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Commissione europea

[Fa fede solo il discorso pronunciato]

José Manuel Durão Barroso

Presidente della Commissione europea

A proposito di Europa

Riflessioni sul presente e sul futuro dell'Unione europea

Discorso del presidente della Commissione europea José Manuel Durão Barroso

Humboldt Universität di Berlino, 8 maggio 2014

"Nós estamos na Europa e é na Europa que nós nos salvamos ou nos perdemos todos."1

Eduardo Lourenço

Vorrei innanzitutto ringraziarvi per avermi invitato presso questa prestigiosa istituzione tedesca ed europea, la Humboldt Universität. È un'emozione essere in quella che è stata l'università di Hegel, Max Planck e Albert Einstein. Desidero inoltre ringraziarvi per avermi dato la possibilità di tenere questa lectio magistralis sull'Europa presso la vostra università. Non l'ho fatto prima perché ho ritenuto opportuno che questa lectio rappresentasse il mio testamento spirituale al termine dei miei dieci anni di esperienza alla Commissione europea. Ed anche perché mi è stato detto che gli studenti di quest'università sono abituati a lezioni di un'ora e mezzo. Cercherò di essere più breve. Credo tuttavia che questo sia il tempo e il luogo per ripercorrere, in modo molto franco, quella che è stata la mia esperienza e per presentare anche le mie proposte sul futuro dell'Europa.

Signore e signori,

ho partecipato attivamente al processo di integrazione europea negli ultimi 30 anni, non solo nel corso dell'ultimo decennio come presidente della Commissione europea, ma anche come ministro degli Affari esteri e primo ministro nel mio paese, il Portogallo. Prima di lasciare la carica di presidente della Commissione, ritengo mio dovere condividere la mia esperienza e il mio pensiero sul modo in cui progredire facendo tesoro dei risultati finora conseguiti.

Sento questa responsabilità, ma non si tratta solo di questo, ma anche di passione, giacché nutro una passione per l'Europa e penso che questo sia il momento in cui riflettere e decidere in merito al futuro del nostro continente.

Gli sviluppi degli ultimi dieci anni, sia quelli positivi sia quelli negativi, sono stati davvero straordinari.

L'ultimo decennio di integrazione europea è stato caratterizzato da eventi di portata storica, a iniziare nel 2004 dall'allargamento dell'Unione europea ai paesi dell'Europa centrale e orientale e ad altri paesi del Mediterraneo, ma anche da crisi senza precedenti. Dapprima la crisi legata all'impossibilità di ratificare il trattato costituzionale, iniziata nel 2005 e che ha potuto essere superata soltanto nel 2009 con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona; poi, dal 2008, la crisi finanziaria che si è trasformata in una tempesta perfetta: crisi del debito sovrano, crisi economica e crisi sociale insieme. Si è trattato di uno stress-test notevole per la solidità dell'Unione europea e in particolare per la moneta unica, l'euro – una prova che ha richiesto misure eccezionali, tra cui l'istituzione di strumenti del tutto nuovi.

A ciò si aggiungono le nuove sfide che siamo chiamati ad affrontare alla luce dei recenti sviluppi in Ucraina e in Russia: si tratta probabilmente della sfida più grande alla pace e alla sicurezza in Europa dalla caduta della Cortina di ferro e del muro di Berlino.

Gli insegnamenti tratti dall'ultimo decennio daranno nuova incisività al dibattito sul futuro dell'Unione europea: è per questo motivo che desidero stimolare la discussione con le riflessioni che mi accingo a presentare.

Ho scelto il titolo "Riflessioni sul presente e sul futuro dell'Unione europea", in quanto sono convinto che l'Unione europea debba svilupparsi ulteriormente e che tale sviluppo debba avvenire attraverso un processo organico e non repentino.

Riforme e non rivoluzione.

Evoluzione e non controrivoluzione.

Signore e signori,

la storia non segue un percorso lineare, semplice e piano, ma procede in modo tortuoso e, di tanto in tanto, per accelerazioni inattese. Viviamo oggi in un'epoca di sviluppi sempre più rapidi e sia in Europa sia più in generale a livello internazionale gli Stati e altri soggetti hanno difficoltà a farvi fronte.

Fin dall'inizio l'integrazione europea è sempre stata un modo per affrontare i cambiamenti, un modo per aiutare gli Stati ad adattarsi a sfide storiche che vanno al di là del loro potere individuale.

I fatti dell'ultimo decennio testimoniano, ancora una volta, la straordinaria adattabilità e flessibilità delle istituzioni dell'Unione europea, quella che potremmo chiamare la loro "plasticità": esse cambiano forma, ma la loro sostanza resta immutata.

Che cos'è la sostanza, l'essenza del progetto europeo?

Nella sua prima fase il progetto europeo (che potremmo chiamare "Europa 1.0"), ideato dopo la seconda guerra mondiale, aveva come scopo salvaguardare la pace e la prosperità nella parte libera dell'Europa grazie all'integrazione economica e sulla base della riconciliazione franco-tedesca.

Ripensata dopo la caduta della Cortina di ferro e del muro di Berlino, quella che potremmo chiamare la nuova "Europa 2.0" si è dedicata soprattutto a estendere i benefici dell'apertura dei mercati e di una società aperta all'Europa allargata e riunificata.

Con le ricadute della crisi economica e finanziaria e l'emergere di un mondo multipolare globalizzato è iniziata la terza fase dell'integrazione europea. Ora dobbiamo rinnovarci e passare a quella che potremmo chiamare l'"Europa 3.0".

Ogni fase di questo processo ha portato a un'Unione europea più interattiva e complessa e ha avuto un impatto più profondo perché le sfide, diventate di maggiore portata e più difficili da affrontare, richiedevano forme di cooperazione più complesse.

L'attuale terza fase riguarda o dovrebbe riguardare, principalmente, il potere e l'influenza che occorrono per tutelare la pace e la prosperità dell'Europa nel quadro della globalizzazione. La crisi economica e finanziaria ha dimostrato, in particolare, l'assoluta necessità di migliorare la governance della zona euro per garantire la sostenibilità a lungo termine della moneta unica. Ulteriori iniziative istituzionali di carattere più strettamente politico potrebbero rivelarsi indispensabili. Ovviamente il problema sta nel come realizzarle in modo da preservare l'integrità del mercato interno e della nostra Unione nel suo complesso. Una cooperazione rafforzata a più velocità potrebbe rendersi necessaria in Europa, ma quella che è stata evitata e che va evitata, sempre e ad ogni costo, è un'Europa divisa in più classi. Quindi sì alla flessibilità, no alla stratificazione.

Prima di affrontare in maggiore dettaglio queste sfide istituzionali e in particolare il tema del potere e dell'influenza dell'Europa nel mondo, va ricordato che la pace e la prosperità, ossia quelli che sono gli obiettivi principali sin dall'istituzione delle Comunità europee, restano per noi fondamentali ancora oggi, come confermano i fatti recenti.

Pace e stabilità: dico questo perché le minacce molto reali alle fondamenta economiche dell'Europa hanno finito per minare la fiducia in noi stessi, determinando un panico quasi surreale, capace di autoalimentarsi e di mettere in pericolo il tessuto stesso dell'unità europea. Il potenziale disfacimento dell'euro è stato visto come l'inizio di un disfacimento dell'Europa. Un tale sviluppo, se si fosse concretizzato, avrebbe senza dubbio diviso nuovamente l'Europa in economie e, di conseguenza, in società di serie A e di serie B e avrebbe certamente posto fine al sogno di un continente di soggetti eguali, uniti in un'unione sempre più stretta.

