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A CONSTRUÇÃO EUROPEIA ATRAVÉS DOS TRATADOS >

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A Conferência Intergovernamental 2003/2004


As questões institucionais


A composição do Parlamento Europeu
As formações dos Conselhos e a sua Presidência
A tomada de decisão no Conselho
O Conselho legislativo
A composição da Comissão
O papel do Ministro dos Negócios Estrangeiros da União
O âmbito de aplicação da maioria qualificada e as "cláusulas passerelles"

Ao ler o texto final adoptado em 18 de Junho de 2004, pode afirmar-se que a CIG seguiu em larga medida as propostas da Convenção e confirmou o esforço de renovação e de esclarecimento do quadro institucional sugerido por esta última.
Algumas modificações devem, no entanto, ser salientadas.
Em matéria institucional, as principais disposições resultantes da Convenção foram alteradas, nomeadamente a composição da Comissão , as modalidades de votação no Conselho , o âmbito de aplicação da maioria qualificada e o número mínimo de lugares no Parlamento Europeu .

A COMPOSIÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

As propostas da Convenção

A Convenção propunha fixar o número de lugares em 736, o que corresponde a um aumento de quatro lugares relativamente ao número fixado pelo Tratado de Nice . Além disso, sugeria o estabelecimento de uma regra de atribuição que especificava que a representação dos cidadãos era assegurada de modo degressivo proporcional, com um mínimo de quatro lugares por Estado-Membro.

Os debates na CIG

Para os pequenos Estados, o número mínimo de lugares no Parlamento Europeu é um ponto fundamental já que está directamente ligado à sua representatividade demográfica. Por esta razão, muitos deles solicitaram um número de lugares mínimo mais elevado do que o previsto pelos participantes na Convenção.
Chegou-se a um acordo informal com relativa rapidez sobre o aumento do número mínimo de lugares. No conclave de Nápoles propôs-se o aumento do número mínimo de lugares para 5 e a reavaliação do número de deputados parlamentares para mais de 736. O debate sobre estes dados, embora pouco controverso, prosseguiu ao longo de todas as negociações, só se tendo chegado a um compromisso no Conselho Europeu de 17 e 18 de Junho de 2004 , que encerrou a CIG.

As disposições da Constituição

A CIG decidiu aumentar o número máximo de lugares para 750. Cada Estado terá direito no mínimo a 6 e no máximo a 96 lugares.
Tal como sugerido pela Convenção, o número definitivo de lugares atribuídos a cada Estado-Membro, com base na proporcionalidade degressiva, será decidido por unanimidade pelo Conselho Europeu antes das eleições europeias de 2009.

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AS FORMAÇÕES DOS CONSELHOS E A SUA PRESIDÊNCIA

As propostas da Convenção

O projecto de tratado constitucional previa que todas as formações do Conselho de Ministros seriam presididas pelos representantes dos Estados-Membros segundo um sistema de rotação equitativo por um período de pelo menos um ano, à excepção dos negócios estrangeiros que continuariam a ser presididos pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros da União.
A Convenção não fixou as regras deste sistema de rotação embora tenha proposto que estas sejam estabelecidas por uma decisão europeia, adoptada por unanimidade pelo Conselho Europeu, tendo em conta equilíbrios políticos e geográficos e a diversidade dos Estados-Membros.

Os debates na CIG

Chegou-se rapidamente a um consenso sobre o princípio geral de uma rotação para a presidência dos Conselhos de Ministros e de um presidência colectiva.
Contudo, verificaram-se numerosas hesitações no que diz respeito à concretização desta fórmula: durante a Presidência irlandesa realizaram-se muitos debates aprofundados sobre o número de países (3 ou 4) e a duração (de 6 meses a 2 anos).

As disposições da Constituição

A CIG afastou-se das propostas da Convenção, ao escolher o princípio de uma Presidência por grupo de Estados para as diferentes configurações do Conselho (excepto para o Conselho dos Negócios Estrangeiros presidido pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros).
O texto da Constituição limita-se, no entanto, a prever um sistema de rotação equitativo entre os Estados-Membros, cujas condições serão especificadas por uma decisão do Conselho Europeu por maioria qualificada. Contudo, a CIG acordou quanto a um projecto de decisão, que será adoptado logo que entre em vigor a Constituição e que prevê o sistema de presidência por equipa («team-pesidency») regido pelo seguinte princípio: três Estados-Membros presidiriam por um período de 18 meses permitindo a cada Estado-Membro presidir todas as formações por um período de seis meses, embora com a assistência de dois outros Estados e com base num programa comum. Estas duas "vice-presidências" permitiriam garantir uma melhor continuidade da acção da presidência cuja natureza tornar-se-ia, efectivamente, mais colegial.

