Printbare versie | Juridische mededeling | Wat is er nieuw? | Zoek | Contact | Index | Glossarium | Over deze site
De werkzaamheden van de IGC 2003/2004 Sla taalkeuze over en ga direct naar lijst met samenvattinge (toegangstoets=1)
EUROPA > Samenvattingen van de wetgeving > De Intergouvernementele Conferentie 2003/2004

DE OPBOUW VAN EUROPA AAN DE HAND VAN DE VERDRAGEN >

Archief   Archief   Archief   Archief

De Intergouvernementele Conferentie 2003/2004


De institutionele vraagstukken


De samenstelling van het Europees Parlement
De raadsformaties en hun voorzitterschap
De besluitvorming binnen de Raad
De samenstelling van de Commissie
De rol van de minister van Buitenlandse zaken van de Unie
Het toepassingsgebied van de gekwalificeerde meerderheid en overbruggingsclausules

Uit de definitieve tekst, die op 18 juni 2004 is goedgekeurd, blijkt dat de IGC zich grotendeels heeft aangesloten bij de voorstellen van de Conventie en het streven naar vernieuwing en verduidelijking van het institutioneel kader dat de Conventie heeft aanbevolen, heeft bevestigd.
Toch moeten een aantal wijzigingen worden vermeld.
Op institutioneel gebied zijn de belangrijkste door de Conventie voorgestelde bepalingen gewijzigd, in het bijzonder betreffende de samenstelling van de Commissie , de stemprocedures in de Raad , het toepassingsgebied van de gekwalificeerde meerderheid en het minimumaantal zetels in het Europees Parlement .

DE SAMENSTELLING VAN HET EUROPEES PARLEMENT

De voorstellen van de Conventie

De Conventie stelde voor het aantal zetels op 736 vast te stellen, waarmee het aantal zetels dat in het Verdrag van Nice was vastgesteld, met vier werd verhoogd. Voorts stelde de Conventie een toewijzingsregel voor die inhield dat de burgers op degressief evenredige wijze zouden worden vertegenwoordigd, met een minimumdrempel van vier zetels per lidstaat.

De besprekingen binnen de IGC

Voor de kleine landen is de minimumdrempel van het zetelaantal in het Europees Parlement een cruciaal punt, omdat het direct verband houdt met hun demografische representativiteit. Om deze reden hebben vele van die landen aangedrongen op een hogere minimumdrempel dan door de leden van de Conventie was vastgesteld.
Vrij snel is een informeel akkoord bereikt over de verhoging van het minimumaantal zetels. Al op het conclaaf van Napels is voorgesteld het minimumaantal zetels op te trekken tot vijf en het aantal Parlementsleden opnieuw te evalueren wanneer dat 736 overschrijdt. Hoewel de discussie over deze cijfers weinig controversieel was, heeft zij gedurende het volledige verloop van de onderhandelingen aangesleept en is er pas een compromis bereikt op de Europese Raad van 17 en 18 juni 2004 , die de IGC heeft afgesloten.

De bepalingen van de Grondwet

De IGC heeft besloten het maximumaantal zetels tot 750 op te trekken. Ieder land zal recht hebben op ten minste 6 en ten hoogste 96 zetels.
Zoals door de Conventie is voorgesteld, zal het definitieve aantal zetels dat op basis van de degressieve evenredigheid aan iedere lidstaat wordt toegekend, vóór de Europese verkiezingen van 2009 door de Europese Raad met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld.

[ Top ]

DE FORMATIES VAN DE RAAD EN HUN VOORZITTERSCHAP

De voorstellen van de Conventie

Het ontwerp-verdrag voor een grondwet bepaalde dat alle formaties van de Raad van Ministers volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid gedurende een periode van ten minste één jaar door de vertegenwoordigers van de lidstaten zouden worden voorgezeten, met uitzondering van de formatie Buitenlandse Zaken, die onder het voorzitterschap van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie zou blijven.
De Conventie heeft de details van dit toerbeurtsysteem niet vastgesteld, maar voorgesteld dat ze worden geregeld bij een Europees besluit dat door de Europese Raad met eenparigheid van stemmen wordt aangenomen, rekening houdend met het politiek en geografisch evenwicht en de verscheidenheid van de lidstaten.