Non abbiamo permesso che le tensioni pur emerse, tra Nord e Sud, tra ricchi e poveri, tra paesi debitori e paesi creditori, tra il centro e la periferia, frammentassero l'Europa. Al contrario: ora più che mai nella nostra storia recente siamo sulla strada verso un approfondimento dell'Unione economica e monetaria, nel pieno rispetto dei principi che salvaguardano l'integrità dell'Unione europea nel suo insieme. Effettivamente, le competenze e i poteri delle istituzioni dell'Unione europea, dalla Commissione europea alla Banca centrale europea, si sono rafforzati. Alcune di queste competenze erano inimmaginabili alcuni anni fa, prima della crisi. È cresciuta la rilevanza del livello europeo. Per quanto concerne in concreto la materia economica, si è assistito alla maggiore trasformazione istituzionale dalla creazione dell'euro.

Chi credeva che il tema della pace in relazione all'integrazione europea appartenesse al passato non ha che da volgere lo sguardo all'Ucraina. La pace non è mai un dato acquisito, una certezza assoluta. La pace deve essere riconquistata ogni giorno, generazione dopo generazione, attraverso l'Unità europea, attraverso azioni unite dell'Europa in un ambito regionale più vasto e a livello internazionale. L'idea della pace conserva, ancor oggi, tutto il suo fascino e la sua forza in rapporto all'integrazione europea.

Anche la prosperità, che fin dagli albori dell'integrazione europea ha consentito all'Unione europea di esercitare un tale potere di attrazione, è stata messa in discussione nel corso della crisi economica e finanziaria. Si è trattato di una crisi dei modelli di crescita, che ha messo a nudo i tentativi di gonfiare la crescita economica mediante trucchi finanziari e di sostenerla attraverso il debito pubblico o privato – strade queste percorse rispettivamente dall'economia americana ed europea.

Adesso siamo tornati a scegliere le soluzioni più impegnative, imboccando la strada dell'innovazione e delle riforme strutturali per essere competitivi a livello globale. I paesi più colpiti dalla crisi stanno reagendo in modo eccezionale. Irlanda, Spagna e Portogallo hanno compiuto notevoli progressi. Proprio questa settimana il mio paese, il Portogallo, ha annunciato l'uscita dal programma di aiuti senza chiedere ulteriore assistenza all'Unione europea. Anche Grecia e Cipro, nonostante tutte le difficoltà, sono sulla buona strada. Contrariamente a quanto da molti previsto, non solo nessun paese è uscito dall'eurozona, ma anzi la Lettonia è stata in grado di aderire dopo massicci sforzi. I paesi europei stanno mettendo in pratica gli insegnamenti che la crisi ci ha lasciato in materia di debito e di squilibri macroeconomici. Riforme sono in atto a livello economico, ma va detto che alcune economie, tra cui alcune delle più grandi, devono accelerare il passo per raggiungere i risultati. Gli sforzi intrapresi non sono più individuali, anzi risultano sempre più armonizzati alla luce delle politiche condotte e degli effetti registrati negli altri paesi.

La legittimazione dell'Europa deve venire dai risultati e questi ultimi possono essere raggiunti soltanto se si continuerà a porre l'accento sull'innovazione e sulle riforme: riforma delle nostre strutture economiche, delle pubbliche amministrazioni, dei mercati del lavoro, del mercato interno, delle politiche in materia di energia e di clima, e così via. Conseguire questi risultati fa parte della nostra indispensabile comunanza (communality).

Alcuni di questi aggiustamenti sono stati particolarmente dolorosi e in alcuni nostri paesi assistiamo a un'emergenza sociale. Tuttavia, occorre osservare che, con o senza l'euro, con o senza l'Unione europea, questi aggiustamenti avrebbero comunque dovuto essere compiuti e che la causa delle difficoltà non risiede nell'euro né nell'Unione europea. In effetti, l'Europa non è stata la causa del problema, anzi ha contribuito alla soluzione del problema.

L'economia sociale di mercato europea si fonda su un modello sociale unico. Pur con differenze tra uno Stato membro e l'altro, il nostro stato sociale si distingue da quello di tutte le altre principali economie e società, dalle economie sviluppate a quelle emergenti. Un modello prezioso per i nostri cittadini di cui incarna i valori, un connubio unico di responsabilità individuale e di solidarietà con la società e tra le generazioni, un modello che realizza gli obiettivi cui i cittadini aspirano, come ad esempio la sicurezza nella vecchiaia e nelle avversità. Soltanto la cooperazione e l'adattamento ci metteranno nelle condizioni di salvaguardare la nostra economia sociale di mercato.

Tornando al tema principale di quella che è stata chiamata la terza fase dell'integrazione europea, ossia la fase dell'influenza e del potere, occorre riconoscere che per salvaguardare la pace e la prosperità in Europa abbiamo bisogno di un'Unione europea che sia molto più propensa a proiettare tale potere e tale influenza nel mondo. Durante la crisi la fiducia nell'influenza globale dell'Europa è stata gravemente intaccata a livello internazionale: l'attrazione che il modello economico europeo esercitava sul resto del mondo è stata temporaneamente compromessa e con ciò sono stati messi in dubbio anche i nostri valori e la nostra autorità come protagonisti sulla scena mondiale. Ora dobbiamo reagire e riconquistare il nostro ruolo e la nostra influenza. La sfida della globalizzazione va molto al di là dell'economia. Dobbiamo ripensare il nostro approccio diplomatico e mettere in comune le nostre capacità di difesa. I nostri valori vanno più che mai difesi.

Anche il sistema mondiale si sta adeguando e si profila un nuovo ordine mondiale. O contribuiamo a dar forma a questo nuovo ordine mondiale o rinunciamo al futuro. Anche in questo caso i fatti dell'Ucraina ci dimostrano quanto sia necessario essere vigili e quanto sia imperativo restare uniti. O l'Europa darà prova di maggiore coerenza e volontà di proiettare nel mondo il suo potere e la sua influenza o rischia di diventare irrilevante.

Questo ci impone di rendere più stabili le condizioni interne dell'Unione europea.

Dobbiamo affrontare le carenze e i divari che seguono. Esiste una carenza di governance: gli Stati membri non sono più in grado di offrire da soli ai cittadini quello di cui essi hanno bisogno e nel contempo le istituzioni europee non dispongono ancora di tutti gli strumenti necessari per farlo. Esiste una carenza di legittimità: i cittadini hanno l'impressione che le decisioni siano prese a un livello troppo distante da loro. Ed esiste un divario a livello di aspettative: le persone si attendono dal sistema politico più di quanto quest'ultimo sia in grado di offrire. Non vi è alcun automatismo che consenta agli Stati membri di concordare gli strumenti per superare a livello europeo queste carenze e questi divari: è quindi necessario definire il tipo di comunanza che desideriamo. Da ciò dipende il nostro ruolo nel mondo.

La stabilità deriverà solo dal raggiungimento di un nuovo equilibrio a un livello più alto di comunanza.

Signore e signori,

Nessuno ha mai detto, però, che un processo di adeguamento, per quanto indiscutibilmente necessario, sia facile.

I cambiamenti profondi rappresentano una sfida particolarmente impegnativa per i paesi europei visto che, trattandosi di democrazie, essi devono pensare non solo a che cosa sia necessario fare, ma anche al modo in cui realizzarlo. Non è sufficiente adeguarsi alle nuove realtà: dobbiamo aderirvi con convinzione, fornendo rassicurazioni sul fatto che il nuovo presenta benefici per tutti. Ricordo di aver sentito alcuni capi di governo dire, in occasione delle riunioni del Consiglio europeo: "Sappiamo che cosa dobbiamo fare. Il problema è che, se lo faremo, perderemo le prossime elezioni."

Questo non è un motivo valido per non fare ciò che è necessario né per non impegnarsi in una difficile opera di convincimento. Un governo responsabile deve "rendre possible ce qui est nécessaire", ossia rendere possibile ciò che è necessario.

Questa sfida non riguarda solo l'Unione europea. I governi in ogni parte del mondo sono chiamati ad affrontare, con modalità diverse, sfide analoghe. La democrazia si sta rivelando ancora una volta il modo migliore e più stabile per affrontarle. E tuttavia, al tempo stesso, la democrazia, più di qualunque altro sistema, richiede capacità di governo e una leadership coraggiosa.

