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La Conferencia Intergubernamental 2003/2004


Las grandes cuestiones no institucionales


La referencia a los valores cristianos en el preámbulo
La Carta de los Derechos Fundamentales
La Gobernanza económica
La política de defensa
El procedimiento presupuestario y previsiones financieras
La revisión de la Constitución
Varios


Además de las cuestiones institucionales , que han sido objeto de las discusiones más intensas, las modificaciones más importantes realizadas al texto de la Convención se refieren especialmente al procedimiento de revisión de la Constitución, a la política de defensa y al procedimiento presupuestario .
También se han debatido ampliamente otros temas, aunque no han dado lugar a modificaciones significativas del texto de la Convención. Así ha sucedido, por ejemplo, con los debates en torno a la introducción de los valores judeocristianos en el preámbulo de la Constitución o a la Carta de los Derechos Fundamentales .

LA REFERENCIA A LOS VALORES CRISTIANOS EN EL PREÁMBULO

Propuestas de la Convención

La Convención debatió ampliamente la pertinencia de incluir en el preámbulo una referencia a Dios o a la religión cristiana (más concretamente, mediante una referencia al patrimonio cultural, las raíces, la tradición y los valores cristianos o judeocristianos). Finalmente, se llegó a un consenso y todos los miembros de la Convención aceptaron la referencia a «las herencias culturales, religiosas y humanistas».

Debates en la CIG

Cuando, al iniciarse los trabajos de la CIG, la Presidencia italiana pidió a todas las delegaciones que presentasen sus propuestas sobres aspectos de las cuestiones no institucionales, siete Gobiernos sugirieron inmediatamente que el preámbulo de la Constitución incluyese una referencia a la religión cristiana. Por el contrario, otras delegaciones se oponían totalmente a una referencia en este sentido y solicitaban también la supresión de la disposición relativa al diálogo con las iglesias.
Las delegaciones que abogaban por una referencia a los valores judeocristianos renunciaron finalmente a su inclusión.
Ninguna de las dos Presidencias sucesivas propuso una fórmula alternativa.

Disposiciones de la Constitución

El preámbulo acordado por los Jefes de Estado y de Gobierno recoge, por tanto, la formula propuesta por los miembros de la Convención sobre la «herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona humana, la democracia, la igualdad, la libertad y el Estado de Derecho».

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LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Propuestas de la Convención

La Convención llegó a un consenso para integrar en la Parte II de la Constitución la Carta de los Derechos Fundamentales, proclamada solemnemente en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000. Estaba previsto que estos Derechos Fundamentales fueran jurídicamente vinculantes para la Unión y sus instituciones, agencias y órganos, así como para los Estados miembros pero únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. El preámbulo que precede a la Carta precisa que ésta será interpretada «atendiendo debidamente a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del Praesidium de la Convención que redactó la Carta».

Debates en la CIG

A lo largo de las negociaciones, varias delegaciones que durante la Convención ya habían solicitado que la Carta no se integrase en la Constitución volvieron a mostrarse reticentes.
Así, algunos países propusieron adjuntar a la Constitución un proyecto de declaración interpretativa precisando el alcance jurisdiccional de la Carta. El objetivo de dicha declaración era limitar el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a los actos de Derecho derivado referentes a los derechos fundamentales que ya forman parte del acervo comunitario, pero reservando a las jurisdicciones nacionales el control de la aplicación jurídica de los demás derechos fundamentales que actualmente no forman parte del Derecho derivado europeo.

La Presidencia italiana no tuvo en cuenta esta sugerencia y propuso una mayor precisión en el párrafo del preámbulo relativo a la declaración interpretativa a fin de mencionar en él «las explicaciones actualizadas bajo la responsabilidad del Praesidium de la Convención Europea».

La Presidencia irlandesa se hizo eco de esta fórmula, integrándola también en el artículo de la Carta relativo a su alcance. Propuso también incluir el detalle referente a las «explicaciones del Praesidium» en una declaración anexa.

Disposiciones de la Constitución

El preámbulo de la Carta recoge y completa la fórmula relativa a la interpretación de la Carta «atendiendo debidamente a las explicaciones elaboradas bajo la autoridad del Praesidium de la Convención que redactó la Carta y actualizadas bajo la responsabilidad del Praesidium de la Convención Europea». Dicha fórmula se repite también en el artículo II-52 relativo al alcance de la Carta. Estos comentarios se reproducen en una declaración anexa al Tratado.
En el fondo, se trata de explicaciones de carácter técnico que no alteran el contenido de la Carta. Carecen de valor jurídico en sí mismas, pero constituyen una herramienta de interpretación muy útil para aclarar las disposiciones de la Carta.
Dichas disposiciones siguen siendo jurídicamente vinculantes para la Unión y sus instituciones, agencias y órganos, así como para los Estados miembros pero únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.

