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La Conferenza intergovernativa 2003/2004
Le grandi questioni non istituzionali
Il riferimento ai valori cristiani nel preambolo
La Carta dei diritti fondamentali
La governance economica
La politica di difesa
La procedura di bilancio e le prospettive finanziarie
La revisione della Costituzione
Varie
Oltre alle
questioni istituzionali
che sono state le più aspramente dibattute, le modifiche più importanti apportate
al testo della Convenzione riguardano segnatamente la
procedura di revisione della Costituzione
, la
politica di difesa
e la
procedura di bilancio
.
Anche altri temi sono stati lungamente discussi ma non hanno portato a modifiche
significative del testo della Convenzione, come il dibattito sull'inserimento dei
valori giudeo-cristiani nel
preambolo
della Costituzione o quello relativo alla
Carta dei diritti fondamentali
.
Il RIFERIMENTO AI VALORI CRISTIANI NEL PREAMBOLO
Le proposte della Convenzione
La questione relativa alla pertinenza di un eventuale riferimento a Dio o alla religione cristiana nel preambolo (più concretamente menzionando il patrimonio culturale, le radici, la tradizione ed i valori cristiani o giudeo-cristiani) è stata lungamente discussa nel quadro della Convenzione . Alla fine è stato raggiunto un accordo sul richiamo al "retaggio culturale, religioso e umanistico", formula accettabile per tutti i convenzionali.
I dibattiti nell'ambito della CIG
Quando, fin dall'inizio dei lavori della CIG, la
Presidenza italiana
ha chiesto a tutte le delegazioni di presentare eventuali proposte su aspetti non
legati alle questioni istituzionali, sette governi hanno immediatamente suggerito
di inserire un riferimento alla religione cristiana nel preambolo della Costituzione.
Altre delegazioni erano invece completamente opposte a tale menzione e chiedevano
anche la soppressione della disposizione sul dialogo con le chiese.
Le delegazioni a favore del richiamo ai valori giudeo-cristiani hanno infine
accettato di rinunciarvi.
Le due successive Presidenze non hanno mai proposto formule alternative.
Le disposizioni della Costituzione
Il preambolo sul quale i capi di Stato o di governo si sono accordati riprende dunque la formulazione proposta dai convenzionali, concernente il " retaggio culturale, religioso e umanistico" dell'Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza e dello Stato di diritto".
LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI
Le proposte della Convenzione
Nel quadro della Convenzione è stato raggiunto un accordo grazie al quale è possibile integrare la Carta dei diritti fondamentali, solennemente proclamata dal Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000, nella parte II della Costituzione. Questi diritti fondamentali avrebbero dovuto essere giuridicamente vincolanti per l'Unione, le sue istituzioni, le sue agenzie ed i suoi organi nonché per gli Stati membri, ma soltanto per quanto riguarda l'applicazione del diritto dell'Unione. Il preambolo che precede la Carta precisava che questa sarebbe stata "interpretata prendendo in debita considerazione le spiegazioni elaborate sotto l'autorità del Presidium della Convenzione che ha elaborato la Carta".
I dibattiti nell'ambito della CIG
Nel corso dei negoziati alcune delegazioni, che durante la Convenzione avevano
già chiesto di non integrare la Carta nella Costituzione, hanno nuovamente manifestato
delle riserve.
Taluni paesi hanno pertanto proposto di allegare alla Costituzione un progetto
di dichiarazione interpretativa inteso a precisare la portata giurisdizionale della
Carta. Questa dichiarazione era intesa a limitare il controllo della Corte di giustizia
delle Comunità europee (CGCE) agli atti giuridici basati sui diritti fondamentali
che già fanno parte dell'acquis comunitario, riservando alle giurisdizioni nazionali
il compito di controllare l'applicazione legale degli altri diritti fondamentali
che al momento non rientrano nel diritto derivato europeo.
La presidenza italiana non ha accettato questo suggerimento ed ha proposto di inserire nel paragrafo del preambolo relativo alla dichiarazione interpretativa la precisazione "le spiegazioni aggiornate dal Presidium della Convenzione europea".
La Presidenza irlandese ha ripreso questa formulazione, che è stata integrata nell'articolo concernente la portata della Carta. Essa ha infine proposto di riportare le dettagliate "spiegazioni del Presidium" in una dichiarazione allegata.