Contrariamente all'impressione diffusa in alcuni ambienti, la spinta alla base delle passate fasi dell'integrazione europea è venuta sempre sia dal basso che dall'alto.

È stato così per i movimenti della resistenza, i sindacati e gli imprenditori che si sono riuniti dopo gli orrori della guerra. È stato così nel caso dei giovani tedeschi e francesi che negli anni '50 erano desiderosi di superare confini reali e mentali. È stato così nel caso dei greci, dei portoghesi e degli spagnoli che negli anni '70 si sono liberati dalla dittatura per farsi parte dell'Europa, dopo aver visto che i regimi sotto i quali avevano vissuto non erano capaci e non erano disposti ad adeguarsi al mondo che continuava ad avanzare senza di loro. È stato così nel caso dei cittadini dei paesi dell'Europa centrale e orientale, da Solidarność in Polonia alla rivoluzione di velluto di Praga, dai movimenti indipendentisti dei paesi Baltici agli ungheresi che per primi hanno aperto una breccia nella Cortina di ferro negli anni '80 e '90. Per loro la riconquista della democrazia era in larga misura sinonimo di appartenenza all'Unione europea. Ciò che la mia generazione ha vissuto in Portogallo è stato vissuto più tardi da altre generazioni nell'Europa centrale e orientale. Per usare le parole di Vaclav Havel, la loro visione era: "L'Europa è la patria delle nostre patrie".

In un discorso tenuto a Londra nel 1951 Konrad Adenauer descrisse come una tale ampia comprensione delle questioni in gioco avesse fatto della Germania una protagonista così convinta nelle prime fasi dell'integrazione europea. "Non è solo la paura del bolscevismo che ci spinge – dichiarò – ma anche il convincimento [...] che i problemi che dobbiamo affrontare nella nostra epoca, vale a dire la salvaguardia della pace e la difesa della libertà, possono essere risolti solo in seno a una comunità più grande. È un convincimento generalmente condiviso dalle masse in Germania. A tale riguardo vorrei ricordare che il 26 luglio 1950 il Bundestag si è pronunciato all'unanimità a favore della creazione di una Federazione europea."

Oggi, come non mai, è essenziale questo diffuso sostegno politico e sociale. Non possiamo avanzare senza slancio. Non possiamo e non dovremmo forzare la mano all'opinione pubblica, ma possiamo tentare di forgiare il consenso: qui entra in gioco la leadership. Leadership significa assunzione di responsabilità e non seguire tendenze popolari o populistiche. L'Unione europea non è più ciò che era in passato. È maturata: si è trasformata, in particolare grazie al trattato di Lisbona, in un sistema democratico di governance sempre più completo la cui incidenza sulla vita delle persone va ben oltre quella raggiunta attraverso i trattati precedenti. In effetti abbiamo costruito quell'unione molto più stretta che originariamente rappresentava solo un'aspirazione.

Di conseguenza mere decisioni burocratiche, tecnocratiche e diplomatiche non bastano più e anche i vertici hanno mostrato i loro limiti. Abbiamo bisogno di un nuovo dibattito e di un nuovo dialogo per progredire oltre: un vero senso di ownership (appropriazione) del progetto europeo a livello sia nazionale sia transnazionale.

È questo il nodo centrale della questione: politics e polity (la politica e la comunità politica) possono funzionare soltanto se esiste un consenso sulla comunanza concordata e sul modo per giungere a quell'obiettivo.

La serie di discussioni sui trattati, che ha dominato il dibattito da Maastricht, riflette il carattere di cantiere aperto proprio del progetto europeo. Da allora la crisi economica e finanziaria ha ancora una volta portato alla ribalta una serie di questioni legate ai trattati. L'assetto costituzionale dell'Europa non è una questione archiviata.

Direi addirittura che non è possibile risolverla in modo definitivo e senza dubbio non è possibile farlo oggi.

I sostenitori del modello di integrazione più spinta non possono ignorare che la grande maggioranza della popolazione non vuole un'unità europea che vada a scapito dello stato nazione. Coloro che partono da una prospettiva puramente nazionale o intergovernativa non possono ignorare che gli Stati nazione da soli non sono più sufficienti a offrire ai cittadini ciò che corrisponde alle loro attese. Cercare di individuare concettualmente un punto d'arrivo finale del processo di integrazione europea, in un senso o nell'altro, è un esercizio inutile.

La linea ragionevole da seguire è un'altra. Ogni fase dell'integrazione europea ha avuto, alla base, un chiaro senso di scopo, un'idea chiara della necessità dell'Europa. Gli strumenti necessari, trattati e istituzioni, hanno sempre seguito la volontà politica.

A questo punto, prima di discutere i dettagli tecnici di un ennesimo trattato, dobbiamo rispondere alla seguente domanda: quale tipo di comunanza riconosciamo come necessaria, indispensabile, inevitabile tra le capitali nazionali e Bruxelles? Che cosa riteniamo di dover decidere di fare insieme, a qualsiasi costo? Qual è lo scopo concordato, stabile e comune della nostra Unione? Fino a che punto siamo disposti a unire, irrevocabilmente e incondizionatamente, i nostri destini? In sintesi, qual è la nostra visione?

La crisi ha segnato la fine dell'era del "consenso implicito" facendo venir meno la natura quasi ovvia dell'integrazione europea. Ora il consenso deve essere reso esplicito. È il momento di avviare un dibattito politico e nella società su quale comunanza vogliamo nell'UE, sulla portata e sulla profondità dell'integrazione che vogliamo, su chi intende partecipare a che cosa e a quale scopo.

Signore e signori,

vorrei soffermarmi sulla politica, sui principi e sui settori di intervento che a mio avviso dovremmo porre al centro del nostro impegno per costruire tale consenso.

Nell'aprile del 1978 l'allora presidente della Commissione europea Roy Jenkins si è trovato in una situazione che anch'io, alcuni decenni più tardi, avrei finito per conoscere fin troppo bene.

"Parlare di economia nella Comunità - dichiarava - significa parlare di creazione di posti di lavoro e di settori industriali in declino, di stabilità monetaria, di politica regionale, di alternative energetiche, di tutte materie di competenza della politica e non della burocrazia."

Da un'affermazione così apparentemente scontata, Jenkins traeva tuttavia una conclusione interessante: "Sebbene alcuni possano credere il contrario, le istituzioni della Comunità sono state costruite con cura e adeguate nel corso del tempo per consentire l'interazione tra la discussione e la decisione a livello sia tecnico che politico. Non sono perfette [...] ma il quadro decisionale esiste."

In realtà, molto spesso la tentazione è stata e continua a essere quella di far precedere la discussione su quella che Roy Jenkins chiamava "competenza della politica" (stuff of politics) da quella sul "quadro decisionale".

Troppo spesso i dibattiti europei sulle politiche vengono condotti in termini puramente istituzionali o costituzionali. Un'ossessione per la polity ha sviato l'attenzione dai necessari aspetti rappresentati dalle politiche (policies) e dalla politica (politics). Invece di prendere decisioni, discutiamo su come prenderle e su chi sia legittimato a farlo.

Proprio come Jenkins 40 anni fa, vorrei anche oggi mettere in guardia da un simile atteggiamento.

Le sfide che ci attendono nella terza fase dell'integrazione europea devono, in primo luogo, essere affrontate nell'ottica della politica (politics) necessaria; in secondo luogo delle politiche (policies) necessarie e in terzo luogo della comunità politica (polity) necessaria in relazione ai primi due aspetti. Esattamente in questo ordine.

