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De l’Europe Considérations sur le présent et l’avenir de l’Union européenne

Commission Européenne - SPEECH/14/355   08/05/2014

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Commission européenne

[seule la version prononcée fait foi]

José Manuel Durão Barroso

Président de la Commission européenne

De l’Europe

Considérations sur le présent et l’avenir de l’Union européenne

Discours de José Manuel Durão Barroso, président de la Commission européenne

Université Humboldt de Berlin, 8 mai 2014

«Nós estamos na Europa e é na Europa que nós nos salvamos ou nos perdemos todos.»1

Eduardo Lourenço

Tout d’abord, permettez-moi de vous remercier pour votre aimable invitation à être présent ici dans cette grande institution allemande et européenne qu’est l’université Humboldt. Je ressens vraiment l’émotion de me trouver dans l’université de Hegel, de Max Planck, d’Albert Einstein. Et merci de me donner l’occasion de faire cette conférence Humboldt sur l’Europe. Je ne l’ai pas fait auparavant parce que je pensais qu’il était opportun de le faire en tant que «testament» à la fin de mes dix années d’expérience au sein de la Commission européenne. Et aussi parce qu’on m’a dit que les étudiants de cette université ont l’habitude d’assister à des cours d’une heure et demie. Je vais tenter de raccourcir un peu mon discours. Mais je pense que c’est le bon moment et la bonne institution pour exposer, en termes très directs, mon expérience et mes propositions pour l’avenir de l’Europe.

Mesdames, Messieurs,

J’ai pris part activement au processus d’intégration européenne au cours des 30 dernières années. Non seulement pendant la dernière décennie en qualité de président de la Commission européenne, mais aussi en qualité de ministre des affaires étrangères et de premier ministre de mon pays, le Portugal. J’estime qu’il est de mon devoir, avant de quitter ma fonction de président de la Commission, de partager mon expérience et mes idées sur la manière dont nous pouvons mettre à profit les réalisations intervenues à ce jour et progresser à l’avenir.

Je ressens cette responsabilité - et pas seulement la responsabilité: cette passion, parce que j’ai en effet une passion pour l’Europe. Et j’estime que c’est le bon moment pour réfléchir et décider de l’avenir de notre continent.

Les événements des dix dernières années, les positifs comme les négatifs, ont été spectaculaires, et je pèse mes mots.

La dernière décennie de l’intégration européenne a, en effet, été marquée par des avancées historiques, à commencer par l’élargissement, depuis 2004, aux pays d’Europe centrale et orientale et à de nouveaux pays méditerranéens. Mais elle a aussi connu des crises sans précédent. Tout d’abord, la crise liée à l’impossibilité de ratifier le traité constitutionnel qui a débuté en 2005 et n’a pu être surmontée que grâce à l’entrée en vigueur du traité du Lisbonne en 2009. Ensuite, depuis 2008, la crise financière, qui s’est transformée en un véritable cataclysme né de la combinaison d’une crise de la dette souveraine, d’une crise économique et d’une crise sociale. Cette crise a soumis la solidité de l’Union européenne, et la monnaie unique, l’euro, en particulier, à un test de résistance crucial. Il a également fallu prendre des mesures exceptionnelles pour y remédier, notamment la création d’instruments totalement nouveaux.

Par-dessus le marché, voilà que surgissent aujourd’hui de nouvelles difficultés à la suite des événements récents en Ukraine et en Russie. Il s’agit là probablement du plus grand défi pour la sécurité et la paix en Europe depuis la chute du rideau de fer et du mur de Berlin.

Les enseignements tirés tout au long de la dernière décennie éclaireront le débat sur l’avenir de l’Union européenne d’une lumière différente, raison pour laquelle je tiens à stimuler ce débat au moyen des considérations que je formulerai dans quelques instants.

J’ai choisi de les appeler «considérations sur le présent et l’avenir de l’Union européenne» parce que j’ai l’intime conviction que l’Union européenne doit continuer à évoluer et qu’elle doit le faire de manière harmonieuse, et non de manière brutale.

Une réforme, pas une révolution.

Une évolution, pas une contre-révolution.

Mesdames, Messieurs,

L’histoire n’avance pas en ligne droite, sans tensions ni heurts. Elle fait des tours et des détours et, parfois, connaît des accélérations inattendues. Nous traversons actuellement une époque caractérisée par des évolutions sans cesse plus rapides et, en Europe comme au niveau international, les États et d’autres acteurs ont du mal à y faire face.

