DET EUROPÆISKE SAMARBEJDE FRA TRAKTAT TIL TRAKTAT >

Arkiv Arkiv Arkiv Arkiv

Regeringskonferencen 2003/2004

Institutionelle spørgsmål

Europa-Parlamentets sammensætning
Ministerrådets sammensætninger og formandskab
Beslutningstagningen i Rådet
Det Lovgivende Råd
Kommissionens sammensætning
EU-udenrigsministerens rolle
Anvendelsesområdet for kvalificeret flertal og "passerelle"-bestemmelserne

Ved læsningen af den endelige tekst, der blev vedtaget den 18. juni 2004, kan man konstatere, at regeringskonferencen i stort omfang har fulgt konventets forslag og bekræftet de bestræbelser for fornyelse og afklaring af de institutionelle rammer, som det gjorde sig til talsmand for.
Visse ændringer bør imidlertid fremhæves.
På det institutionelle område er de væsentligste bestemmelser, som konventet vedtog, blevet ændret, især hvad angår Kommissionens sammensætning , bestemmelserne for afstemning i Rådet , anvendelsesområdet for kvalificeret flertal og minimumsantallet af sæder i Europa-Parlamentet .

[ Top ]

EUROPA-PARLAMENTETS SAMMENSÆTNING

Konventets forslag

Konventet foreslog at fastsætte antallet af sæder til 736, hvilket var en forhøjelse med fire sæder i forhold til det antal, som var fastsat ved Nice-traktaten . Endvidere foreslog det at indføre en fordelingsregel, hvorefter Europas borgere repræsenteres degressivt proportionelt med en mindstetærskel på fire medlemmer for hver medlemsstat.

Drøftelserne på regeringskonferencen

For de mindre stater er mindstetærsklen for antallet af sæder i Europa-Parlamentet et afgørende punkt, da det er direkte forbundet med deres demografiske repræsentativitet. Der var derfor mange mindre stater, der var ivrige efter at kræve en højere mindstetærskel for antallet af sæder end den, konventet foreslog.
Man nåede relativt hurtigt frem til en uformel aftale om en forhøjelse af mindstetærsklen for antallet af sæder. Efter konklavmødet i Napoli blev det foreslået at hæve mindstetærsklen for antallet af sæder med 5 og at reevaluere antallet af parlamentsmedlemmer, der oversteg 736. Drøftelserne omkring disse tal fortsatte i hele forhandlingsperioden, selv om de ikke blev draget i tvivl i noget nævneværdigt omfang, og først den 17. og 18. juni 2004 nåede man frem til et kompromis, da Det Europæiske Råd afsluttede regeringskonferencen.

Bestemmelserne i forfatningen

På regeringskonferencen besluttede man at hæve maksimumsantallet af sæder til 750. Hver medlemsstat skulle have ret til et mindsteantal på 6 og et maksimumsantal på 96 sæder. Som foreslået af konventet skulle det endelige antal sæder, som hver medlemsstat fik tildelt på grundlag af bestemmelsen om degressiv proportionalitet, afgøres enstemmigt af Det Europæiske Råd inden valget til Europa-Parlamentet i 2009.

[ Top ]

MINISTERRÅDETS SAMMENSÆTNINGER OG FORMANDSKAB

Konventets forslag

I udkastet til forfatningstraktaten var det fastsat, at formandskabet for rådssammensætningerne varetages af medlemsstaternes repræsentanter for en periode på mindst et år på grundlag af en ordning med ligelig rotation, bortset fra Udenrigsrådet, hvis formandskab varetages af Unionens udenrigsminister. Konventet vedtog ikke detaljerede bestemmelser om denne rotationsordning, men foreslog, at Det Europæiske Råd enstemmigt vedtager en europæisk afgørelse under hensyn til den politiske og geografiske balance og medlemsstaternes forskelligartethed.

Drøftelserne på regeringskonferencen

Man nåede hurtigt frem til konsensus om det generelle princip om roterende formandskab for ministerrådssammensætningerne og et kollektivt formandskab.
Der var til gengæld større tøven, når det drejede sig om udformningen af detaljerede bestemmelser for denne model: Under det irske formandskab fandt der således mange nøjeregnende drøftelser sted om antallet af lande (3 eller 4) og varigheden (fra 6 måneder og op til 2 år).

