MEMO/06/296

Brüssel, den 19. Juli 2006

EU-Politik zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung

Heute hat die Kommission eine Mitteilung angenommen, die eine Bestandsaufnahme der bisherigen Fortschritte bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung enthält und die künftigen Prioritäten der EU in diesem wichtigen Politikbereich aufzeigt.

Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung galt von Anfang an als Kernstück der gemeinsamen Einwanderungspolitik der EU, die seit 1999 besteht. Im Vertrag von Amsterdam wurden die diesbezüglichen Gemeinschaftskompetenzen in Titel IV mit Art. 62 EGV als Rechtsgrundlage für Maßnahmen im Bereich Grenzkontrolle und Visapolitik und Art. 63 Absatz 3 EGV als ausdrückliche Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des illegalen Aufenthalts, einschließlich der Rückführung illegal aufhältiger Personen, geschaffen.

Die Mitteilung bildet einen festen Bestandteil des umfassenden EU-Ansatzes zu einer effektiven Migrationssteuerung und ergänzt den Strategischen Plan der Kommission vom Dezember 2005, der eine Reihe von Initiativen im Bereich der legalen Migration vorsieht. In dem Strategischen Plan heißt es, dass die Zulassung von Wirtschaftsmigranten untrennbar mit weiteren Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung verknüpft ist, um die Integrität und Glaubwürdigkeit einer solchen Politik sicherzustellen.

Quantifizierung des Phänomens

Der Begriff „illegale Einwanderung“ beschreibt in der Regel verschiedene Phänomene. Zum einen fallen darunter Drittstaatsangehörige, die illegal auf dem Land–, See- oder Luftweg, einschließlich der Transitzone in Flughäfen, in das Gebiet eines Mitgliedstaates einreisen. Dies geschieht häufig unter Verwendung falscher oder gefälschter Dokumente oder mithilfe organisierter krimineller Menschenhändler- und Schleusernetze. Darüber hinaus gibt es eine beträchtliche Zahl von Personen, die legal mit einem gültigen Visum oder visumfrei einreisen, aber den autorisierten Zeitraum überschreiten („overstay“) oder ihren Aufenthaltszweck ändern. Ferner sind abgewiesene Asylbewerber zu nennen, die nach einer abschließenden Negativentscheidung nicht ausreisen.

Illegale Migrationsströme können lediglich anhand einschlägiger Indikatoren geschätzt werden; diese stützen sich auf Zahlen über Einreiseverweigerungen, an der Grenze oder in einem Mitgliedstaat aufgegriffene illegale Einwanderer, Anträge im Rahmen nationaler Regularisierungsprogramme oder Abschiebungen. Ein weiterer nützlicher Indikator ist die beträchtliche Zahl von Personen, die legal einreisen und dann den autorisierten Aufenthalt überschreiten. Auf Grundlage dieser Indikatoren gehen die Schätzungen davon aus, dass der jährliche Zustrom illegaler Einwanderer in die EU-25 im sechsstelligen Bereich liegt (siehe Anhang).

Angesichts der wirtschaftlichen und politischen Lage in zahlreichen Herkunftsländern und der Bevölkerungsprognosen dürfte sich der Migrationsdruck in den nächsten Jahrzehnten noch verstärken. Illegale Migrationsströme von signifikantem Ausmaß wird es geben, solange „Push-Faktoren in Drittländern und „Pull-Faktoren“ in der EU weiter bestehen.

Politischer Kontext

Von allen EU-Organen wurde wiederholt betont, wie wichtig Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung sind. Insbesondere in der Mitteilung aus dem Jahre 2001 über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung hat die Kommission ihre Absicht angekündigt, „das Problem der illegalen Einwanderung auf der Grundlage eines umfassenden Konzeptes anzugehen“, das die verschiedenen Phasen des Migrationsprozesses gezielt aufgreift. In den drei Aktionsplänen des Rates von 2002, die sich mit der illegalen Einwanderung, dem Schutz der Außengrenzen und der Rückführung befassen, wird eine zweite Palette von Maßnahmen und Aktionen aufgeführt. In der Mitteilung der Kommission aus dem Jahre 2003 (IP/03/794) werden die bisher erzielten Fortschritte bewertet und eine jährliche Bestandsaufnahme angekündigt, die in dem Bericht von 2004 vorgenommen wird. Ein solcher Jahresbericht, der die Fortschritte im Jahr 2005 abdeckt, ist auch dieser Mitteilung beigefügt.