Dès le début, l’intégration européenne a toujours constitué une manière de surmonter de tels changements, une manière d’aider les États à s’adapter à des défis historiques dépassent leur puissance individuelle.

Une fois encore, les événements de la dernière décennie témoignent de l’adaptabilité et de la flexibilité extraordinaires des institutions de l’Union européenne. On pourrait même aller jusqu’à parler de leur «plasticité»: elles adaptent leur forme tout en conservant leur substance.

Quelle est donc la substance, l’essence du projet européen?

Dans sa première phase – appelons-la «l’Europe 1.0» – imaginée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le projet européen avait pour but de sauvegarder la paix et la prospérité dans la partie libre de l’Europe, sur la base de la réconciliation franco-allemande.

Refaçonnée après la chute du rideau de fer et du mur de Berlin, «l’Europe 2.0» comme on pourrait l’appeler était axée sur l’extension des avantages des marchés ouverts et de la société ouverte à une Europe élargie, réunifiée.

Les retombées de la crise économique et financière et l’émergence du monde multipolaire globalisé ont ouvert la porte à la troisième phase de l’intégration européenne. Nous devons à présent nous mettre à jour pour entrer dans ce que nous pourrions appeler «l’Europe 3.0».

Chaque étape du processus a fait naître une Union européenne plus interactive, plus complexe, et a eu un impact plus profond parce que les défis étaient plus grands, plus difficiles à appréhender, et demandaient des modes de collaboration plus élaborés.

À présent, la troisième phase porte - ou devrait porter - essentiellement sur le pouvoir et l’influence nécessaires pour sauvegarder la paix et la prospérité en Europe dans les conditions de la mondialisation. La crise économique et financière a montré, tout particulièrement, qu’une amélioration de la gouvernance de la zone euro était indispensable à la viabilité à long terme de la monnaie unique. D’autres mesures institutionnelles de nature plus politique pourraient devenir indispensables. Le défi consiste, bien entendu, à trouver une manière de concevoir ces mesures qui maintienne l’intégrité du marché intérieur et de notre Union dans son ensemble. Une coopération renforcée à plusieurs vitesses en Europe peut devenir une nécessité. Mais une Europe à plusieurs classes a toujours été – et doit toujours être – évitée à tout prix. Donc: flexibilité, oui, stratification, non.

Avant d’aborder plus en détail ces défis institutionnels, et notamment la question du pouvoir et de l’influence de l’Europe dans le monde, n’oublions pas que les objectifs principaux de l’Union européenne depuis la création des Communautés européennes, à savoir la paix et la prospérité, sont toujours essentiels pour nous aujourd’hui. Les événements récents le confirment.

La paix et la stabilité, parce que les menaces très réelles pour les fondements économiques de l’Europe ont fini par ébranler notre confiance et conduit à une panique presque surréaliste et autoréalisatrice, qui a mis en danger la trame même de l’unité européenne. L’effondrement potentiel de l’euro a été considéré comme le début de l’effondrement de l’Europe. Si cela s’était concrétisé, l’Europe aurait sans aucun doute été une nouvelle fois divisée en des économies, et donc en des sociétés, de première et de seconde classe, ce qui aurait assurément mis fin à l’idée d’un continent de peuples égaux, unis dans une union sans cesse plus étroite.

Certes, des frictions sont apparues entre le Nord et le Sud, entre les riches et les pauvres, entre les pays débiteurs et les pays créditeurs, entre le centre et la périphérie, mais nous ne les avons pas laissé fragmenter l’Europe. Au contraire, nous sommes aujourd’hui plus que nous ne l’avons jamais été au cours de l’histoire récente sur la voie d’un approfondissement de notre Union économique et monétaire, et ce sans porter atteinte aux principes qui préservent l’intégrité de l’ensemble de l’Union européenne. En effet, les institutions de l’Union européenne, de la Commission européenne à la Banque centrale européenne, ont vu leurs compétences et leur pouvoir renforcés. Certaines de ces compétences étaient inimaginables il y a quelques années, avant la crise. Le niveau européen n’a fait que prendre de l’importance. S’agissant de la substance économique, nous avons assisté à la plus grande transformation institutionnelle depuis la création de l’euro.