Bestemmelserne i forfatningen

Regeringskonferencen fjernede sig fra konventets forslag ved at vælge princippet med et formandskab for hver gruppe af medlemsstater for de forskellige rådssammensætninger (bortset fra Udenrigsrådet, hvis formand er Unionens udenrigsminister).
Ordlyden af forfatningen er udformet således, at der kun fastsættes en ordning med ligelig rotation mellem medlemsstaterne, hvis nøjere vilkår skal præciseres ved en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal. På regeringskonferencen blev man imidlertid enig om et forslag til afgørelse, som skal vedtages, når forfatningen træder i kraft; i dette forslag opererer man med en holdformandskabsordning ("team-presidency"), hvorved forstås følgende: tre medlemsstater har formandskabet i en periode på 18 måneder, således at hver medlemsstat i hver ministerrådssammensætning har formandskabet i seks måneder, samtidig med, at de to andre medlemsstater bistår på grundlag af et fælles udarbejdet program. De to "vicepræsidenter" vil således kunne sikre en bedre kontinuitet i formandskabet, som herved får et mere kollegialt præg.

[ Top ]

BESLUTNINGSTAGNINGEN I RÅDET

Konventets forslag

Som et resultat af sit arbejde foreslog konventet en helt ny ordning for kvalificeret flertal , hvorved den nuværende, gældende ordning blev afskaffet (tildeling af stemmer til medlemsstaterne og fastlæggelse af en tærskel for kvalificeret flertal). I det nye forslag erstattes den gældende ordning af en ordning med dobbelt flertal: 50 % af medlemsstaterne og 60 % af Unionens befolkning. Konventet regnede med, at denne nye ordning ville kunne træde i kraft fra 2009.

Drøftelserne på regeringskonferencen

Definitionen af kvalificeret flertal for at kunne træffe en afgørelse i Rådet har været det vanskeligste spørgsmål at løse for regeringskonferencen, og har under hele forhandlingsrunden udgjort den største blokering for, at forhandlingerne kunne lykkes.
Der var visse stater, der gik imod den løsning, som konventet foreslog, især Polen og Spanien.
Siden forhandlingernes begyndelse gik disse to lande kraftigt ind for en vægtning af stemmerne pr. land, således som det blev defineret i Nice-traktaten i 2000 . Ingen af de to lande ønskede at give afkald på de fordele, der dengang var opnået, da de opnåede en større vægtning, end deres faktiske demografiske størrelse berettigede til (27 stemmer mod 29 til landene med en større befolkning).
Ved udgangen af sit formandskab kunne Italien ikke fremsætte noget konkret forslag. Det foreslog dog en række muligheder, som er blevet afprøvet uformelt i delegationerne:

- bevarelse af den ordning, som foreskrives i Nice-traktaten
- fastsættelse af en rendezvous-klausul
- aftale om princippet med dobbelt flertal, men med ændrede tærskler
- opretholdelse af konventets forslag.

Ingen af disse muligheder kunne accepteres af alle, og uenigheden fortsatte således ind i det irske formandskab.
Efter Det Europæiske Råds møde i marts mente Irland, at det ville være muligt at nå frem til en aftale på grundlag af princippet om dobbelt flertal.
Da princippet de facto var godkendt, manglede man kun at fastsætte procentstørrelsen for flertal, således at alle delegationerne kunne acceptere den.
Dette spørgsmål forblev det centrale punkt i drøftelserne indtil Det Europæiske Råds møde i juni. De forskellige tærskler blev på ny drøftet uformelt, dog uden at formandskabet fremsatte forslag. Der blev fremsat en lang række forslag: visse stater ønskede paritet mellem de tal, der repræsenterede befolkningen, og staterne (f.eks. 55/55 eller 60/60), mens andre foreslog, at afvigelsen mellem disse tal ikke måtte overskride de tal, konventet havde foreslået, med mere end 10 %. Atter andre ønskede at indføje nedenstående særbestemmelser med henblik på at opnå et kompromis:
- undladelse af at lade ikke-afgivne stemmer tælle med som nejstemmer
- sikring af en bestemmelse om, at det er nødvendigt at have et mindsteantal staters stemmer for at kunne opnå blokering fra et mindretal, uanset deres demografiske vægtning
- sikring af, at et blokerende mindretal udgør mindst 12-15 % af befolkningen
- indførelse af en ordning, som er inspireret af Ioannina-kompromiset, ifølge hvilken yderlige forhandlinger muliggøres i tilfælde af et meget snævert flertal.