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A TOMADA DE DECISÃO NO CONSELHO

As propostas da Convenção

Em resultado dos seus trabalhos, a Convenção propunha um novo sistema de maioria qualificada que revogava o sistema actualmente em vigor (atribuição dos votos aos Estados-Membros e definição de um número mínimo necessário para a maioria qualificada). Esta proposta procurava substituir a fórmula actual por um sistema de dupla maioria: 50% dos Estados-Membros e 60% da população da União. A Convenção previa que este novo sistema fosse aplicável a partir de 2009.

Os debates na CIG

A definição da maioria qualificada para a tomada de decisões no Conselho foi a questão mais difícil de resolver pela CIG, tendo permanecido o principal ponto de bloqueio durante todas as negociações.
Alguns Estados opuseram-se à solução proposta pela Convenção, nomeadamente a Polónia e a Espanha.
Desde o início das negociações, estes dois países posicionaram-se firmemente a favor da ponderação dos votos por país, tal como definido em Nice em 2000 . Nenhum deles desejava renunciar às vantagens obtidas nessa época, já que isso lhes conferia um peso mais importante do que a sua dimensão demográfica real (27 votos contra 29 para os países mais povoados).
No final do semestre, a Presidência italiana não conseguiu apresentar uma proposta concreta. Propôs, no entanto, várias opções que foram testadas de modo informal junto das delegações:

Nenhuma destas opções foi aceite por todos, pelo que quando a Presidência irlandesa tomou posse o desacordo ainda estava por resolver.
Esta última considerou, após a reunião do Conselho Europeu de Março , que se podia chegar a um acordo com base no princípio da dupla maioria.
Uma vez que se tinha chegado a acordo de facto sobre este princípio, as percentagens que definiam a maioria tinham ainda de ser fixadas de modo a contentar todas as delegações.
Esta questão permaneceu no fulcro dos debates até ao Conselho Europeu de Junho. Estes diferentes limiares foram novamente debatidos de modo informal, sem proposta da Presidência. As sugestões foram muito numerosas: alguns Estados desejavam uma paridade entre os dados que representavam a população e os Estados (por exemplo, 55/55 ou 60/60), enquanto outros sugeriam que o desfasamento entre esses dados não devia ultrapassar em mais de 10% os propostos pela Convenção. Por fim, outros Estados queriam incluir as seguintes cláusulas especiais a fim de facilitar um compromisso:

Na véspera do Conselho Europeu de Junho , a Presidência publicou as suas propostas, com base em limiares de 55% dos Estados-Membros e de 65% da população. Evocou igualmente a possibilidade de incluir cláusulas especiais, nomeadamente no que diz respeito ao número mínimo de Estados-Membros para uma minoria de bloqueio e a cláusula de Ioannina. Foi abandonada a contagem das abstenções como votos negativos.
Finalmente, foi em resultado de um debate muito intenso entre os Chefes de Estado ou de Governo que se chegou a um consenso.

As disposições da Constituição

Tal como proposto pela Convenção , o Conselho decidirá, a partir de 1 de Novembro de 2009, com base na dupla maioria, nos Estados-Membros e nos povos, a expressão de dupla legitimidade da União.
O princípio da dupla maioria, fortemente posto em causa aquando dos debates, foi, pois, mantido embora ao custo do ajustamento dos limiares e da introdução de uma maior complexidade.
Deste modo, a CIG decidiu aumentar os limiares: a maioria qualificada é alcançada quando reúne 55% dos Estados-Membros, representando 65% da população. Além disso, dois elementos que a Convenção não tinha sugerido vêm acrescentar-se a estes novos limiares:

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O CONSELHO LEGISLATIVO

As propostas da Convenção

O projecto de tratado constitucional propunha uma reorganização do trabalho das diferentes formações do Conselho de Ministros que instituía duas formações: o Conselho Legislativo e dos Assuntos Gerais e o Conselho dos Negócios Estrangeiros.
A criação do Conselho Legislativo no quadro do Conselho dos Assuntos Gerais representava uma inovação importante, que punha em evidência os poderes legislativos do Conselho de Ministros.

Os debates na CIG

Apenas duas delegações se revelaram favoráveis à manutenção de um Conselho Legislativo único, pelo que foi rapidamente tomada a decisão de o suprimir.