Quindi il dibattito sul futuro dell'Europa deve essere prima di tutto un dibattito sulla politica e sulle politiche, non sulle istituzioni e sui trattati. Deve essere un dibattito su ciò che vogliamo realizzare insieme e sui motivi di tali scelte. Senza un consenso su questi punti, possiamo discutere in eterno di clausole di sussidiarietà e di esenzione (opt-out) senza peraltro convincere o contentare nessuno. Dobbiamo decidere, singolarmente e collettivamente, che cosa vogliamo realizzare insieme e che cosa non è necessario realizzare insieme o che cosa non intendiamo realizzare insieme.

Nell'Unione europea il quadro decisionale è enormemente cambiato nel corso degli anni, e non già solo dall'epoca di Jenkins ma anche nel corso dei miei due mandati. Se si confronta il punto dove eravamo venti anni fa e quello in cui ci troviamo oggi, l'evoluzione risulta straordinaria.

E non solo in termini di competenze, ma soprattutto in termini di modalità e dinamiche del processo decisionale. Avendo avuto l'onore di partecipare alle riunioni del Consiglio dal 1987 e al Consiglio europeo dal 1992 al 1995, posso testimoniare che si tratta di differenze davvero importanti e che in alcuni casi la cultura stessa delle istituzioni ha subito trasformazioni profonde.

All'inizio degli anni '90 la Comunità europea era ancora imperniata sul Consiglio. È vero che la Commissione aveva il diritto d'iniziativa, ma la maggior parte dei poteri decisionali apparteneva agli Stati membri. Da allora il nostro sistema e i nostri processi sono decisamente cambiati.

Prima di tutto è aumentato il potere del Parlamento europeo, che da assemblea consultiva si è trasformato in colegislatore indispensabile, sebbene spesso il Parlamento stesso si dimostri incerto tra l'esercitare un "ruolo di tribuna" o un "ruolo decisionale". Non tutti coloro che siedono nel Parlamento europeo hanno superato la tentazione di chiedere senza preoccuparsi della fattibilità, sottovalutando cioè le condizioni politiche che consentono di prendere determinate decisioni. Abbiamo inoltre constatato che alcuni preferiscono una funzione di protesta o addirittura antisistema a un ruolo più conforme alla necessità di conseguire risultati pragmatici di concerto con le altre istituzioni. Forse questo avviene anche perché il Parlamento non è titolare di un proprio diritto di iniziativa. Dovremmo però riconoscere che in generale il contributo del Parlamento è stato costruttivo. Alla fine, negli ultimi dieci anni, il Parlamento, pur alzando la posta in gioco, ha finito per giocare secondo le regole, dall'adozione del bilancio dell'Unione europea alla realizzazione dell'unione bancaria.

Anche i rapporti tra gli Stati membri sono molto mutati, a causa della differenza tra le dinamiche odierne di una relazione tra 28 Stati rispetto a quelle, ad esempio, tra 12 nel 1992 o nel 1994. Contrariamente alla leggenda che circola a Bruxelles, non è tanto una questione di dimensioni e di potere, quanto di visione e di programma. Conosco quelle che erano le dinamiche del Consiglio europeo nel 1992 o 1994 quando gli Stati membri erano 12 e alle riunioni partecipavano i ministri degli Affari esteri e posso confrontarle con la realtà attuale. Ricordo bene la partecipazione di Helmut Kohl, François Mitterrand o Felipe González a quei vertici. Posso quindi vedere la differenza tra le dinamiche dei Consigli europei di allora e quelli di oggi.

Alcuni governi siedono al tavolo con un approccio difensivo, altri intendono trattare solo una questione, altri ancora non hanno alcun interesse scottante. Soltanto alcuni leader si presentano con una visione onnicomprensiva e un'impostazione globale. Sentono una certa responsabilità per l'Europa, senza però condividere tutti lo stesso livello di responsabilità. Eppure è proprio questa responsabilità che dà maggiore forza in un processo politico come quello dell'UE.

Allo stesso modo, anche in seno al Consiglio il centro di gravità si è spostato in modo significativo. Un tempo la concezione derivante dai trattati assegnava al Consiglio "Affari generali", in cui sedevano i ministri degli Affari esteri, il ruolo di vertice politico del Consiglio. Oggi è il Consiglio europeo a rivestire tale ruolo. L'Europa è diventata una "Chefsache" (una questione di cui si occupano i leader). L'organo che riunisce i capi di Stato e di governo, vale a dire il Consiglio europeo, ha progressivamente acquisito importanza anche prima che il trattato di Lisbona accrescesse la sua stabilità e operatività grazie all'istituzione della carica di presidente permanente del Consiglio europeo. È vero che la dinamica del suo agire è dovuta in parte alla specificità della crisi economica e finanziaria, ossia alla necessità di una mobilitazione rapida di strumenti finanziari di cui solo gli Stati membri potevano disporre. Con il tempo questo fenomeno potrebbe ridimensionarsi. I capi di Stato e di governo dovranno considerare il loro ruolo non solo come nazionale, ma anche, e contemporaneamente, come europeo.

Lo spostamento dal Consiglio al Consiglio europeo ha tuttavia portato con sé anche qualche lacuna in termini di attuazione. Ad esempio le ripetute richieste di convocazione di Consigli europei o vertici della zona euro, avanzate motu proprio per ogni nuovo sviluppo e che hanno portato appunto a un susseguirsi di vertici, hanno avuto il vantaggio di esercitare una pressione sui leader affinché prendessero decisioni. Un siffatto approccio ha però anche banalizzato i vertici, rafforzando tra l'altro l'impressione che le decisioni fossero sempre troppo limitate e che la loro attuazione fosse sempre troppo tardiva; questo perché molto spesso alle decisioni adottate dai capi di Stato e di governo non è stato poi dato un seguito a livello nazionale. C'è stata da un lato troppa pressione e dall'altro una scarsa precisione.

Da questi fatti emerge un rafforzamento del ruolo della Commissione come indispensabile punto nevralgico. Il diritto di iniziativa della Commissione è stato una costante durante tutto il periodo della crisi. E, se mi è consentita l'espressione, la sua abilità nell'esercitarlo, che dobbiamo in primis a Walter Hallstein e che è poi stata sviluppata da Jacques Delors, è sempre stata presente e addirittura all'origine delle idee determinanti: dall'istituzione del MESF, del FESF e successivamente del MES, idee che in ultima analisi hanno tutte preso le mosse da proposte della Commissione, fino all'unione bancaria2; dalla proposta di lanciare obbligazioni per il finanziamento di progetti alle proposte legislative relative alla riforma della governance economica, compreso un nuovo Patto di stabilità e crescita. Nell'esercizio del suo diritto di iniziativa la Commissione ha sempre seguito un approccio genuinamente europeo.

È interessante osservare che il patto di bilancio, un trattato intergovernativo, è la migliore dimostrazione della centralità del ruolo della Commissione. Al tavolo negoziale e per tutta la durata dei negoziati, l'apporto della Commissione in termini di competenze e di creatività sul fronte della tecnica legislativa è stato indispensabile. E alla fine, anche in questo caso, ossia nel contesto intergovernativo, è stata la Commissione a tornare in primo piano al momento di dover dare una risoluta attuazione al patto di bilancio. Il fatto che a volte, per ottenere risultati, la Commissione sia disposta a non attribuirsene i meriti non dovrebbe essere scambiato per un indebolimento del suo ruolo. La Commissione è l'unica istituzione dell'Unione capace di riunire una visione orizzontale, vale a dire la consapevolezza della pluralità delle situazioni degli Stati membri, e una visione verticale, cioè la competenza in materia di politiche europee.

Tuttavia, per comprendere appieno che cosa sia successo nel frattempo, è necessario tener conto anche del vaglio dei mezzi di comunicazione, divenuto più approfondito e rapido, molto più completo e critico. È scomparso l'atteggiamento riverente nei confronti dei vertici e dei leader. La misura del successo sono i risultati e molto spesso quelli immediati: se non superano la minuziosa analisi dei mezzi di comunicazione, svaniscono, come è successo una o due volte con vasta eco nel corso della crisi. Questo spiega, in parte, anche il "balbettio", la natura sincopata della risposta alla crisi.