Que les personnes qui ont affirmé que l’argument de la paix pour l’intégration européenne appartenait au passé s’intéressent à la situation en Ukraine. La paix n’est jamais une certitude donnée, absolue. La paix doit se gagner encore et encore de génération en génération, grâce à l’unité européenne, grâce à des actions européennes unies dans l’ensemble de la région et sur le plan international. L’idée de la paix est plus incontournable que jamais pour l’intégration européenne.

La prospérité, qui a rendu l’Union européenne si attrayante depuis le début de l’intégration européenne, a également été mise à rude épreuve pendant la crise économique et financière. Celle-ci était une crise des modèles de croissance, qui a mis au jour des tentatives de gonfler la croissance économique grâce à de la magie financière et de maintenir la croissance grâce à la dette publique ou privée, qui étaient respectivement le fait des économies américaine et européenne.

À présent, nous en sommes revenus à une méthode plus ardue, fondée sur l’innovation et les réformes structurelles visant la compétitivité mondiale. Les pays les plus touchés ripostent de façon remarquable. L’Irlande, l’Espagne et le Portugal ont accompli des progrès sensibles. Cette semaine, mon pays, le Portugal, a ainsi annoncé qu’il allait quitter le programme sans solliciter une aide supplémentaire de l’Union européenne. Malgré toutes les difficultés, la Grèce et Chypre sont également sur la bonne voie. Contrairement à de nombreuses prédictions, non seulement personne n’a quitté la zone euro, mais la Lettonie, au prix d’efforts impressionnants, a pu la rejoindre. Les pays européens appliquent les enseignements tirés de la crise sur le plan de la dette et des déséquilibres macroéconomiques. Les économies se réforment, même si certaines, y compris les plus grandes, doivent en accélérer le rythme. En outre, ces efforts ne sont plus individuels, mais sont de plus en plus en phase avec les actions et les effets observés au-delà des frontières.

L’Europe a besoin d’être légitimée par des résultats, et ceux-ci ne viendront que si nous continuons à mettre l’accent sur l’innovation et les réformes: réforme de nos structures économiques, des administrations publiques, des marchés du travail, du marché intérieur, des politiques en matière d’énergie et de climat, etc. L’obtention de ces résultats fait partie intégrante de notre nécessaire communauté de vues.

Bien entendu, certaines de ces adaptations ont été très pénibles. Et nous avons assisté à une situation d’urgence sociale dans certains de nos pays. Mais il est important de noter également qu’avec ou sans l’euro, avec ou sans l’Union européenne, ces adaptations auraient dû intervenir d’une manière ou d’une autre. Et que l’euro ou l’Union européenne n’étaient pas la cause des difficultés. En fait, l’Europe n’était pas la cause du problème, mais bien une partie de la solution.

L’économie sociale de marché européenne repose sur un modèle social unique en son genre. Malgré les disparités nationales, notre État providence nous différencie de toutes les autres grandes économies et sociétés, des économies développées aux économies émergentes. C’est un élément précieux pour nos concitoyens. Un modèle qui incarne les valeurs auxquelles ils adhèrent – la combinaison unique de responsabilité personnelle et de solidarité avec la société et entre les générations. Un modèle qui réalise les objectifs auxquels ils tiennent - comme la sécurité dans la vieillesse et dans l’adversité. Et ce n’est que grâce à la coopération et à l’adaptation que nous préserverons notre économie sociale de marché.

Revenons-en à présent à la question essentielle de ce que nous avons appelé la troisième phase de l’intégration européenne, à savoir celle de l’influence et du pouvoir, pour reconnaître que, si nous voulons sauvegarder la paix et la prospérité en Europe, nous avons besoin d’une Union européenne qui soit bien plus disposée à projeter ce pouvoir et cette influence dans le monde. Pendant la crise, l’influence de l’Europe dans le monde a été fortement affaiblie sur le plan international. L’attractivité internationale de son modèle économique a été temporairement amoindrie. À cela s’ajoute que nos valeurs et notre autorité d’acteur mondial ont été mises en doute. Nous devons à présent riposter et reconquérir notre rôle et notre influence. Le défi de la mondialisation s’étend bien au-delà de la sphère économique. Notre approche diplomatique doit être repensée. Nos capacités de défense doivent être mises en commun. Nos valeurs doivent plus que jamais être respectées.

Le système mondial s’adapte lui aussi, pour créer un nouvel ordre mondial. Soit nous contribuons à sa transformation, soit nous manquerons le train de l’avenir. Ici aussi, les événements concernant l’Ukraine montrent que nous devons être vigilants et impérativement rester unis. Soit l’Europe progressera en cohérence et en volonté de projeter sa puissance et son influence, soit elle risquera de perdre sa raison d’être.