De besprekingen binnen de IGC

Er is snel een consensus bereikt over het algemene beginsel van een toerbeurt aan het hoofd van de Raad van Ministers en van een collectief voorzitterschap.
Er waren evenwel talrijke twijfels over de nadere uitwerking van deze formule: onder het Ierse voorzitterschap hebben talrijke zeer gedetailleerde besprekingen plaatsgevonden over het aantal landen (3 of 4) en de duur (van 6 maanden tot 2 jaar).

De bepalingen van de Grondwet

De IGC is van de voorstellen van de Conventie afgeweken door te kiezen voor het beginsel van een voorzitterschap door een groep landen voor de verschillende Raadsformaties (met uitzondering van de Raad Buitenlandse Zaken, die door de minister van Buitenlandse Zaken zou worden voorgezeten).
De tekst van de Grondwet beperkt zich evenwel tot een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid per lidstaat, waarvan de voorwaarden bij besluit van de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid zullen worden vastgesteld. De IGC heeft overeenstemming bereikt over een ontwerp-besluit dat bij de inwerkingtreding van de Grondwet zal worden goedgekeurd en voorziet in het volgende systeem van teamvoorzitterschap ("team-presidency"): drie lidstaten gedurende een periode van 18 maanden, zodat iedere lidstaat gedurende een periode van 6 maanden alle formaties kan voorzitten, waarbij hij op basis van een gemeenschappelijk programma door de andere twee lidstaten wordt bijgestaan. Deze twee "vice-voorzitterschappen" zouden een betere continuïteit garanderen van het optreden van het voorzitterschap, dat hierdoor automatisch een meer collegiaal karakter zou krijgen.

[ Top ]

DE BESLUITVORMING IN DE RAAD

De voorstellen van de Conventie

De Conventie heeft bij de afronding van haar werkzaamheden een volledig nieuw stelsel van gekwalificeerde meerderheid voorgesteld, waardoor het huidige systeem wordt ingetrokken (toewijzing van de stemmen aan de lidstaten en vaststelling van een drempel voor de gekwalificeerde meerderheid). Dit voorstel had tot doel de huidige formule te vervangen door een systeem van dubbele meerderheid: 50% van de lidstaten en 60% van de bevolking van de Unie. Het was de bedoeling van de Conventie dat dit nieuwe systeem met ingang van 2009 van toepassing zou zijn.

De besprekingen binnen de IGC

Het vaststellen van de gekwalificeerde meerderheid voor de besluitvorming in de Raad vormde het moeilijkste probleem voor de IGC en heeft tijdens de hele onderhandelingsduur het belangrijkste knelpunt gevormd.
Bepaalde landen hebben zich tegen de door de Conventie voorgestelde oplossing uitgesproken, in het bijzonder Polen en Spanje.
Deze twee landen hebben vanaf het begin van de onderhandelingen een duidelijk standpunt ingenomen ten gunste van de weging van de stemmen per land als vastgesteld in Nice in 2000 . Zij wensten geen afstand te doen van de destijds verkregen voordelen, omdat het vroegere systeem hen een groter gewicht verleende dan met hun reëel bevolkingsaantal overeenstemt (27 stemmen tegenover 29 voor de landen met het grootste bevolkingsaantal).
Het Italiaanse voorzitterschap is er bij afloop van zijn termijn van zes maanden niet in geslaagd een concreet voorstel in te dienen. Het heeft evenwel verschillende mogelijkheden voorgesteld, die de delegaties op informele wijze hebben onderzocht:

Geen enkele van deze mogelijkheden was voor alle landen aanvaardbaar en toen Ierland het voorzitterschap overnam, bleef de onenigheid bestaan.
Na de bijeenkomst van de Europese Raad in maart was het Ierse voorzitterschap van mening dat op basis van het beginsel van de dubbele meerderheid een akkoord zou kunnen worden bereikt. Aangezien men het de facto over dit principe eens was, moesten de percentages tot vaststelling van de meerderheid nog zodanig worden bepaald dat alle delegaties tevreden werden gesteld.
Deze kwestie bleef tot aan de Europese Raad in juni het kernpunt van de debatten vormen. De verschillende drempels werden opnieuw informeel besproken, zonder voorstel van het voorzitterschap. Er werden talrijke suggesties gedaan: bepaalde landen wensten hetzelfde cijfer voor de bevolking als voor de lidstaten (bijvoorbeeld 55/55 of 60/60), terwijl andere voorstelden dat het verschil tussen die cijfers ten hoogste 10% van de door de Conventie voorgestelde cijfers zou afwijken. Andere landen ten slotte wensten de volgende bijzondere clausules op te nemen om een compromis te vergemakkelijken:
- onthoudingen niet aanrekenen als een nee-stem;
- ervoor zorgen dat een minimumaantal landen nodig zal zijn om een blokkeringsminderheid te verkrijgen, ongeacht hun demografisch gewicht;
- ervoor zorgen dat een blokkeringsminderheid ten minste 12 à 15% van de bevolking vertegenwoordigt;
- voorzien in een mechanisme naar het model van het compromis van Ioannina, waardoor in geval van een zeer nipte meerderheid bijkomende onderhandelingen mogelijk zijn.

Op de vooravond van de Europese Raad van juni heeft het voorzitterschap zijn voorstellen bekendgemaakt, die waren gebaseerd op een drempel van 55% van de lidstaten en 65% van de bevolking. Het voorzitterschap heeft ook verwezen naar de mogelijkheid om bijzondere clausules op te nemen, met name betreffende het minimumaantal lidstaten voor een blokkeringsminderheid en de clausule van Ioannina. Er is afgezien van het aanrekenen van onthoudingen als nee-stemmen.
Uiteindelijk is na afloop van een hevig debat tussen de staatshoofden en regeringsleiders een consensus bereikt.

De bepalingen van de Grondwet

Zoals door de Conventie voorgesteld , zal de Raad vanaf 1 november 2009 besluiten nemen op basis van de dubbele meerderheid, dit wil zeggen van de lidstaten en van het bevolkingsaantal, wat een uitdrukking vormt van de dubbele legitimiteit van de Unie.
Het beginsel van de dubbele meerderheid, dat tijdens de debatten sterk in twijfel werd getrokken, wordt dus gehandhaafd, zij het met aanpassing van de drempels en de invoering van een grotere complexiteit.
De IGC heeft dus besloten de drempels op te trekken: er is sprake van gekwalificeerde meerderheid wanneer de drempel van 55% van de lidstaten die 65% van de bevolking vertegenwoordigen, is bereikt. Naast deze nieuwe drempels worden nog de volgende twee elementen geïntroduceerd die de Conventie niet had voorgesteld:

[ Top ]

DE WETGEVENDE RAAD

De voorstellen van de Conventie

Het ontwerp-verdrag voor een Grondwet voorzag in een reorganisatie van de werkzaamheden van de verschillende formaties van de Raad van Ministers , waarbij twee formaties werden vastgesteld: de Raad Wetgeving en Algemene Zaken en de Raad Buitenlandse Zaken.
De oprichting van de Raad Wetgeving in het kader van de Raad Algemene Zaken vormde een belangrijke vernieuwing, die de wetgevende bevoegdheden van de Raad van Ministers duidelijk tot uiting liet komen.