Le disposizioni della Costituzione
Il preambolo della Carta riprende e completa la formula "tenendo in debito conto
le spiegazioni elaborate sotto l'autorità del Presidium della Convenzione che ha
redatto la Carta e aggiornate sotto la responsabilità di detto Presidium ". Tale
formula è riportata anche nell'articolo II-52 relativo alla portata della Carta.
Tali commenti sono riprodotti in una dichiarazione allegata al trattato.
Fondamentalmente, queste spiegazioni di natura tecnica non alterano il contenuto
della Carta. Esse non hanno di per sé valore giuridico ma costituiscono un prezioso
strumento d'interpretazione destinato a chiarire le disposizioni della Carta, che
restano giuridicamente vincolanti per l'Unione, le sue istituzioni, le sue agenzie
ed i suoi organi nonché per gli Stati membri soltanto a livello di applicazione del
diritto dell'Unione.
Le proposte della Convenzione
In generale, la
Convenzione
non ha modificato la suddivisione delle responsabilità tra l'Unione e gli Stati
membri in materia di coordinamento delle politiche economiche. Essa ha apportato
soltanto alcune modifiche intese a dare maggior peso alla Commissione a livello di
attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche (IMPE) e di procedura
in caso di disavanzo eccessivo.
Con riguardo alla governance della zona euro, la Convenzione ha accordato agli
Stati membri che hanno l'euro come valuta, la possibilità di adottare nel loro ambito
alcune misure concernenti il rafforzamento della disciplina di bilancio o le loro
posizioni comuni nel quadro delle istituzioni e delle conferenze finanziarie internazionali.
I dibattiti nell'ambito della CIG
Le disposizioni previste dalla Convenzione in materia di disavanzo eccessivo e
di IMPE sono state rimesse in discussione dal
Consiglio Ecofin informale di Stresa
(settembre 2003). In tale sede è stato suggerito che, per la procedura di disavanzo
eccessivo, la Commissione presenti semplici raccomandazioni e non più proposte che
il Consiglio può modificare soltanto all'unanimità.
Un certo numero di delegazioni e la Commissione suggerivano invece di ampliare
il ruolo da questa svolto nel coordinamento delle politiche economiche e di concedere
agli Stati membri della zona euro una più grande autonomia.
Nella sua principale proposta al riguardo, la Presidenza italiana ha suggerito
di far adottare le raccomandazioni indirizzate agli Stati membri che utilizzano l'euro
nel quadro della procedura di sorveglianza multilaterale (compreso il patto di stabilità
e le misure relative ai disavanzi eccessivi) da questi soli Stati e non dal Consiglio
Ecofin che riunisce tutti gli Stati membri.
La Presidenza irlandese ha ripreso questa proposta e quella del Consiglio Ecofin
relativa alla procedura di constatazione di un disavanzo eccessivo.
Le disposizioni della Costituzione
La portata innovativa delle proposte dalla Convenzione nel settore della governance
economica è stata significativamente ridotta dalla CIG. Infatti, nella procedura
in materia di disavanzo eccessivo, la Commissione dispone ormai soltanto di un semplice
potere di raccomandazione e non più di proposta, come è previsto dai trattati attuali.
In compenso, il rafforzamento del suo ruolo è stato mantenuto con riguardo alla verifica
del rispetto degli IMPE.
La CIG ha migliorato il dispositivo dell'Unione economica e monetaria attribuendo
alla Commissione ed ai soli Stati della zona euro un ruolo nell'esame del rispetto
delle condizioni che deve soddisfare uno Stato membro per accedere a tale zona. Inoltre,
la CIG ha allegato al trattato una dichiarazione che sottolinea l'importanza di un
rispetto rigoroso del Patto di stabilità ed invita gli Stati membri a costituire
saldi di bilancio positivi nei periodi di crescita.
Le proposte della Convenzione
La Convenzione ha sostanzialmente arricchito le disposizioni relative alla politica
di sicurezza e di difesa, in particolare con un allargamento delle "missioni di Petersberg".