Cela exige de nous que nous améliorions la stabilité de la situation intérieure.

Nous devons combler trois écarts. On observe un écart de gouvernance, car les États membres n’ont plus à titre individuel les moyens de fournir aux citoyens ce dont ils ont besoin, tandis que les institutions européennes manquent encore d’une partie du matériel nécessaire pour le faire. On observe ensuite un écart de légitimité, car nos concitoyens ont l’impression que les décisions sont prises à un niveau trop éloigné d’eux. On observe également un écart entre les attentes et la réalité, car la population attend davantage que ce que le système politique peut lui apporter. Les États membres ne devant pas automatiquement s’accorder sur les outils permettant de combler ces écarts au niveau européen, il existe un besoin manifeste de définir la communauté de vues que nous souhaitons: notre rôle dans le monde en dépend.

La stabilité ne sera atteinte que grâce à un nouvel équilibre à un niveau plus élevé de communauté de vues.

Mesdames, Messieurs,

Personne n’a jamais dit, toutefois, que les adaptations étaient simples, même si elles sont incontestablement nécessaires.

Un changement profond est particulièrement difficile pour les pays européens qui, en tant que démocraties, doivent réfléchir non seulement à ce qu’ils doivent faire, mais aussi à la manière de le faire. Il ne suffit pas de se conformer aux nouvelles réalités, encore faut-il les adopter avec conviction et offrir la garantie qu’elles profitent à tout le monde. Je me souviens d’avoir écouté des premiers ministres dire ceci lors de réunions du Conseil européen: «Nous savons ce que nous devons faire. Le seul problème est que, si nous le faisons, nous perdrons les prochaines élections.»

Cela ne peut servir d’excuse pour ne pas faire le nécessaire, pour ne pas accomplir le difficile travail de conviction. «Rendre possible ce qui est nécessaire» est la condition d’un gouvernement responsable.

Ce test ne concerne pas seulement l’Union européenne. Les gouvernements du monde entier sont, de différentes manières, confrontés à des difficultés semblables. Il s’avère une nouvelle fois que la démocratie constitue la manière la plus efficace et la plus stable de s’y attaquer. Pourtant, dans le même temps, la démocratie, plus que tout autre système, réclame de l’intelligence et du courage politiques.

Le moteur des phases antérieures de l’intégration européenne est toujours venu - contrairement à la perception populaire dans certains milieux - à la fois de la base et du sommet.

Tel fut le cas des mouvements de résistance, des syndicats et des entrepreneurs qui se sont rassemblés après les horreurs de la guerre. Tel fut le cas des jeunes Allemands et des jeunes Français avides de franchir les frontières mentales et les frontières réelles pendant les années 50. Tel fut encore le cas des Grecs, des Portugais et des Espagnols qui, dans les années 70, se sont libérés des dictatures pour se sentir comme des membres à part entière de l’Europe, qui ont vu que les régimes sous lesquels ils vivaient ne pouvaient pas et ne voulaient pas s’adapter alors que le monde tournait sans eux. Tel fut enfin le cas des peuples d’Europe centrale et orientale, de Solidarność en Pologne à la Révolution de velours à Prague, des mouvements d’indépendance dans les États baltes aux Hongrois qui ont été les premiers à ouvrir le rideau de fer, dans les années 80 et 90. Ils ont vu le retour à la démocratie comme un synonyme, dans une large mesure, de l’appartenance à l’Union européenne. Ma génération a ressenti cela au Portugal, des générations ultérieures ont ressenti la même chose en Europe centrale et orientale. Ils savaient que, pour reprendre les paroles de Václav Havel, «l’Europe est la patrie de nos patries».

S’exprimant à Londres en 1951, Konrad Adenauer a décrit en quoi une interprétation aussi large des questions en jeu ont fait de l’Allemagne un acteur aussi déterminé des premières phases de l’intégration européenne. «Ce n’est pas la seule crainte du bolchevisme qui nous anime», a-t-il dit, «mais aussi la reconnaissance … du fait que les problèmes auxquels nous sommes confrontés à notre époque, à savoir la préservation de la paix et la défense de la liberté, ne peuvent être résolus qu’au sein de cette communauté plus grande. Cette conviction est partagée par les masses populaires en Allemagne… Je peux signaler dans ce cadre que le Bundestag allemand, le 26 juillet 1950, s’est lui-même prononcé à l’unanimité en faveur de la création d’une Fédération européenne.»

