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La Conferenza intergovernativa 2003/2004


Questioni istituzionali


La composizione del Parlamento europeo
Le formazioni dei Consigli e la loro Presidenza
L'adozione di decisioni in sede di Consiglio
Il Consiglio legislativo
La composizione della Commissione
Il ruolo del ministro degli Affari esteri dell'Unione
Il campo d'applicazione della maggioranza qualificata e le clausole passerella

Sulla base della lettura del testo finale adottato il 18 giugno 2004, si può affermare che la CIG ha in larga misura seguito le proposte presentate dalla Convenzione ed ha confermato la necessità di procedere al rinnovamento ed al chiarimento del quadro istituzionale da questa suggeriti.
Occorre tuttavia rilevare un certo numero di cambiamenti.
In materia istituzionale, le principali disposizioni della Convenzione sono state modificate, in particolare la composizione della Commissione , le modalità di voto in sede di Consiglio , il campo d'applicazione della maggioranza qualificata ed il numero minimo di seggi al Parlamento europeo .

LA COMPOSIZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

Le proposte della Convenzione

La Convenzione proponeva di fissare il numero di seggi a 736, aumentando di quattro il numero deciso dal trattato di Nizza . Inoltre, suggeriva di stabilire una norma di attribuzione intesa a specificare che la rappresentanza dei cittadini è garantita in modo regressivamente proporzionale, con la fissazione di una soglia minima di quattro seggi per ogni Stato membro.

I dibattiti nell'ambito della CIG

Per i piccoli Stati, la soglia minima dei seggi nel Parlamento europeo è una questione fondamentale, direttamente collegata alla loro rappresentanza demografica. Per questo motivo molti di essi hanno chiesto una soglia minima di seggi più elevata di quella prevista dai convenzionali.
Un accordo informale è stato rapidamente raggiunto sull'aumento di tale soglia, che a seguito del conclave di Napoli è stato proposto di portare a 5, prevedendo un numero di parlamentari superiore a 736. La discussione su questo punto, anche se non ha dato luogo a grandi controversie, è proseguita per l'intera durata dei negoziati ed un compromesso in materia è stato raggiunto soltanto in occasione del Consiglio europeo del 17 e del 18 giugno 2004 che ha concluso la CIG.

Le disposizioni della Costituzione

La CIG ha deciso di portare a 750 il numero massimo di seggi. Ogni Stato avrà diritto ad un minimo di 6 e ad un massimo di 96 seggi.
Come suggerito dalla Convenzione, il numero definitivo dei seggi attribuiti ad ogni Stato membro, sulla base della proporzionalità degressiva, sarà deciso all'unanimità dal Consiglio europeo prima delle elezioni europee del 2009.

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LE FORMAZIONI DEI CONSIGLI E LA LORO PRESIDENZA

Le proposte della Convenzione

Il progetto di trattato costituzionale prevedeva che tutte le formazioni del Consiglio dei ministri sarebbero state presiedute da rappresentanti degli Stati membri secondo un sistema di rotazione paritaria per periodi minimi di un anno, ad eccezione di quella degli Affari esteri la cui presidenza avrebbe dovuto essere assicurata dal ministro degli Esteri dell'Unione.
La Convenzione non ha stabilito i particolari relativi a tale sistema di rotazione, proponendo che i dettagli siano fissati con una decisione adottata all'unanimità dal Consiglio europeo tenendo conto degli equilibri politici e geografici e della diversità degli Stati membri.

I dibattiti nell'ambito della CIG

E' stato raggiunto un rapido accordo sul principio generale di una rotazione alla testa dei Consigli dei Ministri e di una presidenza collettiva.
La definizione dettagliata di questa formula è stata tuttavia preceduta da numerose esitazioni: sotto la Presidenza irlandese molte discussioni puntigliose hanno riguardato il numero di paesi (3 o 4) e la durata (da 6 mesi a 2 anni).

