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Wie kann man Europa in Zeiten knapper Kassen finanzieren? der neue EU-Finanzrahmen 2014-2020, neue Eigenmittel und das Eurozonenbudget

European Commission - SPEECH/14/61   27/01/2014

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Europäische Kommission

Janusz LEWANDOWSKI

Mitglied der Europäischen Kommission für Finanzplanung und Haushalt

Wie kann man Europa in Zeiten knapper Kassen finanzieren?
der neue EU-Finanzrahmen 2014-2020, neue Eigenmittel und das Eurozonenbudget

Friedrich-Naumann-Stiftung in Berlin / Berlin,

23. Januar 2014

Meine sehr geehrten Damen und Herren, lieber Herr Theurer,

haben Sie ganz herzlichen Dank für die Einladung zu Ihrer heutigen Konferenz der Friedrich-Nauman-Stiftung hier in Berlin.

Ich möchte in meinem Vortrag heute Morgen über drei Dinge sprechen.

  1. Erstens möchte ich Ihnen einige wichtige Facetten des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) 2014 bis 2020 darlegen. Wie Sie sicher wissen, haben wir die entscheidenden Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament zum mehrjährigen Finanzrahmen im Dezember 2013 abgeschlossen.

  2. Zweitens möchte ich auf die im Programm gestellte Frage zum Sinn und Unsinn neuer Finanzierungsinstrumente eingehen. Die letzt genannte Frage ist nämlich mit der Einigung auf den neuen Finanzrahmens nicht abgeschlossen, sondern steht erst am Anfang.

  3. Und drittens möchte ich auf das Thema Solidaritätsmechanismus bzw. Eurozonenbudget eingehen, das zentrales Thema beim Europäischen Rat im Dezember war.

Der EU-Finanzrahmen 2014-2020 - Fakten

Ich weiß, dass der EU-Haushalt von vielen in Deutschland, und insbesondere der FDP, kritisch gesehen wird. Manche Kritik daran ist verständlich, aber manche auch überzogen.

Lassen Sie mich daher mit einige Fakten beginnen:

  1. Der EU-Haushalt macht ungefähr 1% der EU Wirtschaftsleistung aus (€ 135 Mrd.). Diese relative Größenordnung macht schon klar – der EU Haushalt ist zu klein, um spürbare makro-ökonomische Effekte für die ganze EU zu haben. Allerdings hat er makroökonomische Effekte auf die Kohäsionsländer. Dort finanziert er zwischen 50 und 70% aller öffentlichen Investitionen. Es ist also kein leeres Gerede, dass der EU-Haushalt in vielen Ländern ganz zentral ist, um die Wirtschaftskrise zu überwinden.

  2. Der EU-Haushalt ist größtenteils ein Investitionshaushalt. Ca. 60% der Mittel sind Investitionsausgaben. Keine Investitionsausgaben sind natürlich die Direktzahlungen für die Landwirte, aber man muss sich vor Augen halten, dass sich der Agrarhaushalt seit den 80er Jahren von 70% auf ca. 35% der EU-Aushaben in 2020 halbiert haben wird.

  3. Die Verwaltungskosten machen ca. 6% des EU-Haushalts aus, d.h. 94% fließen in die Mitgliedstaaten.

Nun einige Worte zum EU-Finanzrahmen 2014-2020:

  1. Er hat ein Volumen von € 1082 Milliarden über 7 Jahre

  2. Zum ersten Mal in der Geschichte der EU wird es insgesamt einen realen Rückgang zur Vorperiode geben: 3,4% weniger.

  3. Aber für die wichtige Rubrik Wettbewerbsfähigkeit soll es immerhin 37% mehr geben als im Zeitraum 2007 bis 2013, das bedeutet mehr für:

  • Forschung und Entwicklung unter Horizont 2020,

  • Mobile Fachkräfte durch Erasmus für alle,

  • Die Finanzierung von KMU (COSME),

  • oder für grenzüberschreitende Infrastrukturinvestitionen (Connecting Europe Facility).