Das Haager Programm – das mehrjährige Arbeitsprogramm im Bereich Justiz, Freiheit und Sicherheit, das der Europäische Rat am 4./5. November 2004 angenommen hat – legt die Agenda für eine verstärkte Bekämpfung der illegalen Einwanderung in verschiedenen Politikbereichen fest wie Grenzschutz, illegale Beschäftigung, Rückführung und Zusammenarbeit mit Drittländern. Angesichts der fortdauernden illegalen Einwanderung aus dem Mittelmeerraum betonte der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 15. und 16. Dezember 2005 die Notwendigkeit eines integrierten Gesamtkonzeptes und einigte sich auf eine Reihe konkreter Maßnahmen, die kurz- bis mittelfristig umzusetzen sind.

Inhalt der Mitteilung – künftige Prioritäten

Die heute angenommene Mitteilung baut auf den Leitprinzipien und bisherigen Erfolgen der EU auf und legt neue Prioritäten fest. Ausgehend von einem umfassenden Ansatz, der einen Ausgleich zwischen den Erfordernissen der Sicherheit und den Grundrechten des Einzelnen anstrebt, werden Maßnahmen erläutert, die sämtliche Phasen der illegalen Einwanderung erfassen, insbesondere

- Zusammenarbeit mit Drittländern

Der Dialog und die Zusammenarbeit zwischen der EU und den Herkunfts- und Transitländern sind äußerst wichtig. Angesichts der jüngsten Vorkommnisse in Ceuta und Melilla sowie der anhaltenden illegalen Zuwanderung aus dem Mittelmeerraum sind derzeit vor allem konkrete kurz- und mittelfristige Maßnahmen gefragt. Dazu gehören gemeinsame Patrouillen, intensivere Überwachung und verstärkte Reaktionskapazitäten. Langfristig müssen die Push-Faktoren der illegalen Einwanderung weiterhin im Rahmen der Entwicklungspolitik angegangen werden.

- Verstärkter Schutz der Außengrenzen

Mit dem Grenzkodex und der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX) wurde bereits ein Rahmen für den weiteren Ausbau der Grenzkontrolle auf hohem Niveau geschaffen. Künftig wird die biometrische Technologie, z.B. Fingerabdruckerkennung und Digitalphotos, eine wichtige Rolle bei der Grenzsicherung übernehmen und eingesetzt werden, um die Effizienz der Grenzkontrollen zu steigern. Hierzu wird in der Mitteilung die Einführung eines allgemeinen und automatisierten Systems zur Registrierung von Drittstaatsangehörigen bei der Einreise in bzw. der Ausreise aus dem EU-Gebiet in Erwägung gezogen. Dies würde einem zweifachen Zweck dienen: Erstens könnten die Mitgliedstaaten nachprüfen, ob ein Drittstaatsangehöriger den autorisierten Aufenthalt beispielsweise nach Ablauf eines Visums überschreitet oder dies in der Vergangenheit getan hat. Zweitens könnte ein solches System als Register insbesondere für Saisonarbeitskräfte aus Drittländern genutzt werden und so die Steuerung der legalen Migration zu erleichtern. Auch erweiterte Passagierdaten könnten verstärkt zur Kontrolle der Grenze und der illegalen Einwanderung („e-borders") genutzt und für Bedrohungs- und Risikoanalysen herangezogen werden. Beide Systeme hätten beträchtliche Auswirkungen in technischer, finanzieller und datenschutzrechtlicher Hinsicht. Deshalb wird vorgeschlagen, zunächst eine Studie zu erstellen, um die Machbarkeit und Verhältnismäßigkeit eines Einreise-Ausreise-Systems zu bewerten.

- Bekämpfung des Menschenhandels

Die Mitteilung geht auch auf die EU-Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels ein. Der Aktionsplan der EU für bewährte Ansätze, Standards und Verfahren zur Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels, den der Rat am 1. Dezember 2005 auf Grundlage einer Mitteilung der Kommission (IP/05/1298), angenommen hat, legt eine mittelfristige Agenda fest. Vorgesehen sind breit gefächerte Maßnahmen mit dem Ziel, den Menschenhandel als Verbrechen zu sehen, in seiner ganzen Dimension zu erfassen und einzudämmen, die Nachfrage zu verringern, die Strafverfolgung effizienter zu gestalten, die Opfer zu schützen und zu unterstützen sowie für ihre sichere Rückkehr und Wiedereingliederung zu sorgen und geeignete Gegenmaßnahmen in Drittländern anzuregen.

