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LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE À TRAVERS LES TRAITÉS >

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La Conférence intergouvernementale 2003/2004


Les grandes questions non institutionnelles


La référence aux valeurs chrétiennes dans le préambule
La charte des droits fondamentaux
La gouvernance économique
La politique de défense
Les finances de l'Union et la procédure budgétaire
La révision de la Constitution
Divers


Au-delà des questions institutionnelles qui ont été les plus âprement discutées, les modifications les plus importantes apportées au texte de la Convention concernent en particulier la procédure de révision de la Constitution , la politique de défense et la procédure budgétaire .
D'autres questions ont également été longuement débattues sans pour autant donner lieu à des modifications significatives du texte de la Convention. C'est le cas par exemple des discussions entourant l'inscription des valeurs judéo-chrétiennes dans le préambule de la Constitution ou bien encore celles relatives à la Charte des droits fondamentaux .

LA RÉFÉRENCE AUX VALEURS CHRÉTIENNES DANS LE PRÉAMBULE

Les propositions de la Convention

La question de la pertinence de l'ajout d'une référence éventuelle à Dieu ou à la religion chrétienne (plus concrètement par une référence à l'héritage, aux racines, à la tradition et aux valeurs chrétiennes ou judéo-chrétiennes) dans le préambule a été longuement débattue au sein de la Convention . Un consensus acceptable pour tous les conventionnels a finalement été trouvé grâce à la référence aux « héritages culturels, religieux et humanistes ».

Les débats au sein de la CIG

Quand la Présidence italienne , dès le lancement des travaux de la CIG, a demandé à toutes les délégations de présenter leurs éventuelles propositions sur les aspects non liés aux questions institutionnelles, l'inscription d'une référence à la religion chrétienne dans le préambule de la Constitution a immédiatement été suggérée par sept gouvernements. D'autres délégations étaient, en revanche, complètement opposées à une telle mention et demandaient également la suppression de la disposition relative au dialogue avec les églises.
Les délégations en faveur de la référence aux valeurs judéo-chrétiennes ont finalement accepté de renoncer à cette inscription.
De leur côté, les deux Présidences successives n'ont finalement jamais proposé de formule alternative.

Les dispositions de la Constitution

Le préambule sur lequel les chefs d'État ou de gouvernement se sont accordés reprend donc la formulation proposée par les conventionnels relative aux « héritages culturels, religieux, et humanistes de l'Europe, à partir desquels se sont développés les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que de la démocratie, l'égalité, la liberté et l'État de droit ».

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LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX

Les propositions de la Convention

La Convention est parvenue à un consensus permettant d'intégrer la Charte des droits fondamentaux, proclamée solennellement au Conseil européen de Nice en décembre 2000, dans la partie II de la Constitution. Il était prévu que ces droits fondamentaux seraient juridiquement contraignants pour l'Union, ses institutions, agences et organes, ainsi que pour les États membres mais uniquement en ce qui concerne la mise en œuvre du droit de l'Union. Le préambule précédant la Charte précisait que cette dernière « serait interprétée en prenant dûment en considération les explications établies sous l'autorité du Præsidium de la Convention qui a élaboré la Charte».

Les débats au sein de la CIG

Pendant les négociations, certaines délégations, qui pendant la Convention avaient déjà réclamé que la Charte ne soit pas intégrée à la Constitution, ont de nouveau manifesté leurs réticences.
Certains pays ont ainsi proposé d'annexer à la Constitution un projet de déclaration interprétative précisant la portée juridictionnelle de la Charte. Le but de cette déclaration était de limiter le contrôle de la CJCE aux actes de droit dérivé des droits fondamentaux faisant déjà partie de l'acquis communautaire mais réservant aux juridictions nationales le contrôle de l'application légale des autres droits fondamentaux ne faisant pas aujourd'hui l'objet de droit dérivé européen.

La Présidence italienne n'a pas retenu cette suggestion et a proposé de préciser le paragraphe du préambule relatif à la déclaration interprétative afin d'y mentionner « les explications mises à jour par le Præsidium de la Convention européenne ».

Cette formulation a été reprise par la Présidence irlandaise qui l'a également intégrée dans l'article de la Charte relatif à sa portée. Elle a enfin proposé de renvoyer le détail des « explications du Præsidium » dans une déclaration annexée.

Les dispositions de la Constitution

Le préambule de la Charte reprend et complète la formule concernant « la prise en considération des explications établies sous l'autorité du Præsidium de la Convention ayant élaboré la Charte et mises à jour sous la responsabilité du Præsidium de la Convention européenne». Cette formule est également reprise à l'article II-52 relatif à la portée de la Charte. Ces commentaires sont reproduits dans une déclaration annexée au traité.
Sur le fond, ces explications de nature technique n'altèrent pas le contenu de la Charte. Elles n'ont pas en soi de valeur juridique mais constituent un outil d'interprétation précieux destiné à éclairer les dispositions de la Charte.
Ces dernières restent juridiquement contraignantes pour l'Union, ses institutions, agences et organes, ainsi que pour les États membres mais uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union.