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LA GOBERNANZA ECONÓMICA

Propuestas de la Convención

De manera general, la Convención no modificaba el reparto de responsabilidades entre la Unión y sus Estados miembros en materia de coordinación de las políticas económicas. Se limitaba a introducir unas pocas enmiendas que concedían un peso mayor a la Comisión en el marco de la aplicación de las grandes orientaciones de las políticas económicas (GOPE) y del procedimiento en caso de déficit excesivo.
En lo que respecta a la gobernanza de la zona euro, la Convención reconoció a los Estados miembros que tienen como moneda el euro la posibilidad de adoptar entre ellos determinadas medidas para reforzar su disciplina presupuestaria o sus posiciones comunes dentro de las instituciones y conferencias financieras internacionales.

Debates en la CIG

El Consejo Ecofin informal de Stresa (septiembre de 2003) puso en tela de juicio las disposiciones previstas por la Convención respecto al déficit excesivo y las grandes orientaciones de las políticas económicas. Dicho Consejo sugería que, en el procedimiento relativo al déficit excesivo, la Comisión se limitase a presentar recomendaciones en vez de propuestas únicamente modificables por el Consejo por unanimidad.
La Comisión y un cierto número de delegaciones pedían, por el contrario, que se ampliase el papel de la Comisión en la coordinación de las políticas económicas y se concediese mayor autonomía a los Estados miembros de la zona euro.

La principal sugerencia de la Presidencia italiana fue proponer que las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros que adoptaron el euro en el marco del procedimiento de vigilancia multilateral (incluidos el Pacto de estabilidad y las medidas sobre el déficit excesivo) fuesen adoptadas por estos Estados únicamente, en vez de por el Consejo Ecofin, que agrupa a todos los Estados miembros.
La Presidencia irlandesa se hizo eco de esta propuesta, así como de la del Consejo Ecofin sobre el procedimiento de constatación de un déficit excesivo.

Disposiciones de la Constitución

La CIG redujo significativamente el alcance de las innovaciones propuestas por la Convención en el ámbito de la gobernanza económica. En efecto, dentro del procedimiento aplicable al déficit excesivo, la Comisión ya sólo dispone de un mero poder de recomendación y no de propuesta, como sucede en los Tratados actuales. En cambio, se ha mantenido el refuerzo de su función en la vigilancia del respeto de la coordinación de las políticas económicas.
La CIG mejoró el dispositivo de la unión económica y monetaria al atribuir una función a la Comisión y, únicamente, a los Estados de la zona euro, en el examen del respeto de las condiciones que debe cumplir un Estado miembro para acceder a la zona euro. Por otra parte, la CIG adjuntó al Tratado una declaración que subraya la importancia del respeto estricto del Pacto de estabilidad e invita a los Estados miembros a constituir saldos presupuestarios positivos en los periodos de crecimiento.

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LA POLÍTICA DE DEFENSA

Propuestas de la Convención

La Convención hizo mucho más consistentes las disposiciones relativas a la política de seguridad y defensa, especialmente a través de una ampliación de las denominadas «Misiones Petersberg».
Los miembros de la Convención introdujeron la posibilidad de recurrir a una cooperación reforzada en el ámbito de la seguridad y la defensa , lo que estaba estrictamente prohibido en el Tratado de la Unión Europea. Además, la Convención ofrecía la posibilidad de una cooperación más estrecha, denominada «cooperación estructurada» para los Estados miembros que deseen suscribir entre sí compromisos más vinculantes.
Por otra parte, la Convención estableció la posibilidad de una cooperación más estrecha en materia de defensa mutua .

Debates en la CIG

La cooperación estructurada propuesta por la Convención planteaba ciertos problemas a los países «neutrales», que preferían que todos los Estados miembros puedan expresar su opinión cuando se ponga en marcha una cooperación de este tipo y que se trate de un dispositivo abierto a todos.
Algunos Estados miembros plantearon también reservas respecto a la cláusula de defensa mutua.

Estas disposiciones fueron revisadas exhaustivamente durante la Presidencia italiana , que propuso el establecimiento de «cooperaciones estructuradas permanentes», cuyas modalidades se aproximaban más al mecanismo general de las cooperaciones reforzadas. Propuso también especificar que la autorización para llevar a cabo una cooperación de este tipo (o de unirse a ella) se concedería mediante una decisión europea del Consejo de Ministros por unanimidad (no especificaba en el texto de la Convención).

En cuanto a la cláusula de defensa mutua, la Presidencia italiana sugirió, en un primer momento, que se mantuviera con una nueva redacción. Proponía que, a fin de superar las objeciones de los países neutrales, la defensa mutua «no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros». Posteriormente, y ante la oposición persistente de algunas delegaciones, sugirió que se eliminase totalmente la posibilidad de basar una cooperación más estrecha en materia de defensa mutua sobre una cooperación estructurada.

Al finalizar la Presidencia italiana se llegó a un compromiso informal sobre las cuestiones relativas a la defensa. Puesto que no se plantearon objeciones a dicho compromiso, la Presidencia irlandesa pudo darle carácter definitivo.

Disposiciones de la Constitución

La defensa mutua ya no se basará en una cooperación reforzada. A partir de ahora, la base de esta cooperación consiste en una petición de principio con arreglo a la cual, si un Estado miembro es objeto de una agresión armada, todos los demás Estados miembros «le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance». No obstante, esta obligación no afectará al carácter específico de la política de defensa de determinados Estados miembros y deberá seguir ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN por los Estados miembros que forman parte de ella.