Le disposizioni della Costituzione

La CIG si è allontanata dalle proposte della Convenzione scegliendo il principio della presidenza, assicurata da un gruppo di Stati per le varie configurazioni del Consiglio (ad eccezione del Consiglio Affari esteri presieduto dal Ministro degli Affari Esteri).
Il testo della Costituzione si limita tuttavia a prevedere un sistema di rotazione paritaria tra gli Stati membri, le cui condizioni saranno precisate con una decisione del Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata. Peraltro la CIG ha approvato un progetto di decisione che sarà adottato all'entrata in vigore della Costituzione e che prevede il seguente sistema di presidenza per gruppo ("team-presidency"): tre Stati membri per un periodo di 18 mesi, consentendo ad ogni Stato membro di presiedere tutte le formazioni per un periodo di sei mesi anche se con l'assistenza degli altri due Stati e sulla base di un programma comune. Queste due "vice-presidenze" permetterebbero di garantire una maggiore continuità dell'azione della presidenza, che avrebbe di conseguenza carattere più collegiale.

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L'ADOZIONE DI DECISIONI NELL'AMBITO DEL CONSIGLIO

Le proposte della Convenzione

La Convenzione, nel documento che riportava il risultato dei suoi lavori, proponeva un nuovo sistema di maggioranza qualificata inteso ad abrogare il sistema attualmente in vigore (attribuzione dei voti agli Stati membri e definizione di una soglia per la maggioranza qualificata). Questa proposta mirava a sostituire la formula attuale con un sistema di doppia maggioranza: 50% degli Stati membri e 60% della popolazione dell'Unione. Nell'intenzione della Convenzione, questo nuovo sistema avrebbe dovuto essere applicato a decorrere dal 2009.

I dibattiti nell'ambito della CIG

La definizione della maggioranza qualificata per l'adozione delle decisioni in sede di Consiglio è stata la questione più difficile da risolvere per la CIG ed è restata per l'intero periodo dei negoziati il principale punto di blocco.
Alcuni Stati, in particolare la Polonia e la Spagna, si sono opposti alla soluzione proposta dalla Convenzione.
Questi due paesi, fin dall'inizio dei negoziati, si sono fermamente dichiarati a favore della ponderazione dei voti per paese stabilita a Nizza nel 2000 . Nessuno di essi desiderava rinunciare ai vantaggi all'epoca ottenuti, grazie ai quali avrebbero avuto un'importanza superiore al loro peso demografico reale (27 voti rispetto ai 29 per i paesi più popolati).
Al termine del suo semestre, la presidenza italiana non ha potuto presentare proposte concrete. Essa ha tuttavia avanzato numerose possibili alternative che sono state presentate informalmente alle delegazioni:

Nessuna di queste alternative è risultata accettabile per tutti e il disaccordo restava completo all'inizio della Presidenza irlandese.
Dopo la riunione del Consiglio europeo di marzo , detta presidenza ha ritenuto che un accordo potesse essere trovato sulla base del principio della doppia maggioranza.
Essendo questo principio di fatto acquisito, restavano da stabilire le percentuali per la definizione della maggioranza accettabili da tutte le delegazioni.
La questione è restata al centro del dibattito fino al Consiglio europeo di giugno. Le varie soglie sono state nuovamente discusse in modo informale, senza alcuna proposta da parte della presidenza. Sono state avanzate numerose proposte: alcuni Stati auspicavano che fosse stabilita la stessa percentuale per la popolazione e per gli Stati (ad esempio 55/55 o 60/60) mentre secondo altri il divario tra queste cifre non doveva superare del 10% quelle proposte dalla Convenzione. Altri infine volevano includere le seguenti clausole speciali al fine di facilitare un compromesso:

Alla vigilia del Consiglio europeo di giugno , la presidenza ha pubblicato le sue proposte basate su soglie del 55% degli Stati membri e del 65% della popolazione. Essa ha anche evocato la possibilità di includere clausole speciali, in particolare con riguardo al numero minimo di Stati membri necessario per una minoranza di blocco e alla clausola di Ioannina. E' stata invece abbandonata l'idea di calcolare le astensioni come voti negativi.
L'accordo è stato infine raggiunto al termine di un dibattito assai intenso tra i capi di Stato o di governo.