Der europäische Haushalt ist aber mehr als ein Investitionsprogramm für 7 Jahre. Er wird zukünftig auch eine wichtige Rolle in der europäischen governance spielen. In der neuen Kohäsions- und Strukturpolitik wird der Erhalt von Struktur- und Kohäsionsmitteln mit der Umsetzung von wachstumsfördernden Strukturreformen zwingend verbunden. Dies soll unter anderem durch sogenannte "Partnerschaftsverträge" zwischen Kommission und Mitgliedsstaaten erreicht werden.

Im Ernstfall könnte die Kommission vorschlagen Mittel aus verschiedenen Fonds – wie z.B. die Fonds für Kohäsion, Regionalpolitik, ländliche Entwicklung und Fischerei, die 40% des europäischen Budgets ausmachen – aussetzen, wenn Mitgliedsstaaten sich weigern, Mittel gemäß den länderspezifischen Empfehlungen zu reprogrammieren oder ihre Partnerschaftsverträge anzupassen.

Diese sogenannte "makro-ökonomische Konditionalität" erlaubt es, Strukturreformen viel stärker zur Durchsetzung zu verhelfen als in der Vergangenheit. Mit anderen Worten ist der EU-Haushalt nicht nur eine Finanzierungsquelle von Investitionen, sondern auch ein wichtiges Instrument der Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten.

Neue Eigenmittel?

Die Verhandlungen zum nächsten Finanzrahmen betrafen aber nicht nur die Ausgaben- sondern auch die Einnahmeseite. Allerdings ist in diesem Bereich vorerst fast alles beim Alten geblieben – sowohl bei den Eigenmitteln als auch bei den Korrekturen oder Rabatten. Allerdings hat man sich im Rahmen der Einigung mit Parlament darauf verständigt, eine hochrangige Gruppe zu besetzen, die sich in den nächsten Jahren mit der Frage nach neuen Eigenmitteln beschäftigt.

Es stehen jetzt keine grundsätzlichen Entscheidungen zum Thema Eigenmittel an, sondern es geht um grundsätzliche langfristige Überlegungen. Ich hoffe daher, dass unsere Debatte etwas entspannter und "freier" sein kann. Es geht auch gar nicht darum, ob in absehbarer Zeit neue Eigenmittel eingeführt werden, sondern eher darum, welche Voraussetzungen dafür erfüllt sein müssten.

Lassen Sie mich zunächst einmal einige Vorurteile ausräumen. Um was geht es NICHT bei dieser Reform:

  1. Keine neue Steuerkompetenz - Der häufigste Einwand ist, dass man der EU keine Kompetenz im Bereich der Steuerpolitik geben möchte. Entschuldigen Sie, aber nach Jahren der Erklärungen und Diskussionen habe ich kein Verständnis für diese Argumente. Es geht nicht darum, der EU eine neue Kompetenz im Bereich der Steuererhebung zu geben, dies erlaubt der EU-Vertrag nicht und kein Mensch hat die Absicht, dies zu ändern.

  2. Keine Verschuldung: es besteht ein Verschuldungsverbot für den EU-Haushalt, daran wird sich auch zukünftig nichts ändern.

  3. Keine Mehrausgaben: es ist nicht das Ziel über neue Eigenmittel die Ausgaben für Europa zu erhöhen.

Worum geht es also? Es geht um etwas, was sich langweilig anhört – es geht darum die Struktur der Einnahmen zu ändern.

Vereinfacht gesagt, besteht das EU-Einnahmesystem zum einen aus traditionellen Eigenmitteln, das sind Zölle und eine Mehrwertsteuerabgabe – sie finanzieren zusammen ca. ein Viertel des EU-Budgets. Der Rest, also drei Viertel, wird über das sogenannte BNE Eigenmittel finanziert, also durch Überweisungen der Mitgliedstaaten nach Brüssel berechnet nach dem Anteil am Bruttonationaleinkommen. Noch in 80er Jahren war der

Anteil der traditionellen Eigenmittel größer als der des BNE-Eigenmittels. Dahin möchten wir auf europäischer Ebene wieder zurückkommen.

