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La Conférence intergouvernementale 2003/2004
Les questions institutionnelles
La composition du Parlement européen
Les formations des Conseils et leur présidence
La prise de décision au Conseil
Le Conseil législatif
La composition de la Commission
Le rôle du ministre des Affaires étrangères de l'Union
Le champ d'application de la majorité qualifiée et les clauses passerelles
À la lecture du texte final adopté le 18 juin 2004, on peut affirmer que
la CIG a très largement suivi les propositions de la Convention et confirmé l'effort
de rénovation et de clarification du cadre institutionnel suggéré par cette dernière.
Un certain nombre de modifications doivent toutefois être relevées.
En matière institutionnelle, les principales dispositions issues de la Convention
ont été amendées, en particulier la
composition de la Commission
, les
modalités de vote au Conseil
, le
champ d'application de la majorité qualifiée
et le
nombre de siège minimal au Parlement européen
.
LA COMPOSITION
DU PARLEMENT EUROPÉEN
Les propositions de la Convention
La Convention
proposait de fixer le nombre de sièges à 736, augmentant de quatre sièges le chiffre
fixé par le
traité de Nice
. De plus, elle suggérait d'établir une règle d'attribution qui spécifiait que la
représentation des citoyens était assurée de façon dégressivement proportionnelle,
avec la fixation d'un seuil minimum de quatre sièges par État membre.
Les débats au sein de la CIG
Pour les petits États, le seuil minimum des sièges au Parlement européen est un
point fondamental car il est directement lié à leur représentativité démographique.
C'est pour cette raison qu'ils ont été nombreux à solliciter un seuil de sièges minimum
plus élevé que celui prévu par les conventionnels.
Un accord informel s'est relativement vite dessiné sur l'augmentation du seuil
minimal des sièges. Il a été proposé dès le
conclave de Naples
de relever le seuil minimum des sièges à 5 et de réévaluer le nombre de parlementaires
au-delà de 736. La discussion portant sur ces chiffres, bien que peu controversée,
s'est poursuivie tout au long des négociations et n'a pu aboutir à un compromis que
lors du
Conseil européen des 17 et 18 juin 2004
qui a clôturé la CIG.
Les dispositions de la Constitution
La CIG a décidé de relever le nombre maximal de sièges à 750. Chaque État aura
droit à un minimum de 6 et à un maximum de 96 sièges.
Comme suggéré par la Convention, le nombre définitif de sièges attribués à chaque
État membre, sur la base de la proportionnalité dégressive, sera décidé avant les
élections européennes de 2009 par le Conseil européen à l'unanimité.
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LES FORMATIONS
DES CONSEILS ET LEUR PRÉSIDENCE
Les propositions de la Convention
Le projet de traité constitutionnel
prévoyait que toutes les formations du Conseil des ministres seraient présidées
par les représentants des États membres selon un système de rotation égale pour une
période d'au moins un an, à l'exception de celle des affaires étrangères qui resterait
présidée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union.
La Convention n'a pas arrêté les détails de ce système de rotation mais a proposé
qu'ils soient fixés par une décision européenne, adoptée à l'unanimité par le Conseil
européen, en tenant compte des équilibres politiques et géographiques et de la diversité
des États membres.
Les débats au sein de la CIG
Un consensus a rapidement été trouvé sur le principe général d'une rotation à
la tête des Conseils des ministres et d'une présidence collective.
Les hésitations ont été nombreuses cependant en ce qui concerne la mise au point
des détails de cette formule: beaucoup de discussions pointilleuses ont eu lieu,
sous Présidence irlandaise sur le nombre de pays (3 ou 4) et la durée (de 6 mois
à 2 ans).
Les dispositions de la Constitution
La CIG s'est écartée des propositions de la Convention, en choisissant le principe
d'une présidence par groupe d'États pour les différentes configurations du Conseil
(sauf pour le Conseil Affaires étrangères présidé par le ministre des Affaires étrangères).
