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La Conferencia Intergubernamental 2003/2004
Las cuestiones institucionales
La composición del Parlamento Europeo
Las formaciones del Consejo y su Presidencia
La toma de decisiones en el Consejo
El Consejo Legislativo
La composición de la Comisión
El papel del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión
El ámbito de aplicación de la mayoría cualificada y cláusulas «pasarela»
Al leer el texto definitivo aprobado el 18 de junio de 2004 puede afirmarse que
la CIG ha seguido en gran medida las propuestas de la Convención y ha confirmado
los trabajos para renovar y aclarar el marco institucional que había sugerido ésta
última.
No obstante, es necesario poner de relieve un cierto número de modificaciones.
En lo que respecta a las instituciones, se han modificado las principales disposiciones
surgidas de la Convención, concretamente la
composición de la Comisión
, las
modalidades de votación en el Consejo
, el
ámbito de aplicación de la mayoría cualificada
y el
número mínimo de escaños en el Parlamento Europeo
.
LA COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
Propuestas de la Convención
La Convención proponía fijar el número de escaños en 736, aumentando en cuatro escaños la cifra establecida por el Tratado de Niza . Además, sugería el establecimiento de una norma de reparto en la que se indique que la representación de los ciudadanos se garantizará de manera decrecientemente proporcional con un mínimo de cuatro escaños por Estado miembro.
Debates en la CIG
Para los Estados más pequeños, el número mínimo de escaños en el Parlamento Europeo
es un punto fundamental, ya que está directamente relacionado con su representatividad
demográfica. Por este motivo muchos de ellos solicitaron un número mínimo de escaños
más elevado que el previsto por los miembros de la Convención.
Se llegó con relativa rapidez a un acuerdo informal sobre el aumento del número
mínimo de escaños. En el
cónclave de Nápoles
se propuso aumentar dicho umbral a 5, lo que haría que el número de parlamentarios
fuese de más de 736. Los debates sobre estas cifras, aunque poco controvertidos,
continuaron a lo largo de todas las negociaciones y no se pudo llegar a un compromiso
hasta el
Consejo Europeo del 17 y 18 de junio de 2004
, que clausuró la CIG.
Disposiciones de la Constitución
La CIG decidió aumentar a 750 el número máximo de escaños. Cada Estado miembro
tendrá derecho a un mínimo de 6 y un máximo de 96 representantes.
Como sugería la Convención, antes de las elecciones al Parlamento Europeo de
2009, el Consejo Europeo decidirá por unanimidad el número definitivo de escaños
atribuidos a cada Estado miembro, basándose en la proporcionalidad decreciente.
LAS FORMACIONES DEL CONSEJO Y SU PRESIDENCIA
Propuestas de la Convención
El proyecto de Tratado Constitucional preveía que todas las formaciones del Consejo de Ministros estarían presididas por los representantes de los Estados miembros, con arreglo a un sistema de rotación en condiciones de igualdad, durante períodos de al menos un año, con excepción de la del Consejo de Asuntos Exteriores, que estaría presidida por el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. La Convención no fijó las reglas de este sistema de rotación, sino que propuso que se establecieran mediante una decisión europea que el Consejo Europeo adoptara por unanimidad, atendiendo a los equilibrios políticos y geográficos y a la diversidad de los Estados miembros.
Debates en la CIG
Se llegó rápidamente a un consenso sobre el principio general de una rotación
en la presidencia de los Consejos de Ministros y de una presidencia colectiva.
No obstante, no fue fácil definir la fórmula concreta: bajo la Presidencia irlandesa
se produjeron muchas discusiones puntillosas sobre el número de países (3 o 4) y
la duración (de 6 meses a 2 años).
Disposiciones de la Constitución
La CIG se alejó de las propuestas de la Convención, optando por el principio de
una presidencia por grupo de Estados para las distintas configuraciones del Consejo
(salvo para el Consejo de Asuntos Exteriores, presidido por el Ministro de Asuntos
Exteriores).