Der Nachteil des gegenwärtigen Systems ist nämlich, dass Brüssel im politischen Diskurs nur als "Ausgabe" wahrgenommen wird. Der Nutzen des EU-Haushalts gerät in den Hintergrund. Außerdem verstärkt die gegenwärtige Art der Finanzierung die unglückselige Nettozahlerdebatte.

Warum ist es politisch so schwer neue Eigenmittel einzuführen? Es hat etwas mit der allgemeinen Europaskepsis zu tun: die Bürger sind skeptisch oder wissen nicht so genau, was da in Brüssel gemacht wird. Die Vorstellung, dass Brüssel eigene Einnahmen bekommt, ist da eher beunruhigend. Wieso eigene Einnahmen, nein, man möchte schon den Finger drauf haben.

Dabei hat jede Regierungsebene eigene Einnahmen, übrigens auch die EU (Zölle). Ich habe noch nie in der Debatte gehört, dass die EU-Zolleinnahmen wieder in den nationalen Haushalt einfließen sollen, das Zoll-Eigenmittel also abgeschafft werden soll. Es geht also in Wahrheit nicht, um das Prinzip der eigenen Einnahme, sondern um den Anteil der eigenen Einnahmen an den Gesamteinnahmen.

Diese allgemeine Europaskepsis ist ursächlich, warum in einer Vielzahl von Mitgliedstaaten neue Eigenmittel abgehlehnt werden – Europa ist aus der Mode gekommen. Und das wird sich meiner Meinung nach auch nicht so schnell ändern.

Lassen Sie mich daher eher auf die Voraussetzungen eingehen, deren Erfüllung notwendig ist, um die Blockade zu Eigenmitteln zu brechen:

  1. Im Haushaltsbereich muss die neue Generation von Ausgabeprogrammen beweisen, dass der EU-Haushalt nützlich und sinnvoll ist. Das betrifft alle Ausgabenbereiche, insbesondere die Kohäsionspolitik.

  2. Das wird aber nicht reichen, denn die Skepsis zu Europa richtet sich in erster Linie gar nicht an den EU-Haushalt, sondern an das reelle oder vermeintliche Eingreifen Brüssels in das Leben der Menschen: Gurkenkrümmung, Glühbirnenverbot, Ölkännchenverbot, all das hat zur Europamüdigkeit beigetragen. Dies ist in gewisser Hinsicht unfair, denn so berechtigt manche Kritik auch sein mag, hat die EU eigentlich viel mehr auf der Habenseite: einen alles in allem gut funktionierenden Binnenmarkt, von dem gerade Deutschland profitiert. Wir machen Fortschritte bei der Stabilisierung und Regulierung des Finanzsektors und nicht zuletzt schaffen wir durch den Abschluss von Handelsabkommen netto zusätzliche Jobs in Europa. Dennoch müssen wir zukünftig eines stärker in den Vordergrund unseres Handels auf europäischer Ebene stellen – die Nützlichkeit. Dinge, wie niedrigere Roaminggebühren oder Programme zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, verstärkter Abbau von Bürokratie, etc.

  3. Und natürlich muss die Eurokrise nachhaltig überwunden sein.

Die Erfüllung dieser Voraussetzungen wird viel Zeit bedürfen, und ich bin mir bewusst, dass die Debatte zu Eigenmitteln schwierig bleiben wird, gerade auch mit Blick auf das Vereinigte Königreich. Es ist also ein dickes Brett, an dem über Jahre gebohrt werden muss.