È questo uno dei motivi per cui la costruzione dell'Unione europea è stata paragonata a un ponteggio. Sembra qualcosa in eterna costruzione e manutenzione, ma molto spesso il ponteggio cela la "bellezza" dell'edificio retrostante.

Avanzerei addirittura la tesi che è proprio la natura stessa del progetto europeo ad assomigliare a un "cantiere" permanente. E coloro che parlano di mancanza di coerenza e di simmetria farebbero meglio ad adeguarsi a un concetto di architettura che deve dar vita a nuove forme e modelli per assolvere nuove funzioni. Nell'UE l'"esprit de système" (spirito di sistema) non funziona sempre molto bene.

Possiamo affermare che il processo di integrazione abbia superato la prova del tempo e le difficoltà delle crisi perché all'obligation de résultat (obbligo di risultato) sono sempre corrisposti risultati concreti. Abbiamo sviluppato una capacità di governance che abbiamo portato a un livello di maturità tale da consentirci di prendere decisioni fondate su un ampio consenso. Ciò che abbiamo visto e che continuiamo a vedere è soprattutto l'importanza della leadership.

Perché solo la leadership, attraverso la costruzione del consenso, consente di evitare la frammentazione.

Per questo motivo mi sono preoccupato che le Commissioni che ho presieduto si assumessero collettivamente la responsabilità delle decisioni adottate. Il presidente della Commissione è il garante della collegialità, la quale consente di evitare che si operi secondo una mentalità a "compartimenti stagni" e una visione ristretta. La difesa vivace di opinioni diverse e la discussione vera hanno di norma contraddistinto la fase iniziale del nostro lavoro. Ciononostante quasi tutte le decisioni in questi dieci anni sono state alla fine adottate per consenso. Un esecutivo politico non è un parlamento in miniatura e la Commissione, in quanto esecutivo, deve assumersi la responsabilità delle iniziative che collettivamente reputa necessarie. È per questo motivo che, a norma dei trattati, il processo decisionale della Commissione è di natura collegiale e non individuale. Un Collegio di 28 commissari può funzionare. Si tratta innanzitutto di una questione di "cultura comunitaria" autentica e di gestione efficiente dell'istituzione.

Dato che l'inizio della prima Commissione da me presieduta ha quasi coinciso nel 2004 con il più grande allargamento che l'Unione europea abbia mai conosciuto, sono stato particolarmente conscio della necessità di evitare frammentazioni lungo crinali geografici, ideologici o di altro tipo. Per quanto sia importante riconoscere il carattere politico della Commissione, sono tuttavia fermamente convinto del fatto che sia altrettanto importante evitare che essa assuma una natura di parte.

La Commissione non ha soltanto funzioni politiche, ma anche amministrative, oltre a funzioni che chiamerei "quasi-giurisdizionali". Ciò richiede grande saggezza ed equilibrio a livello decisionale in modo che la credibilità della Commissione nei suoi diversi ruoli non venga compromessa e non vengano messe in pericolo la sua indipendenza e professionalità.

Nel corso degli ultimi venti anni l'Unione europea ha raggiunto livelli di maturità politica e istituzionale molto più alti. Ed è questo quadro politico che ci ha permesso di attraversare la crisi. Dobbiamo però consolidare la costruzione attuale se vogliamo che perduri.

Ora si dovrebbe discutere come realizzare tale consolidamento e come progredire oltre. Non va dimenticato che questo dibattito rappresenta una condizione necessaria rispetto agli obiettivi che dobbiamo realizzare: crescita e occupazione attraverso un'ulteriore definizione del nostro mercato interno e della nostra moneta comune, attraverso la nostra politica commerciale, le politiche in materia di energia e di clima, di infrastrutture, di scienze e di innovazione e di economia digitale e attraverso la politica industriale; dobbiamo conseguire la libertà e la sicurezza attraverso la nostra politica estera e di sicurezza comune e quella in materia di giustizia e affari interni; dobbiamo realizzare il nostro benessere sociale, attraverso i nostri sforzi comuni nei settori dell'istruzione, della cultura e della gioventù e attraverso una risposta alle sfide comuni poste dalla nostra condizione demografica e che si ripercuotono sui nostri sistemi di sicurezza sociale.

Signore e signori,

Per quanto il quadro decisionale esista, dobbiamo nel contempo ammettere l'esistenza nella politica europea di una serie di disfunzionalità che riducono la nostra capacità di utilizzarlo.

È questo il vero problema della democrazia dell'Europa.

C'è una mancanza di appropriazione (ownership) nella politica europea che non può essere superata con meri adeguamenti istituzionali.

Se i decisori democratici rifiutano di riconoscere, difendere e avallare le loro stesse decisioni comuni, la legittimità europea ne uscirà sempre compromessa.

Troppo spesso la controversia politica è vista come una carenza sistemica. I risultati controversi, invece di dare luogo a un dibattito limitato all'oggetto del contendere, che può riguardare, ad esempio, l'esistenza di una soluzione migliore di quella proposta al problema delle lampadine o delle confezioni di olio di oliva, vengono presentati come l'inevitabile esito assurdo derivante dai difetti del "sistema di Bruxelles". Tutto ciò nonostante il fatto che tanto i dibattiti quanto i risultati sarebbero simili, se non identici, anche a livello nazionale. La regolamentazione in materia di salute, norme sui prodotti, diritti dei lavoratori, norme ambientali o sicurezza dei trasporti è, in primis, non già una conseguenza del "centralismo di Bruxelles", ma trae origine da un dibattito all'interno della società e dalle sollecitazioni dei cittadini che chiedono risposte alle loro preoccupazioni. Di norma le iniziative di regolamentazione non nascono a Bruxelles, ma da dibattiti pubblici e da processi politici e il loro punto di partenza sono gli interessi della società, delle imprese e dei lavoratori. Ad esempio, l'idea di una disciplina delle lampadine elettriche e delle confezioni dell'olio di oliva è nata a livello nazionale. Abbiamo fatto nostra l'idea delle lampadine elettriche perché l'efficienza energetica ha un senso, mentre non abbiamo dato seguito all'iniziativa di una regolamentazione delle confezioni di olio di oliva perché a nostro avviso non richiedeva una soluzione europea.

Esiste inoltre un'asimmetria tra la dialettica politica nazionale e quella europea. A livello nazionale esiste una logica governo-opposizione, per cui su ogni questione c'è una "parte a favore" e "una parte contraria". In Europa non esiste una logica del genere, per cui non c'è una "parte a favore" di tutto ciò che viene fatto dall'Europa. È fondamentalmente dalla Commissione, concepita dai trattati come garante dell'interesse generale europeo, che ci si attende una difesa costante delle decisioni concordate collettivamente; tuttavia troppo spesso la Commissione viene lasciata priva di un reale sostegno da un sistema in cui tutti gli altri protagonisti possono permettersi di essere al tempo stesso un po' al governo e un po' all'opposizione.

Ciò implica una "dissonanza cognitiva" tra i processi politici a livello nazionale e quelli a livello europeo, il che a sua volta provoca l'insorgenza di un comportamento politico quasi schizofrenico. A livello europeo, i politici nazionali possono chiedere molto di più che in patria, senza essere tenuti ad assumersi la responsabilità delle successive fasi di adozione e attuazione. Si moltiplicano quindi le tentazioni e le opportunità di sottrarsi alle proprie responsabilità. E l'esperienza personale mi fa dire che è comune vedere lo stesso partito prendere una posizione nella propria capitale nazionale e sostenere la tesi opposta, e non semplicemente leggermente diversa, ma per l'appunto antitetica, al Parlamento europeo di Strasburgo.