Le texte de la Constitution se borne toutefois à prévoir un système de rotation
égale entre les États membres, dont les conditions seront précisées par une décision
du Conseil européen à la majorité qualifiée. La CIG a cependant convenu d'un projet
de décision qui sera adopté dès l'entrée en vigueur de la Constitution et qui prévoit
le système de présidence par équipe (« team-pesidency ») suivant: trois États membres
pour une période de 18 mois permettant à chaque État membre de présider toutes les
formations pour une période de six mois, tout en étant assisté par les deux autres
États et sur la base d'un programme commun. Ces deux « vices-présidences » permettraient
de garantir une meilleure continuité de l'action de la présidence dont la nature
deviendrait, de fait, plus collégiale.
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]
LA PRISE DE DÉCISION
AU CONSEIL
Les propositions de la Convention
La Convention, dans le résultat de ses travaux, proposait un
tout nouveau système de majorité qualifiée
qui abrogeait le système actuellement en vigueur (attribution des voix aux États
membres et définition d'un seuil de majorité qualifiée). Cette proposition visait
à remplacer la formule actuelle par un système de double majorité: 50% des États
membres et 60% de la population de l'Union. La Convention prévoyait que ce nouveau
système serait applicable à partir de 2009.
Les débats au sein de la CIG
La définition de la majorité qualifiée pour la prise de décision au Conseil a
été la question la plus difficile à régler pour la CIG et elle est restée tout au
long des négociations le principal point de blocage.
Certains États se sont opposés à la solution proposée par la Convention, en particulier
la Pologne et l'Espagne.
Ces deux pays se sont, dès le début des négociations, positionnés fermement en
faveur de la
pondération des voix par pays telle que définie à Nice en 2000
. Ils ne souhaitaient ni l'un, ni l'autre renoncer aux avantages obtenus à l'époque,
car cela leur conférait un poids plus important que leur taille démographique réelle
(27 voix contre 29 pour les pays les plus peuplés).
La Présidence italienne, à l'issue de son semestre, n'a pu faire de proposition
concrète. Elle a cependant proposé plusieurs options qui ont été testées de manière
informelle auprès des délégations:
- maintien du système prévu par le traité de Nice;
- fixation d'une clause de rendez-vous;
- accord sur le principe de la double majorité mais avec des seuils modifiés;
- maintien de la proposition de la Convention.
Aucune de ces options n'était acceptable par tous et, quand la Présidence irlandaise
a pris le relais, le désaccord restait entier.
Cette dernière a estimé, après la réunion du
Conseil européen de mars
, qu'un accord pourrait être trouvé sur la base du principe de la double majorité.
Ce principe étant de facto acquis, les pourcentages définissant la majorité devaient
encore être fixés de manière à contenter toutes les délégations.
Cette question est restée au centre des débats jusqu'au Conseil européen de juin.
Les différents seuils ont à nouveau été débattus de manière informelle, sans proposition
de la Présidence. Les suggestions ont été très nombreuses: certains États souhaitaient
une parité entre les chiffres représentant la population et les États (par exemple
55/55 ou 60/60) alors que d'autres suggéraient que l'écart entre ces chiffres ne
dépasse pas de plus de 10% ceux proposés par la Convention. D'autres enfin voulaient
inclure les clauses spéciales suivantes pour faciliter un compromis:
- ne pas comptabiliser les abstentions comme des votes négatifs;
- s'assurer qu'un nombre minimal d'États sera nécessaire pour obtenir une minorité de blocage quel que soit leur poids démographique;
- s'assurer qu'une minorité de blocage représenterait au moins 12-15% de la population;
- prévoir un mécanisme inspiré par le compromis d'Ioannina qui permet des négociations
supplémentaires en cas de majorité très étroite.