Aujourd’hui, un soutien politique et sociétal aussi large est plus essentiel que jamais. Nous ne pouvons pas avancer si nous n’avons pas le vent en poupe. Nous ne pouvons pas - et ne devons pas - forcer la main de l’opinion publique. Mais nous pouvons tenter de forger le consensus dont nous avons besoin. C’est ici qu’intervient la question du leadership politique. Faire preuve de leadership, c’est prendre ses responsabilités, ce n’est pas suivre des tendances populaires ou populistes. En effet, l’Union européenne n’est plus ce qu’elle était. Elle est devenue un système de gouvernance démocratique toujours plus complet, notamment grâce au traité de Lisbonne, et un système dont l’impact sur la vie de nos concitoyens va bien plus loin que les versions précédentes. De fait, nous nous sommes attachés à construire cette union beaucoup plus étroite qui, auparavant, n’était qu’un idéal.

Grâce à cela, les délibérations purement bureaucratiques, technocratiques et diplomatiques ne seront plus à l’ordre du jour. Même l’organisation de sommets a atteint ses limites. Nous avons besoin d’un nouveau débat, d’un nouveau dialogue pour aller plus loin, vers une vraie appropriation du projet européen au niveau national et transnational.

Là est vraiment le vif du sujet: la politique et l’organisation politique ne peuvent fonctionner que s’il existe un consensus sur la communauté de vues à laquelle nous souscrivons, et sur la manière d’y parvenir.

Le caractère sui generis du projet européen, le fait qu’il semble toujours en chantier, se reflètent dans une série de discussions sur les traités qui, depuis Maastricht, ont dominé les débats. Depuis lors, la crise économique et financière a de nouveau soulevé une série de questions quant aux traités. La question constitutionnelle de l’Europe n’a pas été réglée pour de bon.

J’estime pour ma part qu’on ne peut même pas y répondre de façon définitive, en tout cas pas pour l’instant.

Les adeptes du modèle ultra-intégrationniste ne peuvent ignorer que la grande majorité de nos concitoyens ne veulent pas d’une unité européenne au détriment de l’État-nation. Quant à ceux qui ont une perspective purement nationale ou intergouvernementale, ils ne peuvent ignorer que les États-nations pris individuellement ne suffisent plus pour offrir aux citoyens ce qu’ils attendent. Il ne sert à rien de tenter de définir un point final conceptuel à l’intégration européenne, dans un sens ou dans l’autre.

La voie de la raison est ailleurs. À chaque phase, l’intégration européenne a reposé sur des objectifs clairs, sur une idée claire de la nécessité pour l’Europe. Les moyens d’y parvenir, les traités et les institutions, ont toujours suivi la volonté politique.

Dès lors, avant de débattre des détails techniques d’un nouveau traité, nous devons répondre à cette question: quel genre de communauté de vues reconnaissons-nous comme nécessaire, indispensable, inévitable entre les capitales et Bruxelles? Quelles choses devons-nous décider de faire ensemble, quoi que ce soit? Quel est l’objectif convenu, établi, commun de notre Union? Dans quelle mesure unissons-nous nos destinées, irrévocablement et sans réserve? En bref: quelle est notre vision?

La crise a marqué la fin de l’ère du «consensus implicite», de la nature quasi intuitive de l’intégration européenne. Ce consensus doit désormais être explicité. L’heure est venue de mener un débat politique et sociétal sur la communauté de vues que nous souhaitons dans l’Union européenne; sur l’étendue et la profondeur que nous voulons donner à l’intégration; sur la question de savoir qui veut participer à quoi; et à quelle fin.

Mesdames, Messieurs,

Permettez-moi à présent d’esquisser l’action politique, les principes et les domaines d’action qui doivent, selon moi, figurer au cœur de nos efforts visant à construire un tel consensus.

En avril 1978, Roy Jenkins, alors président de la Commission européenne, s’est retrouvé dans une situation que je n’allais connaître que trop bien moi-même, des décennies plus tard.

«Les paramètres économiques de la Communauté», disait-il, «sont l’emploi et les industries en déclin, la stabilité monétaire, la politique régionale, les choix énergétiques». Et d’ajouter: «tous ces paramètres sont l’affaire de l’action politique, pas de la bureaucratie.»