E alla fine la sanzione politica per tutti i protagonisti, siano essi nazionali o europei, va ricercata ancora nelle dinamiche elettorali nazionali. Non esiste una reale sanzione politica a livello paneuropeo, distinta dal livello nazionale e applicata autonomamente per responsabilità a livello europeo.

Questo è, in ultima analisi, il problema: tutti i paesi vorrebbero vedere l'Europa come una proiezione su grande scala delle loro aspirazioni e sono pronti ad affermare che "l'Europa" ha un problema quando gli altri non seguono la loro iniziativa. Molti Stati membri nutrono la speranza o la pretesa che l'Europa finisca un giorno per diventare una loro copia su più vasta scala, ma non sarà mai così.

Allo stesso modo, molti politici non disdegnano la microregolamentazione che sta loro a cuore, ma condannano questo stesso comportamento quando sono altri a praticarlo, qualificandolo come un'intromissione ingiustificata. Nulla ha danneggiato l'Unione tanto quanto il comportamento di coloro che, non riuscendo a convincere, sostengono che la responsabilità del loro insuccesso vada ricercata nelle carenze dell'Europa invece che nella loro incapacità di riunire una maggioranza a sostegno delle loro idee. Questo ci riporta, a sua volta, al vero e proprio dilemma che è al centro della discussione sul futuro: i cittadini, quando non sono d'accordo con una decisione adottata a livello nazionale, di solito votano contro i responsabili di tale decisione, mentre quando sono contrari a una decisione europea, tendenzialmente si rivoltano contro l'Europa stessa.

La questione politica è in effetti la prima a dover essere affrontata. Alla domanda "qual è il problema vero?", risponderei così: "It's the politics, stupid!"

Nello Stato nazione, la questione della legittimità è in linea di principio risolta. Di norma il disaccordo sulle politiche non mette in discussione la polity, il sistema politico. Invece nell'Unione europea la legittimità dipende ancora dal raggiungimento di risultati concreti. Questo spiega perché generalmente il mancato sostegno alle istituzioni o ai partiti politici nazionali non si trasformi in una minaccia all'unità nazionale, mentre il mancato sostegno alle istituzioni dell'Unione può diventare una minaccia alla stessa integrazione europea. In effetti, qualsiasi progetto politico ha bisogno di un minimo di sostegno costante, esplicito o implicito. Al di là di un senso generale di dubbio o di Angst (angoscia) con cui i cittadini comuni percepiscono la maggior parte delle istituzioni e delle élite nell'era della globalizzazione, la sfida che l'Unione europea si è trovata specificamente ad affrontare negli ultimi tempi è la seguente: alcune tradizionali forze politiche, di fronte alle voci sempre più forti dell'euroscetticismo e persino dell'eurofobia, hanno fatto proprie le tesi populistiche invece che contrastarle. Dal centrosinistra al centrodestra, le forze politiche e i protagonisti politici devono abbandonare quella che chiamerei la sicurezza di ciò che è familiare (la "comfort zone"): invece di lasciare il dibattito alle ali estreme, devono riprendere l'iniziativa e fornire, sia a livello nazionale sia a livello dell'Unione, argomenti a favore di un'agenda positiva per l'Europa.

Nessuna modifica dei trattati, nessuna ingegneria istituzionale può sostituire la volontà politica a favore dell'Europa. Mi rincuora il fatto che questa idea stia già guadagnando terreno. Come disse una volta Friedrich Hölderlin, "Wo die Gefahr ist, wächst das Rettende auch" (dove è il pericolo cresce anche ciò che salva).

Questi ostacoli politici devono essere superati soprattutto per rafforzare la legittimità e l'efficacia dell'Europa.

Per porre rimedio a questa situazione abbiamo bisogno di leadership, di azione, di appropriazione e di titolarità del progetto dell'Unione europea, inteso come parte del tessuto politico e sociale degli Stati membri. Dobbiamo capire che le politiche europee non sono più una politica straniera: le politiche europee sono oggi la politica interna dei nostri Stati membri.

Dobbiamo sviluppare una nuova relazione di cooperazione, un "Kooperationsverhältnis" tra l'Unione, le sue istituzioni e gli Stati membri. Con "relazione di cooperazione", mi riferisco a un principio in base al quale le istituzioni e gli Stati membri vanno al di là della cooperazione leale già sancita dai trattati, in particolare dall'articolo 4 TUE, e collaborano in modo da massimizzare la compatibilità delle decisioni assunte ai vari livelli.

Per troppo tempo l'aspettativa, perlomeno nella "bolla" di Bruxelles, è stata quella di istituzioni dell'UE che avrebbero sempre cercato di fare più di quanto ad esse consentito dai trattati, mentre negli Stati membri l'aspettativa era quella di spingere le istituzioni a fare meno. Occorre superare questa condotta immatura.

Abbiamo bisogno di una gestione matura di mandati chiari affidati ai differenti attori e ai differenti livelli della nostra Unione, da quello locale, passando per quello regionale a quello nazionale fino alla sfera europea. E questi mandati devono essere pienamente rispettati da tutti sia in termini di estensione sia in termini di limiti.

Per passare da un approccio competitivo a un approccio cooperativo tra le istituzioni stesse dell'Unione e tra le istituzioni europee e gli Stati membri, occorre rafforzare il ruolo dei partiti politici a livello dell'Unione, per aggregare gli interessi politici, strutturare le priorità politiche e garantire la coerenza politica complessiva.

Per questo motivo le dinamiche elettorali innescate dalla designazione di "Spitzenkandidaten" alla presidenza della Commissione da parte delle principali famiglie politiche possono essere un passo nella giusta direzione.

Pur riconoscendo i limiti di questa iniziativa, ritengo comunque che possa rafforzare la natura europea di queste elezioni. Può aiutare i partiti pronti ad aderirvi a dar progressivamente vita a una sfera pubblica europea. È strano, o forse no, che le forze politiche che hanno sempre criticato la mancanza di responsabilità democratica in Europa rifiutino oggi queste nuove misure finalizzate appunto a rafforzare tale responsabilità. Senza dubbio la democrazia nazionale è indispensabile per la legittimità dell'Unione europea, ma avremmo torto a ostacolare il delinearsi di un'autonoma democrazia europea. Si tratta, certo, di un sistema ancora in divenire, ma tentare di impedirlo costituirebbe per noi solo una battuta d'arresto.

La dinamica appena descritta deve essere seguita da un'intesa post-elettorale non solo sulle personalità, ma anche sulle priorità politiche; non solo in seno a ciascuna istituzione, ma anche tra istituzioni. A livello più concreto, ciò significa un accordo tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sulle priorità, positive e negative, di una nuova legislatura, cui potrebbe anche far seguito un nuovo accordo interistituzionale inteso a migliorare la regolamentazione in modo da evitare oneri amministrativi eccessivi.

In caso contrario non vi sarà mai un accordo convincente e coinvolgente sulle tematiche in merito alle quali l'Unione deve essere grande e su quelle in merito alle quali dovrebbe rimanere piccola.

Signore e signori,

è su queste basi che può essere raggiunto molto di più degli inevitabili adattamenti chirurgici dell'attuale quadro giuridico dell'Unione.

A mio parere, nel prossimo futuro non vi sarà una "convenzione di Filadelfia" europea, l'elaborazione di una costituzione ex novo. Lo sviluppo dell'Unione continuerà a seguire le modalità della "riforma permanente" e non quelle della "rivoluzione permanente".

Il successo di questa riforma permanente e la conformità di ogni sua fase alla visione complessiva che la ispira richiedono, a mio avviso, il rispetto di una serie di principi.

Primo, tutti i futuri sviluppi dell'Unione dovrebbero fondarsi sui trattati esistenti e sul metodo comunitario, poiché l'abbandono di questo quadro condurrebbe alla frammentazione, alla sovrapposizione delle strutture e in ultima analisi all'incoerenza e a scarsi risultati.