À la veille du
Conseil européen de juin
, la Présidence a publié ses propositions, basées sur des seuils de 55% des États
membres et de 65% de la population. Elle a également évoqué la possibilité d'inclure
des clauses spéciales, notamment concernant le nombre minimal d'États membres pour
une minorité de blocage et la clause d'Ioannina. Le décompte des abstentions en tant
que votes négatifs a été abandonné.
C'est finalement à l'issue d'un débat très intense entre les chefs d'État ou
de gouvernement qu'un consensus a été trouvé.
Les dispositions de la Constitution
Comme proposé par la Convention
, le Conseil décidera, à partir du 1er novembre 2009, sur la base de la double majorité,
des États membres et des peuples, expression de la double légitimité de l'Union.
Le principe de la double majorité, fortement remis en cause lors des débats,
est donc maintenu mais au prix de l'ajustement des seuils et de l'introduction d'une
plus grande complexité.
La CIG a ainsi décidé de relever les seuils: la majorité qualifiée est atteinte
lorsqu'elle réunit 55% des États membres représentant 65% de la population. De plus,
deux éléments que la Convention n'avait pas suggérés viennent s'ajouter à ces nouveaux
seuils:
- une minorité de blocage doit être constituée d'au moins quatre États membres pour éviter que trois grands États puissent, seuls, bloquer une décision du Conseil ;
- une formule qui s'inspire de celle du compromis de Ioannina (mars 1994) prévoit que, lorsqu'une décision ne recueille qu'une majorité étroite, les États membres en minorité peuvent demander, sous certaines conditions, que le débat se poursuive.
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Les propositions de la Convention
Le projet de traité constitutionnel proposait une
réorganisation du travail des différentes formations du Conseil des ministres
instaurant deux formations: le Conseil législatif et des affaires générales, et
le Conseil des affaires étrangères.
La création du Conseil législatif dans le cadre du Conseil des affaires générales
représentait une innovation importante qui mettait en évidence les pouvoirs législatifs
du Conseil des ministres.
Les débats au sein de la CIG
Seules deux délégations se sont montrées favorables au maintien d'un Conseil législatif unique, de sorte que la décision de le supprimer a été rapidement prise.
Les dispositions de la Constitution
L'un des premiers compromis adoptés par la Présidence italienne concernait la suppression du Conseil législatif unique et le rétablissement de toutes les sessions spécialisées actuelles du Conseil. Avec cette suppression, le texte de la Constitution revient à la situation actuellement en vigueur: les fonctions législatives sont réparties dans chacune des formations du Conseil. Cependant, le texte de la Constitution reprend tout de même la proposition faite par la Convention de diviser chacune des sessions entre une partie législative, ouverte au public et retransmise, et une partie non législative où les délibérations demeureraient à huis clos.
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LA COMPOSITION
DE LA COMMISSION
Les propositions de la Convention
La Convention proposait une solution assez originale comprenant un collège à effectif
réduit (15 membres) à partir du 1er novembre 2009, auquel viendraient s'ajouter des
Commissaires sans droit de vote en provenance des États membres sans représentant
national au sein du collège restreint. Un système de rotation égalitaire entre les
deux groupes de commissaires devait être mis en place.
Dans cette formule, des
Commissaires européens avec et sans droit de vote
devaient donc travailler ensemble sans que leurs tâches respectives ne soient bien
définies.
Les débats au sein de la CIG
La Présidence italienne, à travers le
questionnaire qu'elle a distribué aux délégations dès octobre 2003
, a essayé de clarifier le rôle des Commissaires sans droit de vote. Malgré les
efforts de simplification consentis, cette formule trop complexe a définitivement
été abandonnée par la Présidence irlandaise au profit de celle inspirée par le traité
de Nice offrant un Commissaire par pays.
Pour arriver à ce compromis, les divergences entre « grands » et « petits » pays
ont dû être surmontées. En effet, les nations les moins peuplées voulaient absolument
avoir une représentation au sein de la Commission et plaidaient pour le principe
d'un Commissaire par État membre. Il en était de même pour les nouveaux États membres
qui estimaient que la Commission devait refléter la plus grande diversité de l'Union
européenne élargie. La Commission, de son côté, avait également clairement fait comprendre
que pour être efficace et crédible, elle devrait compter un membre à part entière
pour chaque pays.