I convenzionali hanno introdotto la possibilità di ricorrere ad una
cooperazione rafforzata nel settore della sicurezza e della difesa
, strettamente proibita dal trattato UE. Inoltre, la Convenzione ha istituito la
possibilità di una cooperazione più stretta, detta "cooperazione strutturata", per
gli Stati membri desiderosi di sottoscrivere impegni più vincolanti.
Peraltro, la Convenzione ha previsto la possibilità di una
maggiore cooperazione in materia di difesa reciproca
.
I dibattiti nell'ambito della CIG
La cooperazione strutturata, quale proposta dalla Convenzione, poneva alcuni problemi
ai paesi "neutrali", secondo i quali tutti gli Stati membri debbono poter esprimere
la propria opinione in occasione dell'avviamento di tale cooperazione e il dispositivo
deve restare aperto a tutti.
Alcuni Stati membri hanno formulato delle riserve anche per quanto riguarda la
clausola di difesa reciproca.
Queste disposizioni sono state attentamente riesaminate nel corso della Presidenza italiana . Quest'ultima ha proposto di istituire delle "cooperazioni strutturate permanenti" secondo modalità più simili al meccanismo generale delle cooperazioni rafforzate. Essa ha inoltre proposto di precisare che l'autorizzazione a procedere a tale cooperazione (o ad aderirvi) deve essere accordata con una decisione del Consiglio dei Ministri che delibera all'unanimità (il testo della Convenzione non lo precisava).
Quanto alla clausola di difesa reciproca, la Presidenza italiana ha inizialmente suggerito di mantenerla, ma con una nuova formulazione. Per superare le obiezioni dei paesi neutrali, essa ha proposto di precisare che le difesa reciproca "non influisce sul carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di alcuni Stati membri". In un secondo tempo, dinanzi alla persistente opposizione di alcune delegazioni, essa ha suggerito di eliminare del tutto la possibilità che una collaborazione più stretta in materia di difesa reciproca sia basata su una cooperazione strutturata.
Al termine della Presidenza italiana per le questioni relative alla difesa è stato trovato un compromesso informale, che non è stato rimesso in discussione ma ha potuto anzi essere ratificato dalla Presidenza irlandese.
Le disposizioni della Costituzione
La difesa reciproca non si basa più su una cooperazione rafforzata. La base di questa cooperazione consiste ormai in una petizione di principio, in base alla quale tutti gli Stati membri "debbono portare aiuto ed assistenza con tutti i mezzi in loro potere" allo Stato membro che sia oggetto di un attacco armato. Tuttavia, quest'obbligo non deve influire sul carattere specifico della politica di difesa di alcuni Stati membri e deve rimanere conforme agli impegni sottoscritti nell'ambito della NATO dagli Stati membri che ne fanno parte.
La cooperazione strutturata tra gli Stati membri che sottoscrivono impegni militari più vincolanti, è mantenuta e diventa addirittura "permanente". Le sue modalità sono state modificate poiché l'elenco degli Stati membri partecipanti non deve più essere stabilito con una dichiarazione allegata alla Costituzione ma con una decisione del Consiglio, mentre un protocollo allegato al trattato riporta ormai le capacità militari necessarie per potere attuare una cooperazione rafforzata.
LE FINANZE DELL'UNIONE E LA PROCEDURA DI BILANCIO
Le proposte della Convenzione
In materia di procedura di bilancio, la
Convenzione
ha aumentato i poteri del Parlamento europeo a cui spetta ormai l'ultima parola
in materia.
D'altra parte, ha suggerito che a partire dal 2014 l'elaborazione del quadro
finanziario pluriennale (le prospettive finanziarie) sia compito del Consiglio dei
ministri che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento
europeo.
Infine, le risorse proprie dovrebbero continuare a dipendere da una decisione
del Consiglio, che delibera all'unanimità, da sottoporre all'approvazione dei Parlamenti
nazionali, con modalità che possono tuttavia essere stabilite dal Consiglio a maggioranza
qualificata.
I dibattiti nell'ambito della CIG
Il Consiglio informale Ecofin di Stresa (settembre 2003) ha raccomandato di diminuire i poteri del Parlamento europeo, limitandosi a chiederne il parere in occasione dell'adozione del bilancio annuale. Esso ha inoltre proposto di mantenere l'unanimità per il quadro finanziario pluriennale.