Et même si ce qu’il affirmait semblait évident, il tira une conclusion intéressante: «même si certains pensent le contraire, les institutions de la Communauté ont été bâties avec sérieux et se sont adaptées avec le temps pour permettre l’interaction entre le débat et son dénouement aux niveaux tant technique que politique. Elles ne sont pas parfaites… mais le cadre décisionnel est là.»

En effet, la tentation était très souvent, et l’est encore aujourd’hui, de centrer la discussion sur le «cadre décisionnel» plutôt que sur ce que Roy Jenkins appelait «l’essence même de la politique».

Trop souvent, les débats européens sur les politiques à mener n’ont qu’une dimension institutionnelle et constitutionnelle. L’obsession de l’organisation politique a détourné l’attention des politiques et de l’action politique à mener. Au lieu de prendre des décisions, nous discutons pour savoir comment les prendre et qui va les prendre.

C’est contre ce travers que je voudrais mettre en garde aujourd’hui, tout comme Roy Jenkins l’a fait il y a quatre décennies.

Les défis qui nous attendent dans la troisième phase de l’intégration européenne dans laquelle nous nous trouvons actuellement doivent être examinés du point de vue, premièrement, de l’action politique requise, deuxièmement, des politiques à mener et, troisièmement, de l’organisation politique à mettre en place pour réaliser les deux premières. Dans cet ordre-là.

Ainsi, le débat sur l’avenir de l’Europe doit être avant tout un débat sur l’action politique et les politiques à mener, et non sur les institutions et les traités. Ce débat doit porter sur ce que nous voulons faire ensemble et pourquoi nous voulons le faire ensemble. Sans consensus sur ce point, nous pouvons débattre indéfiniment des clauses de subsidiarité et des options de sortie sans convaincre ou satisfaire qui que ce soit. Nous devons décider, individuellement et collectivement, de ce que nous voulons faire ensemble – et de ce que nous ne devons ou ne voulons pas faire ensemble.

Le processus décisionnel de l’Union européenne a connu, au fil des ans, une évolution spectaculaire, non seulement depuis l’époque de Roy Jenkins, mais même aussi depuis que je préside la Commission. Si l’on compare la situation dans laquelle nous étions il y a vingt ans avec celle que nous connaissons maintenant, l’évolution est saisissante.

Et je ne parle pas seulement en termes de compétences, mais aussi et surtout en termes de modalités et de dynamique du processus décisionnel. J’ai eu le privilège de participer aux réunions du Conseil à partir de 1987 et au Conseil européen entre 1992 et 1995. Et je peux témoigner que ces différences sont très importantes. Dans certains cas, la culture même des institutions a été profondément modifiée.

Au début des années '90, la Communauté européenne était encore articulée autour du Conseil. Certes, la Commission disposait d’un pouvoir d’initiative, mais la plupart des pouvoirs de décision étaient aux mains des États membres. Depuis lors, notre système et notre processus de fonctionnement ont profondément changé.

Avant tout, le renforcement des pouvoirs du Parlement européen a transformé ce dernier, de simple assemblée consultative, en un colégislateur indispensable. Même si le Parlement lui-même oscille encore souvent entre son rôle «tribunitien» et son rôle «décisionnel». La tentation de revendiquer sans tenir compte de la faisabilité – ou, en d’autres termes, la sous-estimation des conditions politiques auxquelles sont soumises certaines décisions – n’a pas encore été totalement vaincue par l’ensemble des intervenants au Parlement européen. Et nous avons vu que certains préféraient opter pour la protestation ou même la contestation plutôt que de jouer un rôle plus conforme à la nécessité d’obtenir des résultats pragmatiques avec les autres institutions. Cela est probablement dû au fait que le Parlement n’a toujours pas de droit d’initiative propre. Mais nous devons reconnaître que, dans l’ensemble, la contribution du Parlement a été constructive. En fin de compte, ces dix dernières années, le Parlement a été confronté à des enjeux considérables, mais a joué le jeu, qu’il s’agisse de l’adoption du budget de l’Union européenne ou de la conclusion de l’Union bancaire.

Les relations entre États membres se sont aussi profondément transformées par suite du changement de dynamique provoqué par le passage de 12 États membres en 1992 ou 1994, par exemple, à 28 aujourd’hui. Contrairement à l’image déformée que l’on se fait de Bruxelles, ce n’est pas tant une question de taille et de pouvoir. C’est une question de vision et de priorités. Je peux comparer la dynamique du Conseil européen en 1992 ou 1994, quand nous étions 12 ministres et quand les ministres des affaires étrangères participaient à ces réunions, à celle d’aujourd’hui. Je me souviens bien d’Helmut Kohl, de François Mitterrand ou de Felipe González lors de ces réunions. Je peux donc faire la différence entre la dynamique de ces Conseils européens et ceux d’aujourd’hui.

