitato di conciliazione non raggiunge un accordo su un progetto comune, la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio.

Quanto al quadro finanziario pluriennale, la CIG ha accettato la soluzione della Presidenza irlandese: mantenimento dell'unanimità per l'adozione del quadro finanziario, prevedendo nel contempo una clausola che consenta di passare alla maggioranza qualificata tramite una decisione all'unanimità del Consiglio.

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LA REVISIONE DELLA COSTITUZIONE

Le proposte della Convenzione

I membri della Convenzione hanno proposto di rendere perenne il modello della Convenzione europea, affinché anche le future revisioni della Costituzione vengano predisposte con tale istanza. I convenzionali hanno inoltre previsto che tutte le modifiche del trattato costituzionale, indipendentemente dalla loro portata, siano approvate nel quadro di una conferenza intergovernativa e ratificate da tutti gli Stati membri.

I dibattiti nell'ambito della CIG

Un gran numero di delegazioni ha considerato troppo complicato il meccanismo di revisione generale del trattato e ha auspicato l'adozione di una formula più flessibile, specifica per le politiche dell'Unione.
Con il sostegno della Commissione, è stata rapidamente trovata una formula di revisione flessibile e semplificata.

La Presidenza italiana ha proposto di istituire una procedura di revisione ridotta che consenta di rivedere unicamente le disposizioni relative alle politiche interne. In base a questo meccanismo, il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono presentare al Consiglio europeo progetti intesi a modificare le disposizioni in esame. Inizialmente la Presidenza ha proposto di far adottare la decisione del Consiglio europeo a maggioranza qualificata. Dopo il conclave di Napoli , ha scelto la soluzione che prevede l'unanimità.
La Presidenza irlandese ha ripreso quest'ultima soluzione, proponendo un solo piccolo cambiamento che consiste nel concedere al Parlamento europeo il diritto di approvare le norme adottate secondo la procedura semplificata di revisione.

Le disposizioni della Costituzione

La CIG ha introdotto un meccanismo detto di revisione semplificata per le disposizioni relative alle politiche ed alle azioni interne (titolo III della parte III), grazie al quale è possibile sopprimere l'obbligo di una CIG e la convocazione di una Convenzione ma che richiede sempre l'approvazione da parte degli Stati membri.
In ultima istanza la CIG non ha accettato il suggerimento della Presidenza irlandese di concedere al Parlamento europeo un diritto di approvazione.

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VARIE

Al testo della Convenzione sono state apportate numerose altre modifiche, concernenti in particolare:

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