El texto de la Constitución se limita, no obstante, a establecer un sistema de
rotación en condiciones de igualdad entre los Estados miembros, cuyas reglas se precisarán
mediante una decisión del Consejo Europeo por mayoría cualificada. Sin embargo, la
CIG ha acordado un proyecto de decisión que se adoptará a la entrada en vigor de
la Constitución y que establece el siguiente sistema de presidencia por equipos («team-presidency»):
tres Estados miembros para un periodo de 18 meses, lo que permitirá a cada Estado
miembro presidir todas las formaciones durante un periodo de seis meses, con la ayuda
de los otros dos Estados miembros y basándose en un programa común. Estas dos «vicepresidencias»
permitirán garantizar una mejor continuidad de las actividades de la presidencia,
cuyo carácter colegiado se verá, de hecho, reforzado.
LA TOMA DE DECISIONES EN EL CONSEJO
Propuestas de la Convención
En los resultados de sus trabajos, la Convención proponía un sistema de mayoría cualificada totalmente nuevo que abolía el sistema vigente actualmente (reparto de votos entre los Estados miembros y definición de un mínimo necesario para la mayoría cualificada). El objetivo de esta propuesta era sustituir la fórmula actual por un sistema de doble mayoría: el 50% de los Estados miembros y el 60% de la población de la Unión. La Convención preveía que este nuevo sistema fuese aplicable a partir de 2009.
Debates en la CIG
La definición de la mayoría cualificada para la toma de decisiones en el Consejo
ha sido la cuestión más espinosa con que se ha enfrentado la CIG y ha constituido,
a lo largo de todas las negociaciones, el principal punto de bloqueo.
Algunos Estados, especialmente Polonia y España, se opusieron a la solución propuesta
por la Convención.
Desde el inicio de las negociaciones estos dos países se mostraron firmemente
partidarios de la
ponderación de los votos por cada país decidida en Niza en 2000
. Ninguno de ellos estaba dispuesto a renunciar a las ventajas obtenidas entonces,
ya que ello les confería una importancia superior a su peso demográfico real (27
votos frente a los 29 de los países más poblados).
Al término de su semestre, la Presidencia italiana no consiguió presentar una
propuesta concreta. No obstante, propuso diversas alternativas que se comunicaron
de manera informal a las delegaciones:
- mantenimiento del sistema previsto en el Tratado de Niza,
- establecimiento de una cláusula de revisión,
- acuerdo sobre el principio de la doble mayoría pero con umbrales modificados,
- mantenimiento de la propuesta de la Convención.
Ninguna de estas propuestas resultaba aceptable para todos, por lo que seguía
existiendo un desacuerdo total cuando la Presidencia irlandesa tomó el relevo.
Tras la reunión del
Consejo Europeo de marzo
, la Presidencia irlandesa consideró que podría llegarse a un consenso basado en
el principio de la doble mayoría.
Ya se había llegado a un acuerdo de facto sobre este principio, pero aún
había que fijar unos porcentajes que definieran la mayoría de forma satisfactoria
para todas las delegaciones.
Este asunto constituyó el núcleo de los debates hasta el Consejo Europeo de junio.
Volvieron a debatirse informalmente los distintos umbrales, sin que la Presidencia
elaborase propuestas. Se presentaron numerosas sugerencias: algunos Estados deseaban
una paridad entre las cifras que representan a la población y a los Estados (por
ejemplo, 55/55 ó 60/60), mientras que otros sugirieron que la diferencia entre dichas
cifras no superase en más del 10% las propuestas por la Convención. Por último, otros
Estados deseaban incluir las siguientes cláusulas especiales para facilitar un compromiso:
- no contabilizar las abstenciones como votos negativos,
- garantizar que sea necesario un número mínimo de Estados para conseguir una minoría de bloqueo, independientemente de su importancia demográfica,
- garantizar que la minoría de bloqueo represente al menos un 12-15% de la población
- establecer un mecanismo inspirado en el compromiso de Ioannina que permita negociaciones suplementarias cuando se produzca una mayoría muy ajustada
La víspera del
Consejo Europeo de junio
, la Presidencia hizo públicas sus propuestas, basadas en unos umbrales del 55% de
los Estados miembros y el 65% de la población. Mencionó también la posibilidad de
incluir cláusulas especiales, sobre todo en lo que se refiere al número mínimo de
Estados miembros necesario para una minoría de bloqueo y a la cláusula de Ioannina.