As disposições da Constituição

Um dos primeiros compromissos adoptados pela Presidência italiana dizia respeito à supressão do Conselho Legislativo único e ao restabelecimento de todas as sessões especializadas do Conselho actualmente existentes. Com esta supressão, o texto da Constituição volta à situação actualmente em vigor: as funções legislativas são repartidas em cada uma das formações do Conselho. Contudo, o texto da Constituição retoma mesmo assim a proposta elaborada pela Convenção de dividir cada uma das sessões em duas partes: uma parte legislativa, aberta ao público e retransmitida, e uma parte não legislativa, onde as deliberações continuam a ser efectuadas à porta fechada.

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A COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO

As propostas da Convenção

A Convenção propunha uma solução bastante original que incluía um colégio de efectivos reduzidos (15 membros) a partir de 1 de Novembro de 2009, ao qual se viriam juntar os Comissários sem direito de voto provenientes dos Estados-Membros sem representante nacional no colégio restrito. Devia ser criado um sistema de rotação igualitário entre os dois grupos de comissários.
Por conseguinte, segundo esta fórmula, deviam trabalhar em conjunto Comissários Europeus com e sem direito de voto sem que fossem bem definidas as suas tarefas respectivas.

Os debates na CIG

A Presidência italiana, através do questionário que distribuiu às delegações a partir de Outubro de 2003 , tentou esclarecer o papel dos Comissários sem direito de voto. Não obstante os esforços de simplificação envidados, esta fórmula demasiado complexa foi definitivamente abandonada pela Presidência irlandesa em proveito da inspirada pelo Tratado de Nice, que prevê um Comissário por país.

A fim de chegar a este compromisso, foi necessário ultrapassar as divergências entre "grandes" e "pequenos" países. Efectivamente, as nações com um menor número de habitantes queriam claramente ter uma representação na Comissão e defendiam o princípio de um Comissário por Estado-Membro. O mesmo acontecia com os novos Estados-Membros, que consideravam que a Comissão devia reflectir a grande diversidade da União Europeia alargada. Por seu lado, a Comissão tinha igualmente feito compreender que para ser eficaz e credível, deveria ter um membro de pleno direito por país.
Por seu lado, os "grandes" Estados-Membros temiam estar em minoria num colégio que compreendesse um Comissário por país. Além disso, insistiam no facto de que seria difícil gerir uma Comissão com um colégio de 27 membros ou mais.

A partir do momento em que foi adoptada de modo informal uma solução do tipo «Nice» (manutenção de um Comissário por Estados-Membro até uma certa data, seguida da redução da dimensão do colégio), os debates incidiram na data em que se deveria efectuar essa mudança e no número de comissários na versão restrita. No que diz respeito à data de passagem a uma Comissão restrita, foram debatidas três possibilidades: proposta da Convenção para uma entrada em vigor em 2009, um adiamento até 2014 ou a introdução de uma «cláusula de rendez-vous». Para o número de comissários na versão restrita, foram propostas várias opções: uma redução a 15 ou 18 comissários ou uma redução a dois terços do número total de Estados-Membros, um sistema dinâmico que permita a cada Estado-Membro ser representado em duas de cada três formações da Comissão.

Por outro lado, algumas delegações insistiram igualmente na necessidade de não fixar no tratado de modo rígido todos os pormenores respeitantes à composição da Comissão.

As disposições da Constituição

A CIG decidiu que a Comissão seria constituída por um comissário proveniente de cada Estado-Membro até 2014 (em vez de 2009, como proposto pela Convenção).
Depois dessa data, a Comissão será reduzida e constituída por um número de comissários correspondente a dois terços do número de Estados-Membros segundo um sistema de rotação equitativo.
O Conselho Europeu poderá modificar este número por unanimidade.

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O PAPEL DO MINISTRO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS DA UNIÃO

As propostas da Convenção

A criação do posto de Ministro dos Negócios Estrangeiros é uma das principais inovações introduzidas pelos participantes na Convenção. Prevê que esse novo posto compreenda as funções actualmente assumidas pelo alto responsável pela política estrangeira e de segurança comum, «Sr.PESC», e pelo comissário encarregado das relações externas. Este Ministro dos Negócios Estrangeiros dependeria, pois, simultaneamente da Comissão e do Conselho.

Os debates na CIG

A criação da função de Ministro dos Negócios Estrangeiros foi longamente debatida na CIG. O funcionamento híbrido desta personalidade dependente simultaneamente da Comissão e do Conselho suscitou dúvidas em numerosas delegações. Além disso, certos «pequenos» países mostraram-se mesmo reticentes em confiar a este novo ministro a Presidência do Conselho das Relações Externas, tal como sugerido pelos participantes na Convenção. Outros Estados-Membros contestaram até a designação de "ministro", preferindo a denominação de «Secretário-Geral dos Negócios Estrangeiros».