En cuanto a la cooperación estructurada entre los Estados miembros que suscriban compromisos militares más vinculantes, se mantiene convirtiéndose incluso en «permanente». Se han modificado sus modalidades, puesto que la lista de los Estados miembros participantes ya no deberá ser fijada por una declaración anexa a la Constitución, sino por una decisión del Consejo, y a partir de ahora un protocolo anexo al Tratado determinará las capacidades militares necesarias para poder aspirar a una cooperación reforzada.

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LAS FINANZAS DE LA UNIÓN Y EL PROCEDIMIENTO PRESUPUESTARIO

Propuestas de la Convención

En materia de procedimiento presupuestario, la Convención amplió las facultades del Parlamento Europeo que, en lo sucesivo, tendría la última palabra.
La Convención sugirió también que, a partir de 2014, el establecimiento del marco financiero plurianual (las previsiones financieras) corresponda al Consejo de Ministros, que se pronunciará por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
Por último, los recursos propios continuarán dependiendo de una decisión unánime del Consejo que deberá ser aprobada por los parlamentos nacionales, aunque el Consejo, por mayoría cualificada, podrá establecer las modalidades.

Debates en la CIG

El Consejo informal Ecofin de Stresa (septiembre de 2003) recomendó que se redujeran las facultades del Parlamento Europeo, limitándose a solicitar su dictamen para la aprobación del presupuesto anual. Propuso también que se mantuviera la unanimidad para el establecimiento del marco financiero plurianual.

La Presidencia italiana optó por no tener en cuenta estas propuestas, que habían desencadenado una oleada de protestas en el Parlamento Europeo y que ponían en tela de juicio el equilibrio institucional en materia de procedimientos presupuestarios. Propuso, en cambio, un simple ajuste que otorgaba más peso al Consejo (posibilidad de rechazar el presupuesto aprobado por el Parlamento).

Frente a la inquietud de algunas delegaciones respecto a los procedimientos de adopción de las previsiones financieras a partir de 2013, la Presidencia italiana sugirió una cláusula de revisión diferida.

La Presidencia irlandesa , por su parte, sugirió que el marco financiero plurianual siguiera aprobándose por unanimidad y que el paso a la mayoría cualificada se decidiese a través de una «cláusula pasarela» para cuya adopción se requeriría la unanimidad del Consejo.
La Presidencia irlandesa proponía para el presupuesto un procedimiento muy similar al procedimiento de codecisión.

Disposiciones de la Constitución

La CIG modificó el procedimiento presupuestario siguiendo la propuesta de la Presidencia irlandesa. En lo sucesivo está previsto que, si el Comité de Conciliación no llega a un acuerdo sobre un proyecto común, la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto.

En cuanto al marco financiero plurianual, la CIG aceptó la solución de la Presidencia irlandesa: mantenimiento de la unanimidad para la adopción del marco financiero acompañado de una cláusula que permita pasar a la mayoría cualificada por decisión unánime del Consejo.

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LA REVISIÓN DE LA CONSTITUCIÓN

Propuestas de la Convención

La Convención preveía que se mantuviese el modelo de la Convención Europea, a fin de que las revisiones futuras de la Constitución pudieran ser preparadas por una instancia de este tipo. Preveía también que cualquier modificación del Tratado constitucional, independientemente de su amplitud, debería aprobarse en una Conferencia Intergubernamental y ser ratificada por todos los Estados miembros.

Debates en la CIG

Un número importante de delegaciones consideraba excesivamente engorroso este mecanismo de revisión general del Tratado y se mostraba partidario de una fórmula más ágil específica para las políticas de la Unión.
Muy pronto se sugirió, por tanto, una fórmula de revisión flexible y simplificada, con el apoyo de la Comisión.

La Presidencia italiana propuso que se crease un procedimiento de revisión más ágil que permitiese revisar únicamente las disposiciones relativas a las políticas internas. Este mecanismo establecía que el Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrían presentar al Consejo Europeo proyectos de revisión de las disposiciones en cuestión. En un primer momento, la Presidencia propuso que el Consejo Europeo se pronunciase sobre esta decisión por mayoría cualificada. Tras el cónclave de Nápoles , se eligió finalmente una solución que requería la unanimidad.

La Presidencia irlandesa optó también por esta última solución, proponiendo sólo una modificación menor: conceder al Parlamento Europeo el derecho a aprobar las disposiciones adoptadas con el procedimiento simplificado de revisión.

Disposiciones de la Constitución

La CIG ha introducido un mecanismo de revisión simplificado para las disposiciones relativas a las políticas y acciones internas (título III de la parte III). Dicho mecanismo permite suprimir la obligación de celebrar una Conferencia Intergubernamental y de convocar una Convención, aunque sigue requiriendo la aprobación de los Estados miembros.
Finalmente la CIG no incluyó la modificación sugerida por la Presidencia irlandesa de conceder un derecho de aprobación al Parlamento Europeo.

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VARIOS

Se han incorporado al texto de la Convención muchas otras modificaciones referentes especialmente a:

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