De besprekingen binnen de IGC

Slechts twee delegaties hebben zich uitgesproken voor de handhaving van een enkele Raad Wetgeving, zodat snel een besluit tot schrapping daarvan is genomen.

De bepalingen van de Grondwet

Een van de eerste compromissen die het Italiaanse voorzitterschap heeft aangenomen, betrof de schrapping van de enige Raad Wetgeving en de wederinstelling van alle huidige gespecialiseerde Raadszittingen. Met die schrapping keert de tekst van de Grondwet terug naar de huidige situatie, waarbij de wetgevende taken over de verschillende Raadsformaties zijn verdeeld. In de Grondwettekst wordt wel het voorstel van de Conventie overgenomen om de zittingen te splitsen in een wetgevend deel, dat openstaat voor het publiek en wordt uitgezonden, en een niet-wetgevend deel waarbij de besprekingen achter gesloten deuren plaatsvinden.

[ Top ]

DE SAMENSTELLING VAN DE COMMISSIE

De voorstellen van de Conventie

De Conventie stelde een eerder originele oplossing voor, bestaande in een college met verlaagd ledenaantal (15) met ingang van 1 november 2009, waarbij commissarissen zonder stemrecht uit de lidstaten zonder vertegenwoordiger in het beperkt college zouden komen. Er moet een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid voor beide groepen commissarissen worden gecreëerd.
Volgens die formule zouden Europese commissarissen met en zonder stemrecht dus samenwerken zonder dat hun respectieve taken duidelijk waren omschreven.

De besprekingen binnen de IGC

Het Italiaans voorzitterschap heeft via de vragenlijst die het in oktober 2003 aan de delegaties heeft gezonden, getracht de rol van de commissarissen zonder stemrecht te verduidelijken. Hoewel er pogingen tot vereenvoudiging zijn gedaan, is het Ierse voorzitterschap definitief van deze al te ingewikkelde formule afgestapt, ten gunste van de formule volgens het Verdrag van Nice, waarbij één commissaris per land wordt aangewezen.

Om dit compromis te bereiken moesten de meningsverschillen tussen "grote" en "kleine" landen worden overwonnen. De landen met het kleinste bevolkingsaantal wilden immers absoluut in de Commissie vertegenwoordigd zijn en pleitten voor het beginsel van één commissaris per lidstaat. Hetzelfde gold voor de nieuwe lidstaten, die van oordeel waren dat de Commissie de toegenomen diversiteit van de uitgebreide Europese Unie moest weerspiegelen. Ook de Commissie van haar kant had duidelijk laten blijken dat zij om doeltreffend en geloofwaardig te zijn één volwaardig lid per land moest tellen.
De "grote" lidstaten van hun kant vreesden dat zij in een college met één commissaris per land in een minderheidspositie terecht zouden komen. Bovendien beklemtoonden zij dat een Commissie met een college van 27 of meer leden moeilijk te beheren zou zijn.

Zodra een oplossing van het type "Nice" informeel was vastgesteld (handhaving van een commissaris per lidstaat tot een bepaalde datum en vervolgens inkrimping van de omvang van het college), schakelden de besprekingen over op de datum waarop deze wijziging moest plaatsvinden en het aantal commissarissen in de afgeslankte versie. In verband met de datum van de overschakeling naar een afgeslankte Commissie zijn drie mogelijkheden besproken: voorstel van de Conventie voor een inwerkingtreding in 2009, opschorting tot 2014 of invoering van een "herzieningsclausule". Voor het aantal commissarissen in de afgeslankte versie zijn verschillende mogelijkheden voorgesteld: verlaging tot 15 of 18 commissarissen of verlaging tot twee derde van het aantal lidstaten, een dynamisch systeem waarbij iedere lidstaat in twee van de drie Commissieformaties kan worden vertegenwoordigd.

Anderzijds hebben talrijke delegaties ook sterk de nadruk gelegd op de noodzaak om niet alle details betreffende de samenstelling van de Commissie op rigide wijze in het Verdrag vast te leggen.