Solidaritätsmechanismus bzw. Eurozonenbudget

Ich komme nun zum letzten Thema meines Vortrags – dem Solidaritätsmechanismus bzw. Eurozonenbudget. Um was geht es hier eigentlich? Reformen für Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung müssen frühzeitig angegangen werden, um Krisenentwicklungen zu vermeiden. Derartige Reformen beinhalten jedoch sehr hohe Kosten. Die Idee ist deshalb, dass sich Mitgliedstaaten in Partnerschaftsverträgen mit der EU zu bestimmten – für das Funktionieren des Euroraums – wichtigen Reformen verpflichten und im Gegenzug von einem Solidaritätsmechanismus profitieren.

Viele bezweifeln, ob so ein solches System sinnvoll ist und funktionieren kann. Warum soll die Gemeinschaft für Reformen bezahlen, die im ureigenen Interesse des jeweiligen Mitgliedstaates sind?

Bevor diese Ideen umgesetzt werden, müssen daher ein Reihe von Fragen beantwortet werden, z.B.:

  1. Was ist, wenn ein Mitgliedstaat keine vertragliche Vereinbarung abschließen will? Soll man ihn dann zwingen (können)?

  2. Wie kann man eine tiefgreifende Spaltung zwischen Eurozone und Nicht-Eurozone verhindern. Ist es realistisch, nicht-Euroländer in einen solchen Mechanismus miteinzubeziehen?

  3. Wann zahlt man - wenn es jemand versucht oder wenn die Reform Ergebnisse bringt?

  4. Was passiert, wenn ein (guter) Gesetzesvorschlag im Parlament aufgeweicht wird?

  5. Was passiert, wenn ein (guter) Gesetzesvorschlag von einem Mitgliedstaat angenommen wird, im Gegenzug aber andere wachstums- und beschäftigungsfeindliche Maßnahmen getroffen werden?

  6. Handelt es sich um Zuschüsse oder rückzahlbare Darlehen

  7. Was ist das Zusammenspiel mit der oben erwähnten makro-ökonomischen Konditionalität und Sanktionen im Rahmen des Six-Pack?

In den Schlussfolgerungen des ER vom Dezember wurde die Debatte hierzu auf Oktober 2014 verschoben. Dies reflektiert die Skepsis zu dem Thema – und zwar sowohl auf Empfänger-, wie auf Zahlerseite.

Es geht nämlich auch darum, die Mitgliedstaaten nicht finanziell zu überfordern. Wir haben nämlich neben der Euro-Rettung eine weitere Diskussion der Vergemeinschaftung, nämlich eine Form der gemeinsamen Haftung bei der Abwicklung von Banken. Wenn am Ende der Haftungskaskade, doch wieder auf den (europäischen) Steuerzahler zurückgegriffen werden muss (was durch die neuen Regeln unwahrscheinlicher geworden ist), dann kann eine gewisse Form der Vergemeinschaftung hilfreich sein, um Risiken für die Eurozone abzuwenden. Diese Diskussion ist im Moment voll im Gange.

Schluß

Lassen Sie mich zum Schluss kommen: Fragen zum europäischen Budget oder darüberhinausgehenden Finanzierungsinstrumenten spiegeln in gewisser Hinsicht die politische Lage in Europa wieder. Wir haben – glücklicherweise – das unmittelbare Krisenmanagement hinter uns gelassen und arbeiten daran, die Eurozone und die EU für die Zukunft wetterfest zu machen. Manche dieser Konstruktionen werden Finanzmechanismen auf europäischer Ebene notwendig machen, sie sind unabdingbar für das Funktionieren der Eurozone. Andere Finanzierungsideen müssen vielleicht noch einmal geprüft werden. Denn eines ist klar: der Wille der Zahlerländer, Solidarität zu leisten, ist endlich. Wir dürfen niemanden überbeanspruchen. Ich hoffe daher, dass nach den Wahlen zum Europäischen Parlament, eine rationale Debatte zu diesen Fragen eher möglich sein wird.


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