Les « grands » États membres, de leur côté, craignaient d'être mis en minorité
dans un collège comprenant un Commissaire par pays. De plus, ils insistaient sur
le fait qu'une Commission avec un collège de 27 membres ou plus serait difficile
à gérer.
À partir du moment où
une solution du type « Nice »
(« maintien d'un Commissaire par État membre jusqu'à une certaine date, puis réduction
de la taille du collège ») a été arrêtée de manière informelle, les discussions se
sont alors portées sur la date à laquelle ce basculement devait se faire et sur le
nombre de Commissaires dans la version restreinte. Concernant la date du passage
à une Commission restreinte, trois possibilités ont été débattues: proposition de
la Convention pour une entrée en vigueur en 2009, un ajournement à 2014 ou l'introduction
d'une « clause de rendez-vous ». Pour le nombre des Commissaires dans la version
restreinte, plusieurs options ont été proposées: une réduction à 15 ou 18 Commissaires
ou une réduction à deux tiers du nombre des États membres, un système dynamique permettant
à chaque État membre d'être représenté dans deux formations de la Commission sur
trois.
D'autre part, nombre de délégations ont également insisté sur la nécessité de ne pas figer de manière rigide dans le traité tous les détails concernant la composition de la Commission.
Les dispositions de la Constitution
La CIG a décidé que la Commission serait composée d'un Commissaire en provenance
de chaque État membre jusqu'en 2014 (et non plus 2009, comme proposé par la Convention).
Au-delà, la Commission sera réduite et composée d'un nombre de Commissaires correspondant
aux deux tiers du nombre des États membres selon un système de rotation égalitaire.
Le Conseil européen pourra modifier à l'unanimité ce nombre.
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LE RÔLE DU MINISTRE
DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DE L'UNION
Les propositions de la Convention
La création du poste de ministre des Affaires étrangères
est l'une des principales innovations apportées par les conventionnels. Ils prévoyaient
que ce nouveau personnage exercerait les fonctions aujourd'hui assumées par le haut
responsable pour la politique étrangère et de sécurité commune, « M.PESC », et par
le Commissaire chargé des relations extérieures. Ce ministre des Affaires étrangères
dépendrait donc à la fois de la Commission et du Conseil.
Les débats au sein de la CIG
La création de la fonction de ministre des Affaires étrangères a été assez longuement débattue au sein de la CIG. Le fonctionnement hybride de cette personnalité placée sous la double casquette de la Commission et du Conseil a suscité des doutes au sein de nombreuses délégations. De plus, certains « petits » pays se sont même montrés réticents à confier à ce nouveau ministre la présidence du Conseil relations extérieures comme suggéré par les conventionnels. D'autres États membres ont contesté le mot même de ministre, préférant la dénomination de « Secrétaire général aux Affaires étrangères ».
Ces risques de recul ont tous été écartés à la fin de la Présidence italienne.
Le rôle du ministre a fait l'objet d'un
questionnaire de la Présidence dès octobre 2003
dont le but était d'éclaircir certains points: le ministre aura-t-il le droit de
vote dans les domaines ne relevant pas de sa compétence? Son statut au sein de la
Commission le soumet-il aux mêmes règles que ses collègues en matière de démission
?
Le statut du ministre a été progressivement clarifié et les délégations nationales
se sont entendues pour conserver cette fonction quasiment à l'identique.
La Présidence italienne a fait une deuxième suggestion concernant cette fois-ci les pouvoirs attribués au futur ministre des Affaires étrangères. Elle suggérait d'instaurer la possibilité d'un vote à la majorité qualifiée lorsque le Conseil statue sur une proposition du ministre des Affaires étrangères.