De bepalingen van de Grondwet

De IGC heeft besloten dat de Commissie tot 2014 zal worden samengesteld uit één commissaris per lidstaat (en niet tot 2009, zoals de Conventie had voorgesteld).
Daarna zal de Commissie worden ingekrompen en bestaan uit het aantal commissarissen dat overeenstemt met twee derde van het aantal lidstaten, volgens een systeem van toerbeurt op basis van gelijkheid.
De Europese Raad kan dit aantal met eenparigheid van stemmen wijzigen.

[ Top ]

DE ROL VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN VAN DE UNIE

De voorstellen van de Conventie

Het invoeren van het ambt van minister van Buitenlandse Zaken is een van de belangrijkste innovaties van de leden van de Conventie. Hun bedoeling was dat deze nieuwe minister de taken op zich zou nemen die thans worden uitgeoefend door de Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, "de heer/mevrouw GBVB" en door de commissaris belast met buitenlandse betrekkingen. Deze minister van Buitenlandse Zaken zou dus tegelijk verantwoording moeten afleggen tegenover de Commissie en de Raad.

De besprekingen binnen de IGC

Het instellen van de functie van minister van Buitenlandse Zaken is binnen de IGC uitgebreid besproken. Talrijke delegaties hebben hun twijfel uitgesproken over het hybride karakter van deze functie, die zowel onder de Commissie als onder de Raad zou vallen. Bovendien waren bepaalde "kleine" landen zelfs weigerachtig om het voorzitterschap van de Raad Buitenlandse Zaken aan deze nieuwe minister toe te vertrouwen, zoals de leden van de Conventie hadden voorgesteld. Andere lidstaten hebben bezwaren geuit tegen de term minister en gaven de voorkeur aan de benaming "Secretaris-generaal Buitenlandse Zaken".

Aan het eind van het Italiaanse voorzitterschap zijn al deze risico's op een achteruitgang van de situatie weggewerkt.
In oktober 2003 heeft het voorzitterschap een vragenlijst over de rol van de minister opgesteld, met als doel bepaalde punten op te helderen. Zal de minister stemrecht hebben op gebieden die niet onder zijn bevoegdheid vallen? Gelden op grond van zijn status binnen de Commissie voor hem dezelfde regels als voor zijn collega's voor wat ontslag betreft?
De status van de minister is geleidelijkaan verduidelijkt en de nationale delegaties zijn overeengekomen deze functie praktisch ongewijzigd te behouden.

Het Italiaanse voorzitterschap heeft een tweede suggestie gedaan, ditmaal betreffende de bevoegdheden van de toekomstige minister van Buitenlandse Zaken. Het voorzitterschap stelde voor om de mogelijkheid van een stemming met gekwalificeerde meerderheid in te stellen, wanneer de Raad een besluit neemt over een voorstel van de minister van Buitenlandse Zaken.

De bepalingen van de Grondwet

De invoering van een post van minister van Buitenlandse Zaken, die een grote vernieuwing vormt, is gehandhaafd. Na afloop van de IGC is geen enkele werkelijk belangrijke wijziging in dit verband ingevoerd. Er heeft één enkele aanpassing plaatsgevonden: in geval van een motie van afkeuring door het Europees Parlement tegen het college zal de minister een bijzondere behandeling genieten omdat hij "ontslag uit de Commissie" zal moeten nemen maar in de Raad zal kunnen aanblijven in afwachting van de formatie van een nieuwe Commissie.
Anderzijds is door de oppositie van bepaalde delegaties het voorstel van het Italiaanse voorzitterschap betreffende de stemming met gekwalificeerde meerderheid uiteindelijk verworpen.