Secondo, l'eliminazione delle eccessive complessità e delle contraddizioni presenti nei trattati e tra i trattati e altri strumenti dovrebbe precedere ulteriori aggiunte. Sostanzialmente questo significa che gli strumenti intergovernativi come il meccanismo europeo di stabilità e il patto di bilancio dovrebbero essere quanto prima integrati nei trattati.

Terzo, qualsiasi nuova soluzione intergovernativa dovrebbe essere presa in considerazione solo eccezionalmente e su basi transitorie, in modo da evitare problemi di coerenza e responsabilità.

Quarto, l'Unione dovrebbe sempre aspirare, per quanto possibile, a un'evoluzione che la coinvolga tutta, che quindi coinvolga oggi i suoi 28 Stati membri. Nei casi in cui sia indispensabile un'integrazione più profonda in altre "formazioni", in particolare tra i membri attuali e futuri della moneta unica, l'Unione dovrebbe rimanere aperta a tutti coloro che intendano partecipare. Il metodo da privilegiare per un'integrazione più stretta tra un gruppo di Stati membri è la cooperazione rafforzata prevista dai trattati.

Quinto, ogni ulteriore sviluppo dell'Unione dovrebbe fondarsi su una chiara successione di fasi in cui le mosse future andrebbero compiute sfruttando principalmente tutte le opportunità offerte dai trattati nella loro attuale formulazione, senza riserve non previste dai trattati vigenti, in modo da dover ricorrere alla modifica dei trattati solo laddove il diritto derivato non sia ammesso dai medesimi.

Sesto, non devono essere i più reticenti a dettare il ritmo dello sviluppo. La velocità dell'Europa non deve essere dettata dal più lento.

Settimo, un'ennesima modifica dei trattati, laddove fosse ritenuta necessaria, dovrà essere esaurientemente motivata e discussa, coinvolgendo anche la sfera pubblica, prima di essere negoziata e di essere oggetto di una proposta di ratifica.

Al momento attuale è innegabile che esista un problema particolare, che riguarda il rapporto tra la moneta unica, la zona dell'euro e l'UE, nel suo complesso. Credo però che sotto questo profilo la filosofia dei trattati offra utili orientamenti.

A norma dei trattati la moneta unica riguarda tutti gli Stati membri, tranne quelli che godono di una clausola di esenzione permanente (opt-out). E la verità è che solo uno Stato membro, il Regno Unito, gode di una tale clausola.

Persino per quanto riguarda la Danimarca, direi che il suo è più propriamente descritto come uno status di "potenziale opt-in" che di opt-out. Tutti gli altri Stati membri si sono impegnati ad aderire all'euro. Ciò richiederà tempo e senza dubbio una preparazione più profonda che in passato.

Sarebbe tuttavia un errore trasformare una logica di convergenza in una struttura caratterizzata dalla divergenza, tanto più che l'esperienza pratica acquisita man mano che veniva messa a punto la risposta alla crisi ha dimostrato che le divisioni nel dibattito non sono tra i membri attuali e futuri della zona euro. Dal Patto euro plus al patto di bilancio, dal meccanismo di vigilanza unico al meccanismo unico di risoluzione delle crisi: ogni volta che 17 o 18 Stati membri hanno intrapreso un progetto più ambizioso, quasi tutti gli altri si sono uniti e hanno dato il loro contributo. In effetti le forze centripete si sono ripetutamente dimostrate più forti di quelle centrifughe.

La tendenza di alcuni a sognare una rifondazione dell'Unione attraverso una zona euro più piccola e limitata rispetto all'UE-28 non costituisce la risposta a deficienze sistemiche o all'assenza di potenzialità dell'UE-28, ma è l'espressione della nostalgia di una configurazione più rassicurante, di un ritorno a quell'errata percezione di sicurezza che ha accompagnato i tempi più raccolti, meno difficili e apparentemente più coerenti di un'integrazione più intima. Ma il tempo non aspetta nessuno e la storia è andata avanti. La contrapposizione tra una qualsivoglia Kerneuropa (nucleo duro dell'Europa) e una qualsivoglia periferia indebolirà entrambe.

Forse è giunto il momento che io mi soffermi sul rapporto tra l'Unione europea e il Regno Unito. Sono fermamente convinto che l'Europa sia più forte con il Regno Unito tra i suoi membri e che il Regno Unito sia più forte in quanto membro dell'Unione europea che da solo. Ciononostante, riconosco che per ragioni storiche, geopolitiche ed economiche il caso del Regno Unito può essere considerato speciale, e proprio per questo sarebbe un errore trasformare quella che è l'eccezione per il Regno Unito in una regola per tutti gli altri. Possiamo e dovremmo trovare il modo per tener conto della specificità del Regno Unito, nella misura in ciò non minacci la coerenza complessiva dell'Unione.

Non dovremmo tuttavia confondere questa specificità, pur talvolta condivisa da diversi governi su singoli temi, con una situazione complessiva dell'Unione.

Signore e signori,

dai principi sopra enunciati emerge una serie di settori di intervento su cui nei prossimi anni dovranno concentrarsi la discussione, l'azione e le decisioni riguardanti miglioramenti istituzionali concreti: 1) l'approfondimento dell'Unione economica e monetaria, in linea con il piano della Commissione; 2) una più efficace rappresentanza esterna dell'Unione; 3) il rafforzamento dei valori e della cittadinanza dell'Unione; 4) una migliore divisione del lavoro di regolamentazione; 5) la necessità di perfezionare la nostra unione politica.

Per l'approfondimento dell'Unione economica e monetaria il Piano per un'Unione economica e monetaria autentica e approfondita resta la visione corretta. Associa una notevole ambizione a una tempistica adeguata. Innanzitutto la governance economica riformata va pienamente attuata. Raggiunto questo obiettivo si dovrebbe prendere in considerazione lo sviluppo graduale di una capacità di bilancio a livello della zona euro, integrato da un ulteriore coordinamento della politica fiscale e dei mercati del lavoro. Un tale sviluppo, che alla fine richiederà modifiche dei trattati, deve essere accompagnato da un'adeguata legittimità e responsabilità democratica. Un approccio più federalista a livello di bilancio in seno alla zona euro non deve coinvolgere solo i membri attuali della moneta unica, ma deve rimanere aperto a tutti i membri futuri e potenziali e rispettare l'integrità del mercato unico e delle politiche condotte dall'Unione nel suo insieme.

Una rappresentanza esterna più efficace richiede una divisione cooperativa del lavoro tra titolari di un mandato dell'Unione e di un mandato nazionale. L'attuale esperienza di collaborazione tra i presidenti del Consiglio europeo e della Commissione offre un utile orientamento in merito. L'alto rappresentante/vicepresidente della Commissione deve disporre di supplenti politici effettivi sia per la parte Commissione sia per la parte Consiglio. Le potenzialità offerte dalla rappresentanza esterna comune prevista dal trattato di Lisbona devono essere pienamente sfruttate. La combinazione tra politica estera e aspetti esterni delle politiche interne consente all'Unione di esercitare influenza nel mondo oltre a permettere una ripartizione più efficiente degli oneri tra Unione e Stati membri. È soprattutto essenziale dare un seguito ai primi passi compiuti verso una politica di sicurezza e difesa più unita. In questo sforzo rientra anche un altro aspetto molto importante: il raggiungimento di una rappresentanza esterna più coerente della zona euro nelle istituzioni finanziarie internazionali.

Per rafforzare i valori e la cittadinanza dell'Unione occorrono il pieno rispetto e la piena attuazione dello Stato di diritto nonché dei diritti, delle garanzie e delle libertà dell'Unione. Vanno inoltre consolidati strumenti quali il controllo dei diritti fondamentali nelle valutazioni dell'impatto degli atti legislativi e la "salvaguardia del quadro giuridico dello Stato di diritto" ad opera della Commissione. La lotta contro gli abusi dei diritti dell'Unione, in particolare del diritto alla libera circolazione, può e deve essere condotta attraverso lo strumento del diritto derivato senza rimettere in discussione il principio.