La Presidenza italiana ha deciso non di tenere conto di queste proposte che avevano suscitato una serie di proteste da parte del Parlamento europeo e che rimettevano in discussione l'equilibrio istituzionale in materia di procedure di bilancio. Essa ha proposto di procedere ad un semplice adeguamento inteso a riconoscere maggiore importanza al Consiglio, prevedendo per quest'ultimo la possibilità di non approvare il bilancio già adottato dal Parlamento.
Di fronte alla preoccupazione di alcune delegazioni sulle procedure di adozione delle prospettive finanziarie dopo il 2013, la Presidenza italiana ha suggerito di prevedere una clausola di revisione a tempo.
La
Presidenza irlandese
, da parte sua, ha proposto di stabilire che l'unanimità è sempre necessaria per
l'adozione del quadro finanziario pluriennale e di decidere il passaggio alla maggioranza
qualificata con una "clausola passerella" adottata dal Consiglio all'unanimità.
Per il bilancio, la Presidenza irlandese ha suggerito una procedura molto simile
alla procedura di codecisione.
Le disposizioni della Costituzione
La CIG ha modificato la procedura di bilancio secondo la proposta della Presidenza irlandese. Se il comitato di conciliazione non raggiunge un accordo su un progetto comune, la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio.
Quanto al quadro finanziario pluriennale, la CIG ha accettato la soluzione della Presidenza irlandese: mantenimento dell'unanimità per l'adozione del quadro finanziario, prevedendo nel contempo una clausola che consenta di passare alla maggioranza qualificata tramite una decisione all'unanimità del Consiglio.
LA REVISIONE DELLA COSTITUZIONE
Le proposte della Convenzione
I membri della Convenzione hanno proposto di rendere perenne il modello della Convenzione europea, affinché anche le future revisioni della Costituzione vengano predisposte con tale istanza. I convenzionali hanno inoltre previsto che tutte le modifiche del trattato costituzionale, indipendentemente dalla loro portata, siano approvate nel quadro di una conferenza intergovernativa e ratificate da tutti gli Stati membri.
I dibattiti nell'ambito della CIG
Un gran numero di delegazioni ha considerato troppo complicato il meccanismo di
revisione generale del trattato e ha auspicato l'adozione di una formula più flessibile,
specifica per le politiche dell'Unione.
Con il sostegno della Commissione, è stata rapidamente trovata una formula di
revisione flessibile e semplificata.
La Presidenza italiana ha proposto di istituire una procedura di revisione ridotta
che consenta di rivedere unicamente le disposizioni relative alle politiche interne.
In base a questo meccanismo, il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento
europeo o la Commissione possono presentare al Consiglio europeo progetti intesi
a modificare le disposizioni in esame. Inizialmente la Presidenza ha proposto di
far adottare la decisione del Consiglio europeo a maggioranza qualificata. Dopo il
conclave di Napoli
, ha scelto la soluzione che prevede l'unanimità.
La Presidenza irlandese ha ripreso quest'ultima soluzione, proponendo un solo
piccolo cambiamento che consiste nel concedere al Parlamento europeo il diritto di
approvare le norme adottate secondo la procedura semplificata di revisione.
Le disposizioni della Costituzione
La CIG ha introdotto un meccanismo detto di revisione semplificata per le disposizioni
relative alle politiche ed alle azioni interne (titolo III della parte III), grazie
al quale è possibile sopprimere l'obbligo di una CIG e la convocazione di una Convenzione
ma che richiede sempre l'approvazione da parte degli Stati membri.
In ultima istanza la CIG non ha accettato il suggerimento della Presidenza irlandese
di concedere al Parlamento europeo un diritto di approvazione.
Al testo della Convenzione sono state apportate numerose altre modifiche, concernenti in particolare:
- le politiche comuni (ricerca, energia, sanità pubblica, turismo, politica commerciale comune) e la ripartizione delle competenze;
- i valori e gli obiettivi dell'Unione (diritti delle persone che appartengono a minoranze, parità uomo-donna);
- la cooperazione giudiziaria in materia penale (Eurojust, futura Procura europea);
- le questioni sociali (metodo aperto di coordinamento, prestazioni nel settore della sicurezza sociale).
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