[ Top ]

HET TOEPASSINGSGEBIED VAN DE GEKWALIFICEERDE MEERDERHEID EN OVERBRUGGINGSCLAUSULES

De voorstellen van de Conventie

Een van de belangrijkste innovaties van de Conventie betreft de " overbruggingsclausules ", die de Europese Raad in staat stellen om met eenparigheid van stemmen te besluiten op een bepaald gebied de gekwalificeerde meerderheid en/of de gewone wetgevende procedure (medebeslissing) toe te passen.
Voorts hebben de leden van de Conventie voorgesteld het toepassingsgebied van de gekwalificeerde meerderheid uit te breiden met een twintigtal bijkomende bepalingen, in het bijzonder op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ).

De besprekingen binnen de IGC

In verband met de overbruggingsclausules heeft het Italiaanse voorzitterschap het volgende voorstel gedaan: er kan geen overbruggingsclausule worden toegepast indien één van de nationale parlementen bezwaar aantekent (formule "nihil obstat"). Dit voorstel maakt de toepassing van overbruggingsclausules moeilijker vergeleken met de oplossing van de Conventie, waarbij de nationale parlementen slechts hoefden te worden geïnformeerd. Uiteindelijk is voor deze formulering gekozen ondanks de oppositie van bepaalde delegaties die wensten dat het aantal nationale parlementen hoger zou liggen (één derde) opdat de goedkeuring van het Europees Parlement niet zou worden onderworpen aan het potentiële veto van één enkel parlement.

Wat betreft de mogelijkheid om de stemming met gekwalificeerde meerderheid verder uit te breiden dan volgens de voorstellen van de Conventie, waren een aantal delegaties voor, terwijl andere absoluut de eenparigheid van stemmen op gevoelige terreinen (belastingen, buitenlands beleid) wensten te handhaven. Een deel van de lidstaten heeft zelfs voorgesteld een stap achteruit te zetten ten opzichte van de voorstellen van de Conventie, teneinde het veto inzake sociale zekerheid of het strafrecht te herstellen. Op deze twee gebieden is dus een "noodremprocedure" (emergency brakes) voorgesteld, die de leden van de Raad de mogelijkheid zou bieden een procedure te schorsen indien een ontwerp afbreuk zou doen aan "de basisbeginselen van het rechtsstelsel of de sociale zekerheid van een lidstaat".

De bepalingen van de Grondwet

De Grondwet heeft de doeltreffendheid van de overbruggingsclausules verminderd door een nieuwe voorwaarde voor de implementatie ervan in te voeren, namelijk de mogelijkheid voor een enkel nationaal parlement om het besluit van de Europese Raad te blokkeren en de overgang naar de gekwalificeerde meerderheid en/of de gewone wetgevende procedure te beletten.

Afgezien van sommige specifieke bepalingen is de unanimiteit gehandhaafd op het gebied van de belastingen en ten dele op het gebied van het sociaal beleid en het GBVB. Bovendien zal de wetgeving tot vaststelling van de eigen middelen en de financiële vooruitzichten met eenparigheid van stemmen worden goedgekeurd.
Voorts is het systeem van de "noodrem" gehandhaafd op het gebied van de justitiële samenwerking inzake strafrecht en de coördinatie van de sociale zekerheid van migrerende werknemers. De IGC heeft de stemming met gekwalificeerde meerderheid op deze twee gebieden gehandhaafd maar biedt iedere lidstaat de mogelijkheid een debat binnen de Europese Raad aan te vragen.
Voorts zijn nieuwe juridische grondslagen geïntroduceerd, die het mogelijk zullen maken de gekwalificeerde meerderheid toe te passen op de beginselen en voorwaarden voor het functioneren van diensten van algemeen belang, ruimtevaart, energie en humanitaire hulp.

[ Top ] [ Vorige pagina ] [ Volgende pagina ] [ Samenvatting ]


Printbare versie | Juridische mededeling | Wat is er nieuw? | Zoek | Contact | Index | Glossarium | Over deze site | Bovenkant pagina