Umiddelbart efter afholdelsen af Det Europæiske Råds møde i juni offentliggjorde formandskabet sine forslag, som var baseret på en tærskel på 55 % for medlemsstaterne og 65 % for befolkningen. Formandskabet nævnte endvidere muligheden af at indføje særklausuler, bl.a. med hensyn til det mindsteantal medlemsstater, der skulle til for at gennemføre en mindretalsblokering og Ioannina-klausulen. Fratrækning af ikke-afgivne stemmer som værende nejstemmer blev opgivet. Ved afslutningen af en meget intens drøftelse mellem stats- og regeringscheferne blev der endelig opnået konsensus.

Bestemmelserne i forfatningen

Som foreslået af konventet skal Rådet fra 1. november 2009 træffe afgørelser på baggrund af dobbelt flertal i medlemsstaterne og i befolkningerne, hvilket er et udtryk for Unionens dobbelte legitimitet.
Princippet om dobbelt flertal, som blev kraftigt angrebet under drøftelserne, opretholdes således, men på bekostning af en justering af tærsklerne og indførelsen af en større grad af kompleksitet.
Regeringskonferencen vedtog således at hæve tærsklerne: kvalificeret flertal foreligger, når 55 % af medlemsstaterne, som repræsenterer 65 % af befolkningen, stemmer for et givet forslag. Endvidere er der to faktorer, som konventet ikke havde foreslået, der skal føjes til disse nye lofter:

et blokerende mindretal skal bestå af mindst fire medlemsstater for at undgå, at tre store stater alene kan blokere Rådets afgørelse
i henhold til en ordning, der er inspireret af Ioannina-kompromiset (fra marts 1994), kan medlemsstaterne i tilfælde af, at en afgørelse kun opnår et snævert flertal, på visse betingelser anmode om, at drøftelserne fortsættes.

[ Top ]

DET LOVGIVENDE RÅD

Konventets forslag

I udkastet til forfatningstraktaten blev der foreslået en omlægning af arbejdet i de forskellige ministerrådssammensætninger , hvoraf to er Det Generelle og Lovgivende Råd og Udenrigsrådet. Oprettelsen af Det Generelle og Lovgivende Råd inden for rammerne af Udenrigsrådet udgør en vigtig fornyelse, idet der sætter fokus på Ministerrådets lovgivningsbeføjelser.

Drøftelserne på regeringskonferencen

Der var kun to delegationer, der gik ind for bevarelsen af et særligt lovgivende Råd, hvilket betød, at afgørelsen om at nedlægge det hurtigt kunne træffes.

Bestemmelserne i forfatningen

Et af de første kompromiser, der blev vedtaget af det italienske formandskab , drejede sig om afskaffelsen af et særligt lovgivende Råd og genindførelsen af alle Rådets nuværende særlige samlinger. Dette betød, at forfatningsteksten vendte tilbage til sin nuværende udformning: de lovgivningsmæssige opgaver fordeles på hver af rådssammensætningerne. Forfatningsteksten indeholder dog konventets forslag om en opdeling af hver samling mellem en lovgivningsmæssig del, som er tilgængelig for offentligheden og som transmitteres, og en ikke-lovgivningsmæssig del, hvor forhandlingerne foregår for lukkede døre.

[ Top ]

KOMMISSIONENS SAMMENSÆTNING

Konventets forslag

Konventet foreslog en temmelig original løsning, der bestod af et kommissærkollegium med et reduceret antal medlemmer (15) fra 1. november 2009, hvortil skulle lægges kommissærer uden stemmeret fra medlemsstater uden national repræsentant i et reduceret kollegium. Der skulle endvidere indføres en rotationsordning, som var ligeligt fordelt mellem de to grupper kommissærer.
På denne baggrund skulle EU-kommissærer med og uden stemmeret således arbejde sammen, uden at deres respektive arbejdsområder var blevet tydeligt defineret.

Drøftelserne på regeringskonferencen

Det italienske formandskab forsøgte gennem den rundspørge, det iværksatte blandt delegationerne i oktober 2003 , at klarlægge de opgaver, som kommissærer uden stemmeret skulle løse. På trods af fælles bestræbelser på forenkling blev denne alt for komplekse løsning definitivt opgivet under det irske formandskab til fordel for den, der er inspireret af Nice-traktaten, hvorefter der findes én kommissær pr. land.