Per quanto concerne la divisione del lavoro di regolamentazione, occorre innanzitutto riconoscere che il grado di regolamentazione degli Stati membri dell'Unione non è inferiore a quello dell'Unione stessa. Se a livello istituzionale esistono indubbiamente casi di eccesso di zelo istituzionale anche da parte della Commissione, non si deve perdere di vista il fatto che il vero motore della regolamentazione dell'Unione è la necessità di rendere compatibili tra loro le norme dettagliate dei 28 Stati membri. Essere grandi per le grandi cose e piccoli per le piccole non significa, perciò, tanto stilare un elenco positivo e un elenco negativo dei campi d'azione, quanto piuttosto definire l'intensità e l'invasività delle iniziative specifiche. La soluzione più appropriata sarebbe un nuovo accordo interistituzionale inteso a migliorare la regolamentazione che estendesse a tutto il processo legislativo il controllo dell'adeguatezza della regolamentazione, la valutazione dell’impatto e le misure di sburocratizzazione già introdotte dalla Commissione. In ultima analisi, si tratta di una questione di revisione periodica del consenso politico attorno alle priorità politiche che potrebbe essere favorita dall'introduzione di termini di efficacia o di un principio di discontinuità legislativa tra una legislatura del Parlamento europeo e quella successiva.

Per quanto riguarda il necessario perfezionamento dell'unione politica e il potenziamento della legittimità democratica, che dovrebbero essere alla base di quella che chiamo l'"Europa 3.0", essi dovrebbero fondarsi sul metodo comunitario, sistema di pesi e contrappesi incentrato sulla correttezza tra istituzioni e Stati membri, che costituisce il miglior punto di partenza per una democrazia sovranazionale più avanzata. Tale democrazia sovranazionale non deve essere costruita come una combinazione di veti a più livelli, ma piuttosto come un sistema in cui la responsabilità risiede al livello in cui le decisioni esecutive sono adottate. Nella misura in cui tali decisioni sono adottate a livello del potere esecutivo europeo (segnatamente la Commissione) è il potere legislativo europeo, ossia il Parlamento europeo e, nell'esercizio delle sue funzioni legislative, il Consiglio, che deve garantire la legittimità e la responsabilità democratica. Per contro, spetta ai parlamenti nazionali garantire la legittimità e la responsabilità delle decisioni assunte a livello di Stati membri, anche per l'azione degli Stati membri in seno al Consiglio. Anche i rapporti tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo dovrebbero costituire un elemento privilegiato del Kooperationsverhältnis da me propugnato.

È questa logica che dovrebbe ispirare la futura evoluzione verso una Commissione riformata, intesa come esecutivo dell'Unione e dotata anche di funzioni di tesoreria, che risponderebbe a un potere legislativo bicamerale composto dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Per garantire il corretto equilibrio tra genesi politica e indipendenza funzionale della Commissione, l'attuale sistema della mozione di censura nei confronti della Commissione dovrebbe essere sostituito da un meccanismo di sfiducia costruttiva, in base al quale la Commissione europea cadrebbe solo se la maggioranza assoluta del Parlamento europeo proponesse un nuovo presidente della Commissione europea.

Infine per garantire piena coerenza ed efficienza tra i diversi ruoli esecutivi nell'Unione, come pure la loro legittimità e responsabilità democratica, si potrebbero prendere in considerazione ulteriori innovazioni. A medio termine la carica di vicepresidente della Commissione responsabile degli Affari economici e monetari e dell'euro potrebbe essere fusa con quella di presidente dell'Eurogruppo. Un'innovazione più radicale, quale la fusione della carica di presidente della Commissione europea con quella di presidente del Consiglio europeo, sarebbe senza dubbio una questione da prendere in considerazione a più lungo termine.

Tuttavia, con la probabile evoluzione dell'integrazione europea, segnatamente nella zona dell'euro, è ragionevole ipotizzare questa fusione, in quanto aumenterà la coerenza e la visibilità del sistema politico dell'Unione europea sia al suo interno sia verso l'esterno. Sono possibili anche alcune fasi di transizione e alcune soluzioni intermedie. È però importante osservare che questi sviluppi istituzionali potranno avere successo solo se prima di tutto realizzeremo i passi avanti indispensabili sul fronte politico e della convergenza delle politiche.

Ancora una volta direi: It's the politics, stupid!

A rendere tutto ciò possibile o impossibile è la politica; dopo vengono gli sviluppi istituzionali e non viceversa.

Signore e signori, giungo ora alle conclusioni.

L'integrazione europea non cesserà di essere un processo per tappe. Lo abbiamo sempre saputo: "L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble" (L'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme), come recita la dichiarazione Schuman.

Questo approccio pragmatico non è mai stato in contrasto con l'impegno verso la realizzazione di una visione. È questa la nostra ambizione, il nostro sogno, il nostro "sogno lucido", per usare le parole del filosofo tedesco Sloterdijk.

Il progetto europeo resta il più visionario della storia recente. La sua energia e la sua capacità di attrazione sono sorprendenti. La sua capacità di adattamento non ha eguali nella storia. Tutto ciò però è possibile solo se determinate condizioni sono soddisfatte: se la leadership è chiara, se la cooperazione raggiunge nuovi livelli di maturità e se la politica dell'Europa gioca d'attacco.

È questa la posta in gioco alle prossime elezioni europee, che sono la migliore opportunità per difendere quello che abbiamo conseguito e costruire un consenso su ciò che deve essere realizzato, per sostenere ciò che l'Europa è effettivamente e propugnare una visione di ciò che l'Europa dovrebbe essere.

Queste elezioni rivestono un'importanza enorme.

Nel corso dei dieci anni trascorsi a capo della Commissione europea ho cercato di contribuire a porre le basi di un'Unione europea pragmatica, coerente e resiliente. Per quanto la risposta dell'Unione europea possa non essere stata sempre all'altezza delle ambizioni iniziali, credo tuttavia che la Commissione abbia svolto e continuerà a svolgere un ruolo essenziale.

Ci siamo adoperati per preservare l'unità dell'Europa, per mantenerla aperta e renderla più forte: più forte, perché le economie degli Stati membri stanno diventando più competitive per fronteggiare la concorrenza internazionale e più forte perché, a livello europeo, la nostra governance economica e finanziaria è stata incredibilmente rafforzata.

Queste sono le premesse da cui partire. Si tratta di un progetto unico, un progetto necessario, un progetto di cui essere fieri.

Ho avuto il privilegio di poter contribuire a rispondere ad alcuni degli eventi più minacciosi della storia dell'Unione europea ed è un onore, per me, aver potuto avviare riforme fondate sugli insegnamenti tratti da tali esperienze. Per tutti i soggetti coinvolti, tuttavia, il vero riconoscimento verrà non dall'aver iniziato gli sforzi necessari ma dall'averli condotti a termine.

Continuiamo quindi la nostra opera.

Intraprendiamo quindi "la réforme de tous les jours" (riforma che si rinnova ogni giorno).

Continuiamo il lavoro con quello che uno dei miei predecessori François-Xavier Ortoli chiamava il "courage de tous les jours" (il coraggio quotidiano).

E per coloro che come me e, mi auguro, come voi, condividono questa passione, questo amore per l'Europa, l'invito è: continuiamo ad operare con l'obiettivo di creare condizioni che consentano a tutti, in Europa, di vivere in una società dignitosa. Perché in fondo non si tratta di concetti astratti, di cifre, di teoria economica, ma di valori. E sono convinto che i valori dell'Europa siano la pace, la libertà e la solidarietà.

Vi ringrazio per l'attenzione.

1 :

Siamo parte dell'Europa ed è in Europa che ci salviamo tutti o tutti insieme soccombiamo.

2 :

Comunicazione della Commissione "Azione per la stabilità, la crescita e l'occupazione" del 30 maggio 2012.


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