Certains gouvernements arrivent à la table des négociations avec une attitude défensive, d’autres avec un point unique de discussion et d’autres encore avec un manque d’intérêt manifeste. Seule une poignée de dirigeants fait montre d’une vision et d’une approche globales. Ils ressentent une forme de responsabilité envers l’Europe. Mais tous ne ressentent pas le même niveau de responsabilité. Or, c’est cette responsabilité qui fait toute la différence dans un processus politique tel que l’UE.

Par conséquent, le centre de gravité du côté du Conseil a aussi fortement changé. Jadis, le Conseil des affaires générales était composé, en vertu du Traité, des ministres des affaires étrangères, qui constituaient la clé de voûte politique du Conseil. Aujourd’hui, ce pouvoir s’est complètement déplacé vers le Conseil européen. L’Europe est devenue une «affaire de chefs». L’organe qui rassemble les dirigeants des différents États membres, à savoir le Conseil européen, a gagné en importance avant même que le traité de Lisbonne ne le rende plus opérationnel et plus stable par la création de la fonction de président permanent. Certes, la dynamique qui l’anime s’explique en partie par la spécificité de la crise économique et financière, à savoir la nécessité de mobiliser rapidement des moyens financiers dont seuls les États membres pouvaient bénéficier. Cette caractéristique pourrait s’atténuer avec le temps. Les chefs d’État et de gouvernement devront voir leur un rôle non seulement comme un rôle national, mais aussi comme un rôle européen.

Le déplacement du centre de gravité du Conseil vers le Conseil européen a toutefois généré un certain déficit de mise en œuvre. À titre d’exemple, le volontarisme qui s’est exprimé au départ par des demandes répétées d’organisation de Conseils européens ou de sommets de la zone euro à la suite de chaque nouveau développement qui a conduit à une succession de sommets, avec l’avantage de forcer les dirigeants à prendre des décisions. Mais il a aussi eu pour effet de banaliser l’importance des sommets et d’approfondir le sentiment que les décisions étaient toujours insuffisantes et qu’elles étaient toujours mises en œuvre trop tardivement. En effet, bien souvent, les décisions prises par les chefs d’État et de gouvernement n’étaient pas vraiment suivies au niveau national. On péchait par un excès de pression et un manque de précision.

Dans ce contexte, la Commission apparaît de plus en plus comme un axe central indispensable et renforcé. Son droit d’initiative a toujours été maintenu tout au long de la crise. Et son talent d’initiative - si je puis m’exprimer ainsi - initié par Walter Hallstein et développé par Jacques Delors, a toujours été présent et a, de fait, été à l’origine d’initiatives décisives telles que la création du MESF, du FESF et du MES, qui étaient en fin de compte basés sur ses propositions, l’Union bancaire2, l’initiative de lancer des obligations liées à des projets et les propositions législatives de la Commission concernant la réforme de la gouvernance économique, y compris un nouveau pacte de stabilité et de croissance. La Commission a toujours suivi une approche véritablement européenne dans l’exercice de son droit d’initiative.

Il est intéressant de noter qu’aucune autre réalisation n’illustre mieux le rôle irremplaçable de la Commission que le pacte budgétaire intergouvernemental. Tout au long de la négociation de ce pacte, la Commission a été une source indispensable d’expertise et de technique législative créative. Et en fin de compte, même dans ce contexte - intergouvernemental - c’est la Commission qui a pris les rênes lorsqu’il s’est agi de garantir une mise en œuvre rigoureuse du pacte. Le fait que la Commission soit parfois capable, pour obtenir des résultats, de ne pas s’attribuer tous les mérites, ne saurait être assimilé à une attitude passive. Au sein de l’Union, il n’est aucune autre enceinte qui concilie la perspective horizontale - prise de conscience de la diversité de situations entre États membres - et le point de vue vertical - l’expertise des politiques européennes.