En cambio, se abandonó la idea de contabilizar las abstenciones como votos negativos.
Finalmente, tras un intenso debate entre los Jefes de Estado y de Gobierno, fue
posible llegar a un consenso.
Disposiciones de la Constitución
Como proponía la Convención
, a partir del 1 de noviembre de 2009, el Consejo tomará sus decisiones, sobre la
base de la doble mayoría de los Estados miembros y de la población, expresión de
la doble legitimidad de la Unión.
Por tanto, se mantiene el principio de la doble mayoría, muy cuestionado durante
los debates, pero a costa del ajuste de los umbrales mínimos y de una mayor complejidad.
Así pues, la CIG decidió aumentar los umbrales mínimos: la mayoría cualificada
se alcanza con el 55% de los Estados miembros que representen el 65% de la población.
Además, a estos umbrales mínimos se añaden dos elementos que la Convención no había
sugerido:
- la minoría de bloqueo deberá sumar por lo menos cuatro Estados miembros, para evitar que tres grandes Estados puedan bloquear por sí solos una decisión del Consejo;
- una fórmula inspirada en la del compromiso de Ioannina (marzo de 1994) establece que, cuando una decisión se alcance por una mayoría muy ajustada, los Estados miembros que se encuentren en minoría podrán solicitar, en determinadas condiciones, que prosiga el debate.
Propuestas de la Convención
El proyecto de Tratado Constitucional proponía una
reorganización del trabajo de las diferentes formaciones del Consejo de Ministros
instaurando dos formaciones: el Consejo Legislativo y de Asuntos Generales y el
Consejo de Asuntos Exteriores.
La creación del Consejo Legislativo en el marco del Consejo de Asuntos Generales
representaba una innovación importante que ponía de relieve las facultades legislativas
del Consejo de Ministros.
Debates en la CIG
Únicamente dos delegaciones se mostraron favorables al mantenimiento de un Consejo Legislativo único, por lo que la decisión de suprimirlo pudo tomarse rápidamente.
Disposiciones de la Constitución
Uno de los primeros compromisos adoptados por la Presidencia italiana se refería a la supresión del Consejo Legislativo único y el restablecimiento de todas las reuniones especializadas actuales del Consejo. Con esta supresión, el texto de la Constitución vuelve a la situación vigente actualmente: las funciones legislativas están distribuidas entre las distintas formaciones del Consejo. No obstante, el texto de la Constitución recoge la propuesta presentada por la Convención de dividir cada una de las reuniones en una parte legislativa, abierta al público y retransmitida, y una parte no legislativa en la que los debates se celebrarán a puerta cerrada.
Propuestas de la Convención
La Convención proponía una solución bastante original consistente en un Colegio
con un número de miembros reducido (15) a partir del 1 de noviembre de 2009, al que
se añadirían los Comisarios sin derecho a voto procedentes de los Estados miembros
sin representante nacional en este Colegio reducido. Se establecería un sistema de
rotación en condiciones de igualdad entre ambos grupos de Comisarios.
Con esta fórmula, los
Comisarios europeos con y sin derecho a voto
deberían trabajar juntos sin que sus labores respectivas estuvieran definidas claramente.
Debates en la CIG
La Presidencia italiana, mediante los cuestionarios que distribuyó a las delegaciones a partir de octubre de 2003 , intentó aclarar el papel de los Comisarios sin derecho a voto. A pesar de los esfuerzos de simplificación realizados, esta fórmula excesivamente compleja fue abandonada definitivamente por la Presidencia irlandesa en favor de la fórmula, inspirada en el Tratado de Niza, de un Comisario por país.