Le disposizioni della Costituzione

Come proposto dalla Convenzione , a partire dal 1° novembre 2009, il Consiglio adotterà le proprie decisioni in base alla doppia maggioranza, degli Stati membri e dei popoli, espressione della doppia legittimità dell'Unione.
Il principio della doppia maggioranza, fortemente rimesso in discussione nel corso dei dibattiti, è dunque mantenuto anche se al prezzo di un adeguamento delle soglie e di una maggiore complessità.
La CIG ha così deciso di aumentare le soglie e la maggioranza qualificata viene raggiunta quando riunisce il 55% degli Stati membri in rappresentanza del 65% della popolazione. Inoltre, a queste nuove soglie vengono ad aggiungersi due elementi che la Convenzione non aveva suggerito:

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IL CONSIGLIO LEGISLATIVO

Le proposte della Convenzione

Il progetto di trattato costituzionale proponeva di riorganizzare il lavoro delle diverse formazioni del Consiglio dei Ministri istituendo due formazioni: il Consiglio legislativo e degli Affari generali, e il Consiglio degli Affari esteri.
La creazione del Consiglio legislativo nell'ambito del Consiglio Affari generali rappresentava un'importante innovazione che dava risalto ai poteri legislativi del Consiglio dei ministri.

I dibattiti nell'ambito della CIG

Soltanto due delegazioni si sono pronunciate a favore del mantenimento di un Consiglio legislativo unico e pertanto la decisione in materia è stata rapidamente adottata.

Le disposizioni della Costituzione

Uno dei primi compromessi raggiunti dalla Presidenza italiana ha riguardato la soppressione del Consiglio legislativo unico ed il ripristino di tutte le attuali sessioni specializzate del Consiglio. Con questa soppressione, il testo della Costituzione ritorna alla situazione attualmente in vigore: le funzioni legislative sono ripartite in tutte le formazioni del Consiglio. Tuttavia, il testo della Costituzione riprende la proposta della Convenzione di dividere ciascuna sessione in una parte legislativa, aperta al pubblico e radiotrasmessa, ed una parte non legislativa, in cui le deliberazioni avvengono a porte chiuse.

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LA COMPOSIZIONE DELLA COMMISSIONE

Le proposte della Convenzione

La Convenzione proponeva una soluzione assai originale con la previsione, a decorrere dal 1° novembre 2009, di un collegio a effettivi ridotti (15 membri) al quale avrebbero dovuto aggiungersi commissari senza diritto di voto provenienti dagli Stati membri senza un rappresentante nazionale nel collegio ristretto. Doveva essere realizzato un sistema di rotazione paritaria tra i due gruppi di commissari.
Secondo questa formula, i Commissari europei aventi o meno diritto di voto dovevano lavorare insieme senza che i rispettivi compiti fossero ben definiti.

I dibattiti nell'ambito della CIG

La presidenza italiana, attraverso il questionario distribuito alle delegazioni fin dall'ottobre 2003 , ha provato a chiarire il ruolo dei commissari senza diritto di voto. Nonostante gli sforzi di semplificazione effettuati, questa formula troppo complessa è stata definitivamente abbandonata dalla Presidenza irlandese a favore di quella ispirata al trattato di Nizza, che prevede un commissario per paese.

Per arrivare a questo compromesso, si sono dovute superare le divergenze tra "grandi" e "piccoli" paesi. Infatti, le nazioni meno popolose volevano assolutamente avere un rappresentante nella Commissione e peroravano il principio di un commissario per Stato membro. Anche i nuovi Stati membri ritenevano che la Commissione dovesse riflettere la maggiore diversità dell'Unione europea allargata. La Commissione, da parte sua, aveva chiaramente fatto capire che per essere efficace e credibile, avrebbe dovuto contare un membro a pieno titolo per ogni paese.
Quanto ai "grandi" Stati membri, temevano di essere messi in minoranza in un collegio comprendente un commissario per paese ed insistevano sulla difficoltà di gestire una Commissione con un collegio di 27 membri o più.