Les dispositions de la Constitution
La grande innovation que représente la création d'un poste de ministre des Affaires
étrangères a été maintenue. Aucune modification vraiment significative n'a été introduite
à l'issue de la CIG le concernant. Un seul ajustement a été effectué: en cas de
motion de censure votée par le Parlement européen à l'encontre du collège, le ministre
aura un traitement spécifique puisqu'il devra « démissionner de la Commission » mais
pourrait rester au Conseil en attendant la formation d'une nouvelle Commission.
D'autre part, devant l'opposition de certaines délégations, la proposition de
la Présidence italienne relative au vote à la majorité qualifiée n'a finalement pas
été retenue.
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LE CHAMP D'APPLICATION DE LA MAJORITÉ QUALIFIÉE ET LES CLAUSES PASSERELLES
Les propositions de la Convention
L'une des innovations les plus importantes de la Convention concerne «
les clauses passerelles
» qui permettent au Conseil européen de décider, à l'unanimité, d'appliquer dans
un domaine déterminé la majorité qualifiée et /ou la procédure législative ordinaire
(codécision).
Concernant
le champ d'application de la majorité qualifiée
, les conventionnels ont proposé de l'élargir à une vingtaine de dispositions supplémentaires,
en particulier dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI).
Les débats au sein de la CIG
Concernant les clauses passerelles,
la Présidence italienne a fait la proposition suivante
: l'utilisation d'une clause passerelle ne pourra pas se faire si l'un des parlements
nationaux émet une objection (formule du « nihil obstat »). Cette proposition rend
plus difficile l'utilisation des clauses passerelles par rapport à la solution de
la Convention dans laquelle les parlements nationaux ne devaient être qu'informés.
Cette formulation a fini par s'imposer, malgré l'opposition de certaines délégations
demandant que le nombre des parlements nationaux soit plus élevé (un tiers), afin
que le vote d'approbation du Parlement européen ne soit pas soumis au veto potentiel
d'un seul parlement.
Pour ce qui est de l'extension du vote à la majorité qualifiée au-delà des propositions
faites par la Convention, un certain nombre de délégations s'y sont montrées largement
favorables alors que d'autres, souhaitaient absolument maintenir l'unanimité dans
des domaines sensibles (fiscalité, politique extérieure). Une partie des États membres
suggérait même de revenir en arrière par rapport aux propositions de la Convention
pour rétablir le veto sur la sécurité sociale ou bien encore sur le droit pénal.
Ainsi, une procédure dite de « frein d'urgence » (emergency brakes) a été proposée
dans ces deux domaines. Elle offrait la possibilité aux membres du Conseil de suspendre
une procédure si un projet portait atteinte « aux principes fondamentaux du système
juridique ou de sécurité sociale d'un État membre ».
Les dispositions de la Constitution
Concernant les clauses passerelles, la Constitution en a réduit l'efficacité en introduisant une nouvelle condition pour leur réalisation: la possibilité pour un seul parlement national de bloquer la décision du Conseil européen et d'empêcher le passage à la majorité qualifiée et/ou la procédure législative ordinaire.
Au-delà de certaines dispositions spécifiques, l'unanimité a été maintenue dans
le domaine de la fiscalité et partiellement dans les domaines de la politique sociale
et de la PESC. De plus, les lois fixant les ressources propres et les perspectives
financières seront décidées à l'unanimité.
En outre, le système des « emergency brakes » a été maintenu, dans le domaine
de la coopération judiciaire en matière pénale et celui de la coordination de la
sécurité sociale des travailleurs migrants. La CIG a maintenu le vote à la majorité
qualifiée dans ces deux secteurs mais laisse à chaque État la possibilité de demander
l'organisation d'un débat au sein du Conseil européen.
D'un autre côté, de nouvelles bases juridiques ont été introduites qui permettront
d'appliquer la majorité qualifiée aux principes et conditions pour le fonctionnement
des services d'intérêt général, à la politique spatiale, à l'énergie et à l'aide
humanitaire.
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