Para llegar a este compromiso fue necesario superar las divergencias existentes entre los países «grandes» y «pequeños». Los países menos poblados se mostraban firmemente decididos a estar representados en la Comisión y abogaban por el principio de un Comisario por Estado miembro. Igual sucedía con los nuevos Estados miembros, que consideraban que la Comisión debía reflejar la mayor diversidad de la Unión Europea ampliada. La Comisión, por su parte, también había expuesto claramente que, para ser eficaz y creíble, debería contar con un miembro de pleno derecho por cada país.
Los «grandes» Estados miembros, por su parte, temían encontrarse en minoría en un Colegio que incluyese un Comisario por país e insistían en que resultaría difícil gestionar una Comisión con un Colegio de 27 miembros o más.
A partir del momento en que se adoptó informalmente una solución de tipo «Niza» («mantenimiento de un Comisario por Estado miembro hasta una fecha determinada y reducción posterior del número de miembros del Colegio»), los debates se centraron en la fecha en que debería realizarse este cambio y en el número de Comisarios en esta Comisión reducida. En lo que respecta al paso a una Comisión reducida, se barajaron tres fechas posibles: la propuesta de la Convención de que entrase en vigor en 2009, un aplazamiento hasta 2014 o la introducción de una cláusula de revisión (cláusula de «rendez-vous»). En cuanto al número de miembros de la Comisión reducida, se propusieron diversas opciones: reducción a 15 o 18 Comisarios o reducción a dos tercios del número de Estados miembros, un sistema dinámico que permita a cada Estado miembro estar representado en dos de cada tres formaciones de la Comisión.
Por otra parte, varias delegaciones insistieron también en la necesidad de no fijar rígidamente en el Tratado todos los detalles relativos a la composición de la Comisión.
Disposiciones de la Constitución
La CIG decidió que la Comisión estaría compuesta por un nacional de cada Estado
miembro hasta 2014 (y no hasta 2009 como había propuesto la Convención).
A partir de dicha fecha, la Comisión se reducirá y estará compuesta por un número
de miembros igual a dos tercios del número de Estados miembros con arreglo a un sistema
de rotación en condiciones de igualdad.
El Consejo Europeo, por unanimidad, podrá modificar este número.
EL PAPEL DEL MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES DE LA UNIÓN
Propuestas de la Convención
La creación del puesto de Ministro de Asuntos Exteriores es una de las principales innovaciones introducidas por la Convención. Ésta había previsto que el titular de este nuevo puesto ejerciera las funciones que asumen actualmente el Alto Representante de la política exterior y de seguridad común, «Sr. o Sra. PESC» y el Comisario responsable de Relaciones Exteriores. Por tanto, este Ministro de Asuntos Exteriores dependería simultáneamente de la Comisión y del Consejo.
Debates en la CIG
La creación del puesto de Ministro de Asuntos Exteriores fue objeto de amplios debates en la CIG. El carácter híbrido de esta figura, situada bajo el doble mandato de la Comisión y del Consejo, suscitaba dudas en numerosas delegaciones. Por otra parte, algunos países «pequeños» se mostraban reticentes a confiar a este nuevo ministro la presidencia del Consejo de Relaciones Exteriores, como sugería la Convención. Otros Estados miembros cuestionaban el propio nombre de ministro, prefiriendo la denominación de «Secretario General de Asuntos Exteriores».
Al final de la Presidencia italiana fue posible solucionar todas estas dudas,
que suponían un riesgo de retroceso.
A partir de octubre de 2003, la Presidencia distribuyó a las delegaciones un
cuestionario
sobre la función del Ministro con el objetivo de aclarar algunos puntos: ¿el Ministro
tendría derecho de voto en los ámbitos ajenos a su competencia? ¿Su estatuto en el
seno de la Comisión le sometería a las mismas reglas que a sus colegas en lo que
se refiere a la dimisión?
El estatuto del Ministro se fue aclarando progresivamente y las delegaciones
nacionales llegaron a un acuerdo para conservar esta figura de forma prácticamente
idéntica.
La Presidencia italiana formuló una segunda sugerencia relativa, esta vez, a las facultades atribuidas al Ministro de Asuntos Exteriores. Sugería que se estableciese la posibilidad de una votación por mayoría cualificada cuando el Consejo se pronunciase sobre una propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores.