Dal momento in cui è stata decisa, a livello informale, una soluzione del tipo "Nizza" ("mantenimento di un commissario per Stato membro fino ad una certa data e poi riduzione delle dimensioni del collegio"), le discussioni hanno riguardato la data nella quale questo passaggio doveva essere effettuato e il numero di commissari della Commissione in versione ridotta. Per quanto riguarda la data del passaggio ad una Commissione ristretta, sono state discusse tre possibilità: proposta della Convenzione per un'entrata in vigore nel 2009; aggiornamento al 2014; introduzione di una "clausola di revisione a tempo". Quanto al numero di commissari nella versione ridotta, sono state proposte diverse alternative: passaggio a 15 o a 18 commissari, riduzione a due terzi del numero degli Stati membri, sistema dinamico che consente ad ogni Stato membro di essere rappresentato in due formazioni della Commissione su tre.

D'altra parte, numerose delegazioni hanno insistito sulla necessità di non stabilire rigidamente nel trattato tutti i dettagli relativi alla composizione della Commissione.

Le disposizioni della Costituzione

La CIG ha deciso che fino al 2014 (e non fino al 2009, come proposto dalla Convenzione) la Commissione sarà composta da un commissario per ogni Stato membro.
In seguito, la Commissione sarà ridotta e avrà un numero di commissari corrispondente ai due terzi degli Stati membri, secondo un sistema di rotazione paritaria.
Il Consiglio europeo potrà modificare questa disposizione deliberando all'unanimità.

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IL RUOLO DEL MINISTRO DEGLI AFFARI ESTERI DELL'UNIONE

Le proposte della Convenzione

La creazione del posto di ministro degli Affari esteri è una delle principali innovazioni apportate dai convenzionali, che intendevano delegare a questa nuova figura l'esercizio delle funzioni oggi assunte dall'Alto responsabile per la politica estera e di sicurezza comune, "il sig. PESC", e dal commissario incaricato delle relazioni esterne. Il ministro degli Affari Esteri doveva pertanto dipendere contemporaneamente dalla Commissione e dal Consiglio.

I dibattiti nell'ambito della CIG

La creazione della funzione di ministro degli Affari Esteri è stata discussa assai a lungo nell'ambito della CIG. Il carattere ibrido di questa figura, per cui era previsto un doppio ruolo nella Commissione e nel Consiglio, ha lasciato perplesse numerose delegazioni. Inoltre, alcuni "piccoli" paesi si sono mostrati reticenti ad affidare a questo nuovo ministro la presidenza del Consiglio relazioni esterne, come suggerito dai convenzionali. Altri Stati membri hanno contestato la definizione stessa di ministro, preferendo la denominazione "Segretario generale agli Affari esteri".

I rischi di compiere dei passi indietro sono stati comunque tutti superati alla fine della presidenza italiana. Fin dall'ottobre 2003, il ruolo del ministro è stato oggetto di un questionario della Presidenza che aveva lo scopo di chiarire alcuni punti: il ministro avrà diritto di voto nei settori che non sono di sua competenza? Il suo statuto nell'ambito della Commissione lo assoggetta alle stesse norme dei suoi colleghi in materia di dimissione?
Lo statuto del ministro è stato gradualmente chiarito e le delegazioni nazionali si sono trovate d'accordo nel non apportare, in pratica, alcuna modifica a questa funzione.

La presidenza italiana ha presentato una seconda proposta , concernente questa volta i poteri attribuiti al futuro ministro degli Esteri. Essa ha suggerito di prevedere la possibilità di un voto a maggioranza qualificata quando il Consiglio delibera su una proposta del ministro degli Esteri.