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LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE

Les propositions de la Convention

De façon générale, la Convention n'a pas modifié le partage des responsabilités entre l'Union et les États membres en matière de coordination des politiques économiques. Elle n'a apporté que de rares modifications donnant davantage de poids à la Commission dans le cadre de la mise en œuvre des grandes orientations de politiques économiques (GOPE) et de la procédure en cas de déficit excessif.
En matière de gouvernance de la zone euro, la Convention a reconnu aux États membres dont la monnaie est l'euro, la possibilité d'adopter entre eux certaines mesures relatives au renforcement de leur discipline budgétaire ou à leurs positions communes au sein des institutions et conférences financières internationales.

Les débats au sein de la CIG

Les dispositions prévues par la Convention en matière de déficit excessif et de GOPE ont été remises en cause par le Conseil Ecofin informel de Stresa (septembre 2003). Ce dernier suggérait que, dans la procédure de déficit excessif, la Commission présente de simples recommandations et non plus des propositions uniquement modifiables à l'unanimité par le Conseil.
La Commission ainsi qu'un certain nombre de délégations suggéraient, bien au contraire, d'élargir le rôle de la Commission dans la coordination des politiques économiques et de donner aux États membres de la zone euro une plus grande autonomie.

La principale suggestion de la Présidence italienne consistait à proposer que les recommandations adressées aux États membres ayant adopté l'euro dans le cadre de la procédure de surveillance multilatérale (y compris le pacte de stabilité et les mesures relatives aux déficits excessifs) soient adoptées par ces seuls États et non plus par le Conseil Ecofin réunissant l'ensemble des États membres.
La Présidence irlandaise a repris à son compte cette proposition ainsi que celle du Conseil Ecofin concernant la procédure de constat d'un déficit excessif.

Les dispositions de la Constitution

La portée des innovations proposées par la Convention dans le domaine de la gouvernance économique a été réduite de manière significative par la CIG. En effet, dans la procédure de déficit excessif, la Commission ne dispose plus que d'un simple pouvoir de recommandation et non plus de proposition, comme c'est le cas dans les traités actuels. En revanche, le renforcement de son rôle a été maintenu en matière de surveillance du respect des GOPE.
La CIG a apporté une amélioration au dispositif de l'Union économique et monétaire en attribuant un rôle à la Commission et aux seuls États de la zone euro dans l'examen du respect des conditions que doit remplir un État membre pour accéder à la zone euro. De plus, la CIG a annexé une déclaration au traité qui souligne l'importance d'un strict respect du Pacte de stabilité et invite les États membres à constituer des soldes budgétaires positifs en période de croissance.

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LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Les propositions de la Convention

La Convention a substantiellement étoffé les dispositions relatives à la politique de sécurité et de défense, notamment par un élargissement des « missions de Petersberg ».
Strictement prohibée dans le traité UE, la possibilité de recourir à une coopération renforcée dans le domaine de la sécurité et de la défense a été introduite par les conventionnels. De plus, la Convention a instauré la possibilité d'une coopération plus étroite dite « coopération structurée » pour les États membres désireux de souscrire à des engagements plus contraignants.
Par ailleurs, la Convention a instauré la possibilité d'une coopération plus étroite en matière de défense mutuelle .

Les débats au sein de la CIG

La coopération structurée, telle que proposée par la Convention, posait quelques problèmes aux pays « neutres » qui préféraient que tous les États membres aient leur mot à dire lors du déclenchement d'une telle coopération et que le dispositif reste ouvert à tous.
En ce qui concerne la clause de défense mutuelle, des réserves ont également été émises par certains États membres.

Ces dispositions ont été revues en profondeur pendant la Présidence italienne . Cette dernière a proposé de mettre en place des « coopérations structurées permanentes » dont les modalités étaient plus proches du mécanisme général des coopérations renforcées. Elle a aussi proposé de préciser que l'autorisation de procéder à une telle coopération (ou de la rejoindre) serait accordée par une décision européenne du Conseil des ministres, statuant à l'unanimité (le texte de la Convention ne le spécifiait pas).

En ce qui concerne la clause de défense mutuelle, la Présidence italienne a également suggéré, dans un premier temps, de la maintenir avec un nouveau libellé. Elle proposait de préciser, afin de vaincre les oppositions des pays neutres, que la défense mutuelle « n'affectait pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ». Dans un second temps, devant l'opposition persistante de certaines délégations, elle a suggéré de supprimer totalement la possibilité de baser une coopération plus étroite en matière de défense mutuelle sur une coopération structurée.

Les questions relatives à la défense ont trouvé, de façon informelle, un compromis à l'issue de la Présidence italienne. Celui-ci n'a pas été remis en cause et la Présidence irlandaise a pu l'entériner.

Les dispositions de la Constitution

La défense mutuelle ne repose plus sur une coopération renforcée. La base de cette coopération consiste désormais en une pétition de principe selon laquelle tous les États membres « doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir » à l'État membre qui ferait l'objet d'une agression armée. Cependant, cette obligation ne doit pas affecter le caractère spécifique de la politique de défense de certains États membres et elle doit demeurer conforme aux engagements souscrits au sein de l'OTAN par les États membres qui en font partie.