Disposiciones de la Constitución
Se ha mantenido la gran innovación que representa la creación del puesto de Ministro
de Asuntos Exteriores, sin que la CIG haya introducido ninguna enmienda realmente
significativa en lo que a él respecta. Sólo se introdujo una modificación: en caso
de moción de censura votada por el Parlamento Europeo contra el Colegio, el Ministro
será objeto de un trato específico, ya que deberá «dimitir de la Comisión» pero podrá
permanecer en el Consejo a la espera de la formación de una nueva Comisión.
Por otra parte, ante la oposición de algunas delegaciones, no se aceptó la propuesta
de la Presidencia italiana sobre la votación por mayoría cualificada.
EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA MAYORÍA CUALIFICADA Y CLÁUSULAS «PASARELA»
Propuestas de la Convención
Una de las innovaciones más importantes de la Convención se refiere a «
las cláusulas pasarela
», que permiten al Consejo Europeo decidir, por unanimidad, aplicar en un ámbito
determinado la mayoría cualificada o el procedimiento legislativo ordinario (codecisión).
En lo que respecta al
ámbito de aplicación de la mayoría cualificada
, los miembros de la Convención proponían ampliarlo a una veintena de disposiciones
suplementarias, especialmente en cuestiones relacionadas con la Justicia y los asuntos
de interior (JAI).
Debates en la CIG
Por lo que se refiere a las cláusulas pasarela, la Presidencia italiana presentó la siguiente propuesta : no podrá recurrirse a una cláusula pasarela si algún Parlamento nacional presenta una objeción (fórmula de nihil obstat). Esta propuesta dificulta más la utilización de este tipo de cláusulas que la solución a la que había llegado la Convención, que sólo exigía informar a los Parlamentos nacionales. Al final se impuso esta fórmula, a pesar de la oposición de algunas delegaciones que pedían que el número de Parlamentos nacionales fuera más elevado (un tercio), a fin de que el voto de aprobación del Parlamento Europeo no se vea sometido al posible veto de un único Parlamento nacional.
En cuanto a la ampliación del voto por mayoría cualificada más allá de las propuestas presentadas por la Convención, varias delegaciones se mostraron muy favorables, mientras que otras eran absolutamente partidarias de mantener la unanimidad en los ámbitos sensibles (fiscalidad y política exterior). Una parte de los Estados miembros llegó a sugerir que se diera marcha atrás respecto a las propuestas de la Convención a fin de reestablecer el veto sobre la seguridad social o sobre el Derecho Penal, proponiendo un procedimiento denominado «freno de emergencia» (emergency brakes) en estos dos ámbitos. Éste ofrecía a los miembros del Consejo la posibilidad de suspender un procedimiento si un proyecto atentaba contra «los principios fundamentales del sistema jurídico o de seguridad social de un Estado miembro».
Disposiciones de la Constitución
En lo que respecta a las cláusulas pasarela, la Constitución ha reducido su eficacia al introducir una nueva condición para su aplicación: la posibilidad de que un solo Parlamento nacional bloquee la decisión del Consejo Europeo e impida el paso a la mayoría cualificada o al procedimiento legislativo ordinario.
Más allá de determinadas disposiciones específicas, se ha mantenido la unanimidad en el ámbito de la fiscalidad y, parcialmente, en los ámbitos de la política social y la PESC. Además, las leyes por las que se establecen los recursos propios y las previsiones financieras se decidirán por unanimidad.
Se ha conservado también el sistema de «emergency brakes» en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal y en el de la coordinación de la seguridad social de los trabajadores migrantes. La CIG ha mantenido el voto por mayoría cualificada en estos dos sectores, aunque deja a cada Estado la posibilidad de solicitar que se celebre un debate en el Consejo Europeo.
Por otra parte, se han introducido nuevos fundamentos jurídicos que permitirán aplicar la mayoría cualificada a los principios y condiciones necesarios para el funcionamiento de los servicios de interés general, a la política espacial, a la energía y a la ayuda humanitaria.
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