For at nå frem til dette kompromis var det nødvendigt at løse problemet med "store" og "små" lande. Landene med det mindste befolkningstal insisterede på at blive repræsenteret i Kommissionen og plæderede for princippet om én kommissær pr. medlemsstat. Det samme gjorde sig gældende for de nye medlemsstater, der mente, at Kommissionen burde afspejle den større mangfoldighed i en udvidet Union. Kommissionen havde for sit vedkommende ligeledes klart lade forstå, at den burde bestå af et fuldt medlem fra hvert land, såfremt den skulle være effektiv og troværdig.
De "store" medlemsstater frygtede på deres side at komme i mindretal i et kollegium, som bestod af én kommissær for hvert land. Endvidere lagde de stor vægt på den omstændighed, at det ville blive vanskeligt at arbejde med et kollegium på 27 medlemmer eller derover.

Fra det øjeblik, hvor en løsning af "Nice"-typen (bibeholdelse af én kommissær pr. medlemsstat indtil en bestemt dato og derefter en reduktion af kollegiets størrelse) var blevet vedtaget uformelt, fokuserede drøftelserne derefter på den dato, hvor ændringen skulle finde sted, og på antallet af kommissærer i den reducerede udgave. Man drøftede tre mulige datoer for en overgang til en reduceret Kommission: Konventets forslag om 2009 som ikrafttrædelsesdato, en udsættelse til 2014 eller indførelse af en "rendezvous-klausul".
Der blev fremsat flere forslag til antallet af kommissærer i den reducerede version: en reduktion til 15 eller 18 kommissærer eller en reduktion til totredjedele af antallet af medlemsstater, samt forslag til en dynamisk ordning, hvorefter hver medlemsstat skulle repræsenteres i to af tre kommissionssammensætninger.

Endvidere var der en lang række delegationer, der insisterede på, at man ikke skulle fastfryse en stiv og ufleksibel ordning i traktaten om alle detaljerne i Kommissionens sammensætning.

Bestemmelserne i forfatningen

Regeringskonferencen vedtog, at Kommissionen skulle sammensættes af en kommissær fra hver medlemsstat indtil 2014 (og ikke 2009, således som konventet havde foreslået).
Herudover skulle Kommissionen reduceres og sammensættes af et antal kommissærer, der svarede til totredjedele af antallet af medlemsstater på grundlag af en ordning med ligelig rotation mellem medlemsstaterne.
Det Europæiske Råd vil enstemmigt kunne ændre dette antal.

[ Top ]

EU-UDENRIGSMINISTERENS ROLLE

Konventets forslag

Oprettelsen af stillingen som EU-udenrigsminister er en af konventets væsentligste nyskabelser. Konventsmedlemmerne så gerne, at den person, der kom til at bestride denne nye funktion, skulle udføre de arbejdsopgaver, som i dag udføres dels af den højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, " Hr. FUSP", dels af kommissæren med ansvar for forbindelser med tredjelande. Denne udenrigsminister ville således henhøre under såvel Kommissionen som Rådet.

Drøftelserne på regeringskonferencen

Oprettelsen af stillingen som EU-udenrigsminister blev gjort til genstand for langvarige drøftelser på regeringskonferencen. Den hybride funktion, som denne person, der er underlagt såvel Kommissionen som Rådet, skal udføre, vakte bekymring hos en lang række delegationer. Endvidere var der endog visse "små" lande, der var tøvende med hensyn til at overlade formandskabet for Rådets forbindelser med tredjelande til denne nye minister, således som konventets medlemmer havde foreslået. Atter andre medlemsstater bestred selve udtrykket "minister", idet de i stedet foretrak benævnelsen "generalsekretær for udenrigsanliggender".

Hen imod slutningen af det italienske formandskab blev alle disse risici for tilbagevigen fjernet. I oktober 2003 foranstaltede det italienske formandskab en rundspørge om udenrigsministerens rolle med henblik på at afklare visse punkter: Skal denne minister have stemmeret på områder, der ikke henhører under hans kompetence? Betyder hans status i Kommissionen, at han dermed er underkastet de samme regler som sine kolleger i tilfælde af fratræden? Udenrigsministerens status blev gradvist afklaret, og de nationale delegationer blev enige om at bevare denne funktion i næsten uændret form.

Det italienske formandskab fremsatte endnu et forslag , der denne gang drejede sig om de beføjelser, der skulle tillægges den fremtidige udenrigsminister. Det foreslog, at man indførte muligheden for at holde afstemning med kvalificeret flertal, når Rådet skulle træffe afgørelse om et forslag fra udenrigsministeren.