- Bekämpfung der illegalen Beschäftigung

Die Aussicht illegal aufhältiger Migranten auf eine Beschäftigung in der EU – meist im Bau- und Gaststättengewerbe oder in der Textilindustrie und sehr häufig zu ausbeuterischen Bedingungen – bleibt ein wichtiger Pull-Faktor für die illegale Einwanderung. Deshalb wird vorgeschlagen, dieses Thema gezielt anzugehen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, Sanktionen für skrupellose Arbeitgeber vorzusehen. Dabei könnte eine EU-weite Harmonisierung ein zusätzliches Mittel sein, um die illegale Einwanderung einzudämmen.

- Regularisierung illegaler Einwanderer

Behandelt werden muss auch die Frage der illegal in der EU aufhältigen Drittstaatsangehörigen, bei denen eine Rückführung in die Herkunftsländer aus unterschiedlichen Gründen sehr unwahrscheinlich erscheint. Aufgrund ihres Status als illegale Migranten kommen diese Personen nicht in den Genuss von Integrationsmaßnahmen. Angesichts der anhaltenden Präsenz einer signifikanten Zahl illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger und der damit verbundenen Probleme haben einige Mitgliedstaaten in den letzten Jahren groß angelegte Regularisierungsprogramme durchgeführt. Diese einzelstaatlichen Maßnahmen haben in anderen Mitgliedstaaten sowohl Besorgnis als auch Interesse hervorgerufen, nicht zuletzt wegen der möglichen Auswirkungen in einem Raum ohne Binnengrenzen.

In diesem Zusammenhang wäre zu erwähnen, dass der Vorschlag der Kommission vom Oktober letzten Jahres (IP/05/1251) für einen Beschluss des Rates zur Einrichtung eines Verfahrens zur gegenseitigen Information im Bereich Asyl und Einwanderung die letzten Beratungsphasen im Rat und im Europäischen Parlament durchläuft. Die förmliche Annahme wird für Herbst dieses Jahres erwartet; damit könnte das gegenseitige Informationsverfahren („Frühwarnmechanismus") ab 2007 wirksam werden.

Da nur begrenzte Informationen über die Regularisierungspraxis und deren Folgen vorliegen, wird eine Studie erstellt, welche die Grundlage für weitere Diskussionen über dieses Thema bilden könnte, auch darüber, ob ein gemeinsamer Rechtsrahmen EU-Ebene notwendig ist.

- Rückführungspolitik

Die Rückführung bleibt ein Eckpfeiler der EU-Migrationspolitik. Eine wirksame Rückführungspolitik ist unabdingbar, wenn die öffentliche Unterstützung für die legale Migration und die Asylgewährung gesichert werden soll. In der Mitteilung werden folgende Prioritäten vorgeschlagen: Abschluss weiterer Rückübernahmeabkommen; Fortschritte bei der vorgeschlagenen Rückführungsrichtlinie, über die derzeit im Rat und Parlament beraten wird; verstärkte Durchführung von Sammelflügen; bessere Dokumentation für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die über keine Reisepapiere verfügen und Festlegung gemeinsamer Ausbildungsstandards für Beamte, die an Rückführungsmaßnahmen beteiligt sind.

- Verbesserter Informationsaustausch

Die operationelle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten kann nur erfolgreich sein, wenn technische und strategische Informationen schnell und leicht austauschbar sind. Deshalb wird in der Mitteilung gefordert, bestehende Instrumente wie das ICONet (web-gestütztes Netz zum Austausch strategischer, taktischer und operativer Informationen zwischen den Mitgliedstaaten über illegale Migrationsbewegungen - IP/06/57) und das Netz der in den Herkunftsländern abgestellten Verbindungsbeamten der Mitgliedstaaten für Einwanderung verstärkt zu nutzen und Europol stärker einzubeziehen.

- Politische Bewertung

Die Umsetzung bereits vereinbarter Maßnahmen ist wesentlicher Bestandteil des weiteren Vorgehens der EU zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Angeregt wird, sowohl die Vorschriften über die Haftung von Beförderungsunternehmen als auch die Maßnahmen zur Bekämpfung der Beihilfe zur unerlaubten Einreise, zum unerlaubten Transit und Aufenthalt (Schleuseraktivitäten) einer Bewertung zu unterziehen, um etwaige Defizite oder Lücken festzustellen. Dies soll in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und anderen Beteiligten (Beförderungsgewerbe, humanitäre Organisationen) erfolgen.

Follow-up

Die heute angenommene Mitteilung wird dem Rat und dem Europäischen Parlament zugeleitet. Erwartungsgemäß dürften beide vor Jahresende eine förmliche Stellungnahme zu den vorgeschlagenen Maßnahmen und Prioritäten abgeben.