En ce qui concerne la coopération structurée entre les États membres qui souscrivent à des engagements militaires plus contraignants, elle est maintenue et devient même « permanente ». Ses modalités ont été modifiées puisque la liste des États membres participants ne doit plus être établie par une déclaration annexée à la Constitution mais par une décision du Conseil et qu'un protocole annexé au traité reprend désormais les capacités militaires nécessaires pour pouvoir prétendre à une coopération renforcée.

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LES FINANCES DE L'UNION ET LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE

Les propositions de la Convention

En matière de procédure budgétaire, la Convention a accru les pouvoirs du Parlement européen qui dispose désormais du dernier mot.
Par ailleurs, elle a suggéré qu'à partir de 2014 la fixation du cadre financier pluriannuel (les perspectives financières) relève du Conseil des ministres statuant à la majorité qualifiée après approbation du Parlement européen.
Enfin, les ressources propres continueront à relever d'une décision du Conseil statuant à l'unanimité, qui doit être approuvée par les parlements nationaux, avec toutefois des modalités pouvant être fixées par le Conseil à la majorité qualifiée.

Les débats au sein de la CIG

Le Conseil Ecofin informel de Stresa (septembre 2003) recommandait de diminuer les pouvoirs du Parlement européen en se bornant à prendre son avis lors de l'adoption du budget annuel. Il proposait également de maintenir l'unanimité pour le cadre financier pluriannuel.

La Présidence italienne a décidé de ne pas prendre en compte ces propositions qui avaient déclenché une vague de protestations au sein du Parlement européen et qui remettaient en cause l'équilibre institutionnel en matière de procédures budgétaires. Elle proposait un simple aménagement qui reconnaissait davantage de poids au Conseil (possibilité de rejeter le budget décidé par le Parlement).

Face à l'inquiétude de certaines délégations au sujet des procédures d'adoption des perspectives financières après 2013, la Présidence italienne suggérait une clause de rendez-vous.

La Présidence irlandaise , de son côté, a suggéré que le cadre financier pluriannuel reste à l'unanimité et que le passage à la majorité qualifiée soit décidé par une « clause passerelle » pour l'adoption de laquelle l'unanimité du Conseil sera requise.
Pour le budget, la Présidence irlandaise proposait une procédure très semblable à la procédure de codécision.

Les dispositions de la Constitution

La CIG a modifié la procédure budgétaire selon la proposition de la Présidence irlandaise. Il est désormais prévu que, si le comité de conciliation ne parvient pas à un accord sur un projet commun, un nouveau projet de budget est présenté par la Commission.

En ce qui concerne le cadre financier pluriannuel, la CIG a accepté la solution de la Présidence irlandaise: maintien de l'unanimité pour l'adoption du cadre financier assortie d'une clause permettant de passer à la majorité qualifiée par une décision unanime du Conseil.

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LA RÉVISION DE LA CONSTITUTION

Les propositions de la Convention

La Convention prévoyait de pérenniser le modèle de la Convention européenne afin que les révisions futures de la Constitution puissent être préparées par une telle instance. Les conventionnels prévoyaient aussi que toutes les modifications du traité constitutionnel, quelle que soit leur ampleur, devraient être approuvées dans le cadre d'une Conférence intergouvernementale et ratifiées par tous les États membres.

Les débats au sein de la CIG

Un nombre important de délégations considérait comme trop lourd le mécanisme de révision général du traité et souhaitait prévoir une formule plus souple spécifique aux politiques de l'Union.
Une formule de révision souple et simplifiée, soutenue par la Commission, a donc très rapidement été suggérée.

La Présidence italienne a proposé de mettre en place une procédure de révision allégée permettant de revoir les seules dispositions relatives aux politiques internes. Ce mécanisme prévoyait que le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission pouvait soumettre au Conseil européen des projets tendant à la révision des dispositions en cause. La Présidence a proposé, dans un premier temps, que la décision au Conseil européen soit prise à la majorité qualifiée. Après le conclave de Naples , elle a choisi une solution prévoyant finalement l'unanimité.
La Présidence irlandaise a repris à son compte cette dernière solution et a proposé un seul petit changement qui consistait à octroyer un droit d'approbation au Parlement européen lors de la procédure simplifiée de révision.

Les dispositions de la Constitution

La CIG a introduit un mécanisme dit de révision simplifiée pour les dispositions relatives aux politiques et actions internes (titre III de la partie III). Il permet de supprimer l'obligation d'une CIG et la convocation d'une Convention mais requiert toujours l'approbation par les États membres.
La CIG n'a finalement pas retenu le changement suggéré par la Présidence irlandaise d'octroyer un droit d'approbation au Parlement européen.

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DIVERS

Un nombre important d'autres modifications ont été apportées au texte de la Convention. Elles concernent, en particulier:

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