Bestemmelserne i forfatningen

Den store fornyelse, som oprettelsen af en stilling som EU-udenrigsminister udgør, blev bibeholdt. Ved afslutningen af regeringskonferencen var der faktisk ikke blevet foretaget nogen virkelig betydningsfuld ændring af dette forslag. Der blev kun foretaget en enkel justering: i tilfælde af forslag om mistillidsvotum fra Europa-Parlamentet mod det samlede kollegium skulle udenrigsministeren have særbehandling, eftersom han derfor måtte "udtræde af Kommissionen", men ville kunne forblive i Rådet, indtil der blev dannet en ny Kommission.
På grund af opposition fra visse delegationer blev det italienske formandskabs forslag om stemmeafgivelse med kvalificeret flertal imidlertid ikke vedtaget.

[ Top ]

ANVENDELSESOMRÅDET FOR KVALIFICERET FLERTAL OG "PASSERELLE"-BESTEMMELSERNE

Konventets forslag

En af de vigtigste nyskabelser, som konventet vedtog, er , der gør det muligt for Det Europæiske Råd enstemmigt at træffe afgørelse om at anvende kvalificeret flertal og/eller den almindelige lovgivningsprocedure (fælles beslutningstagen) på et bestemt område.
Konventsmedlemmerne havde foreslået, at anvendelsesområdet for kvalificeret flertal skulle udvides til at omfatte omkring tyve supplerende områder, således bl.a. retlige og indre anliggender (RIA).

Drøftelserne på regeringskonferencen

Det italienske formandskab fremsatte følgende forslag om "passerelle"-bestemmelserne: Anvendelse af en "passerelle"-bestemmelse kan ikke finde sted, hvis et af de nationale parlamenter fremsætter indvending herimod ("nihil obstat"-bestemmelsen). Dette forslag gør det vanskeligere at anvende passerelle-bestemmelserne set i forhold til konventets løsning, ifølge hvilken de nationale parlamenter blot skulle informeres. Denne formulering blev vedtaget til sidst på trods af modstand fra visse delegationer, der krævede, at antallet af nationale parlamenter skulle være højere (en tredjedel) for at undgå, at en godkendelse fra Europa-Parlamentets side skulle risikere at blive vetoet af et enkelt nationalt parlament.

Med hensyn til at lade afstemninger med kvalificeret flertal omfatte flere områder end dem, konventet foreslog, var der et vist antal delegationer, der viste sig at være særdeles positivt stemt herfor, mens andre bestemt ønskede at opretholde enstemmighedsprincippet på følsomme områder (skatte- og afgiftsspørgsmål, udenrigspolitik). En del af medlemsstaterne foreslog endda, at man slog bak i forhold til konventets forslag for at genindføre veto på socialsikringsområdet eller inden for strafferetten. Der blev således foreslået en såkaldt "nødbremseprocedure" på disse to områder. Den åbnede mulighed for, at medlemmer af Rådet kunne suspendere en procedure, hvis et forslag voldte skade "på de grundlæggende principper i en medlemsstats retlige system eller socialsikringssystem".

Bestemmelserne i forfatningen

I forfatningen er effektiviteten af passerelle-bestemmelserne blevet reduceret, da man har indført en ny betingelse for deres anvendelse: Et enkelt nationalt parlament kan nu blokere en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd og hindre den videre behandling med kvalificeret flertal og/eller almindelig lovgivningsprocedure.

Ud over disse særlige bestemmelser forblev der enstemmighed om skatte- og afgiftsspørgsmål og delvis enstemmighed om socialpolitikken og FUSP. Der blev endvidere enstemmigt vedtaget bestemmelser om egne ressourcer og om finansielle overslag.
Endvidere opretholdtes "nødbremseordningen" inden for det strafferetlige samarbejde og inden for koordineringen af vandrende arbejdstageres sociale sikring. Regeringskonferencen bibeholdt stemmeafgivning med kvalificeret flertal på disse to områder, men gav dog hver medlemsstat mulighed for at anmode Det Europæiske Råd om at afholde en drøftelse heraf.
Endelig blev der indført et nyt retligt grundlag for at anvende kvalificeret flertal på principperne og vilkårene for driften af public service-virksomheder, rumfartspolitik, energipolitik og humanitær bistand.

[ Top ] [ Foregående ] [ Næste ] [ Oversigt ]