Le disposizioni della Costituzione

La grande innovazione rappresentata dalla creazione di un posto di ministro degli Esteri è stata mantenuta. Al termine della CIG, per tale posto non è stata introdotta alcuna modifica realmente significativa ma un solo adeguamento: in caso di mozione di censura votata dal Parlamento europeo nei confronti del collegio, al ministro sarà riservato un trattamento particolare in quanto dovrà "dimettersi della Commissione" anche se potrebbe restare al Consiglio in attesa della formazione di una nuova Commissione.
Peraltro, per l'opposizione di alcune delegazioni, non è stata adottata la proposta della Presidenza italiana relativa al voto a maggioranza qualificata.

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IL CAMPO D'APPLICAZIONE DELLA MAGGIORANZA QUALIFICATA E LE CLAUSOLE PASSERELLA

Le proposte della Convenzione

Una delle innovazioni più importanti della Convenzione ha riguardato " le clausole passerella " che consentono al Consiglio europeo di decidere all'unanimità l'applicazione della maggioranza qualificata e /o della procedura legislativa ordinaria (codecisione) in un dato settore.
Con riguardo al campo d'applicazione della maggioranza qualificata , i convenzionali hanno proposto di allargarlo ad una ventina di disposizioni supplementari, in particolare nel settore della giustizia e degli affari interni (JAI).

I dibattiti nell'ambito della CIG

Per quanto riguarda le clausole passerella, la Presidenza italiana ha presentato la seguente proposta : una clausola di questo tipo non potrà essere utilizzata in caso di obiezione da parte di uno dei Parlamenti nazionali (formula del "nihil obstat"). Tale proposta rende più complessa l'utilizzazione delle clausole passerella rispetto alla soluzione della Convenzione, secondo la quale i Parlamenti nazionali dovevano soltanto essere informati. Questa formulazione ha finito per imporsi, nonostante l'opposizione di alcune delegazioni che chiedevano di prevedere la necessità di un maggior numero di Parlamenti nazionali (un terzo), in modo che il voto di approvazione del Parlamento europeo non potesse essere inficiato dal potenziale veto di un solo Parlamento.

Per quanto riguarda l'estensione del voto a maggioranza qualificata ad altri ambiti, rispetto a quelli previsti dalla Convenzione, un certo numero di delegazioni si sono dichiarate favorevoli mentre altre desideravano assolutamente mantenere l'unanimità nei settori sensibili (fiscalità, politica estera). Alcuni Stati membri hanno addirittura suggerito di effettuare alcuni passi indietro rispetto alle proposte della Convenzione, ristabilendo il veto sulla sicurezza sociale o anche sul diritto penale. Pertanto, in questi due settori è stata proposta la procedura detta del "freno di emergenza" (emergency brakes), che offre la possibilità ai membri del Consiglio di sospendere una procedura se un progetto mette in pericolo "i principi fondamentali del sistema giuridico o di sicurezza sociale di uno Stato membro".

Le disposizioni della Costituzione

La Costituzione ha ridotto l'efficacia delle clausole passerella introducendo una nuova condizione per la loro realizzazione: la possibilità per un solo Parlamento nazionale di bloccare la decisione del Consiglio europeo ed impedire il passaggio alla maggioranza qualificata e/o alla procedura legislativa ordinaria.

Oltre ad alcune disposizioni specifiche, l'unanimità è stata mantenuta nel settore della fiscalità e in parte nei settori della politica sociale e della PESC. Inoltre, saranno decise all'unanimità le leggi intese a stabilire le risorse proprie e le prospettive finanziarie.
Il sistema del "freno di emergenza" è stato mantenuto nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale e in quello del coordinamento della sicurezza sociale dei lavoratori migranti. La CIG ha mantenuto il voto a maggioranza qualificata in questi due settori, pur lasciando ad ogni Stato membro la possibilità di chiedere l'organizzazione di un dibattito in sede di Consiglio europeo.
Peraltro, sono state introdotte nuove basi giuridiche che consentiranno di applicare la maggioranza qualificata ai principi e alle condizioni per il funzionamento dei servizi d'interesse generale, alla politica spaziale, all'energia ed all'aiuto umanitario.

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