Estes riscos de retrocesso foram todos afastados no final da Presidência italiana.
O papel do ministro foi objecto de um questionário da Presidência desde Outubro de 2003 , cujo objectivo era esclarecer determinados pontos: o ministro terá o direito de voto nos domínios que não são da sua competência? O seu estatuto na Comissão sujeita-o às mesmas regras que aos seus colegas em matéria de demissão?
O estatuto de ministro foi progressivamente esclarecido e as delegações nacionais puseram-se de acordo para conservar esta função quase inalterada.

A Presidência italiana fez uma segunda sugestão , respeitante desta vez aos poderes atribuídos ao futuro Ministro dos Negócios Estrangeiros. Sugeria instituir a possibilidade de uma votação por maioria qualificada quando o Conselho delibera sobre uma proposta do Ministro dos Negócios Estrangeiros.

As disposições da Constituição

A grande inovação que representa a criação de um posto de Ministro dos Negócios Estrangeiros foi mantida. A CIG não introduziu nenhuma modificação verdadeiramente significativa no que lhe diz respeito. Foi efectuado um único ajustamento: em caso de moção de censura votada pelo Parlamento Europeu contra o colégio, o ministro terá um tratamento específico pois deverá «demitir-se da Comissão» embora possa permanecer no Conselho enquanto aguarda a formação de uma nova Comissão.

Por outro lado, face à oposição de certas delegações, a proposta da Presidência italiana relativa à votação por maioria qualificada acabou por não ser adoptada.

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O ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA MAIORIA QUALIFICADA E AS "CLÁUSULAS-PONTE"

As propostas da Convenção

Uma das inovações mais importantes da Convenção diz respeito às « cláusulas-ponte » que permitem ao Conselho Europeu decidir, por unanimidade, aplicar num determinado domínio a maioria qualificada e/ou o procedimento legislativo ordinário (co-decisão).
No que diz respeito ao âmbito de aplicação da maioria qualificada , os participantes na Convenção propuseram alargá-la a uma vintena de disposições suplementares, nomeadamente no domínio da justiça e dos assuntos internos (JAI).

Os debates na CIG

No que diz respeito às "cláusulas-ponte", a Presidência italiana apresentou a seguinte proposta : a utilização de uma "cláusula passerelle" não poderá efectuar-se se um dos deputados dos Parlamentos nacionais emitir uma objecção (fórmula do «nihil obstat»). Esta proposta torna mais difícil a utilização das "cláusulas-ponte" em relação à solução da Convenção, segundo a qual os Parlamentos nacionais apenas deveriam ser informados. Esta formulação acabou por se impor, não obstante a oposição de certas delegações que solicitavam que o número de Parlamentos nacionais fosse mais elevado (um terço), a fim de que o voto de aprovação do Parlamento Europeu não ficasse sujeito ao veto potencial de um único Parlamento.

No que diz respeito à extensão da votação por maioria qualificada para além das propostas apresentadas pela Convenção, algumas delegações mostraram-se largamente favoráveis enquanto outras desejavam absolutamente manter a unanimidade nos domínios sensíveis (fiscalidade, política externa). Uma parte dos Estados-Membros sugeria mesmo voltar atrás em relação às propostas da Convenção a fim de restabelecer o veto sobre a segurança social ou ainda sobre o direito penal. Deste modo, um procedimento conhecido por «travão de emergência» (emergency brakes) foi proposto nestes dois domínios. Este oferece a possibilidade aos membros do Conselho de suspenderem um procedimento se o projecto puser em risco «os princípios fundamentais do sistema jurídico ou da segurança social de um Estado-Membro».

As disposições da Constituição

No que diz respeito às "cláusulas-ponte", a Constituição reduziu a sua eficácia ao introduzir uma nova condição para a sua realização: a possibilidade para um único Parlamento nacional de bloquear a decisão do Conselho Europeu e de impedir a passagem à maioria qualificada e/ou ao procedimento legislativo ordinário.

Para além de certas disposições específicas, a unanimidade foi mantida no domínio da fiscalidade e parcialmente nos domínios da política social e da PESC. Além disso, as leis que fixam os recursos próprios e as perspectivas financeiras serão decididas por unanimidade.
Além disso, foi mantido o sistema do «travão de emergência» no domínio da cooperação judicial em matéria penal e no da coordenação da segurança social dos trabalhadores migrantes. A CIG manteve a votação por maioria qualificada nestes dois sectores mas deixa a cada Estado a possibilidade de solicitar a organização de um debate no Conselho Europeu.
Por outro lado, foram introduzidas novas bases jurídicas que permitirão aplicar a maioria qualificada aos princípios e às condições para o funcionamento dos serviços de interesse geral, política espacial, energia e ajuda humanitária.

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