Mais pour comprendre parfaitement ce qui s’est passé entre cette époque et maintenant, il faut aussi se pencher sur la surveillance par les médias. Elle a gagné en profondeur et en rapidité et est devenue plus complète et plus critique. Il n’y a plus de respect pour les sommets et les dirigeants. Le succès se mesure aux résultats - et très souvent aux résultats immédiats. S’ils ne résistent pas à l’analyse fouillée des médias, ils sont littéralement réduits à néant, comme cela s’est produit à une ou deux reprises pendant la crise. Cela explique aussi dans une certaine mesure le «processus hésitant», le caractère syncopé de la réponse apportée à la crise.

C’est une des raisons pour lesquelles la construction de l’Union européenne a été comparée à un échafaudage. Elle apparaît comme quelque chose qui est toujours en construction et en réparation, mais un échafaudage cache très souvent la «beauté» de la construction.

Et de fait, selon moi, il est dans la nature même du projet européen de ressembler à un «chantier» permanent. Et ceux qui sont préoccupés par le manque de cohérence et de symétrie feraient mieux de s’adapter à un concept architectural qui, pour permettre l’exercice de nouvelles fonctions, doit développer de nouvelles formes et de nouveaux modèles. Dans l’UE, «l’esprit de système» ne fonctionne généralement pas très bien.

Nous pouvons affirmer que le processus d’intégration a résisté à l’épreuve du temps et des crises car il y avait toujours une obligation de résultat qui appelait des résultats concrets. Nous avons porté l’art de la gouvernance à un degré de maturité qui nous permet de prendre des décisions fondées sur un large consensus. Ce que nous avons vu, et ce que nous voyons avant tout, c’est que le leadership est important.

En effet, le leadership fondé sur le consensus est le seul moyen d’éviter la fragmentation.

C’est la raison pour laquelle j’ai veillé à ce que les Commissions que j’ai présidées assument la responsabilité collective de leurs décisions. Le Président de la Commission est le garant de la collégialité, qui évite les cloisonnements et l’étroitesse d’esprit. En règle générale, nous avons commencé avec des divergences de vues défendues avec sincérité et de véritables débats. Mais, au cours de ces dix années, la plupart des décisions ont finalement été prises par consensus. Un exécutif politique n’est pas un Parlement miniature. Et en tant qu’exécutif, la Commission doit assumer la responsabilité des initiatives que l’ensemble de ses membres jugent nécessaires. C’est la raison pour laquelle le processus de décision, à la Commission, est collégial et non individuel. Il permet à un collège de 28 membres de fonctionner. Il s’agit avant tout d’une question de véritable culture communautaire et de gestion efficace de l’institution.

Le début de ma première présidence de la Commission ayant pratiquement coïncidé avec le plus grand élargissement qu’ait jamais connu l’Union européenne, en 2004, j’ai été particulièrement conscient de la nécessité d’éviter sa fragmentation aux niveaux géographique, idéologique et autres. J’ai la ferme conviction que s’il importe de reconnaître le caractère politique de la Commission, il est tout aussi important d’éviter de lui donner un caractère partisan.

La Commission exerce des fonctions non seulement politiques, mais aussi administratives et - comme je les appelle - «quasi-juridictionnelles». Une grande sagesse et un grand équilibre s’imposent donc au niveau décisionnel, pour que la crédibilité de la Commission dans ses différents rôles ne soit pas compromise et que son indépendance et son professionnalisme ne soient pas menacés.

L’Union européenne a atteint, au fil des deux dernières décennies, un degré de maturité politique et institutionnelle beaucoup plus élevé. Et c’est ce cadre politique qui nous a aidés à surmonter la crise. Mais nos réalisations doivent être consolidées si nous voulons qu’elles perdurent.

C’est de la manière de consolider et de développer nos acquis qu’il convient de discuter aujourd’hui. Ce débat est en effet une condition préalable à ce que nous devons accomplir: croissance et emploi par le remodelage de notre marché intérieur et de notre monnaie commune, de nos politiques commerciale, énergétique et climatique, d’infrastructure, scientifique et d’innovation, industrielle et dans le domaine de l’économie numérique; nous devons réaliser la liberté et la sécurité par le biais de notre politique étrangère et de sécurité commune et de notre politique commune dans le domaine de la justice et des affaires intérieures; nous devons réaliser notre bien-être social par nos efforts conjoints dans les domaines de l’éducation, de la culture et de la jeunesse, et nos actions destinées à relever nos défis communs en matière de démographie et de systèmes de sécurité sociale.

Mesdames, Messieurs,

Si le cadre décisionnel est bien en place, force est de reconnaître qu’un certain nombre de dysfonctionnements, sur la scène politique européenne, sape notre capacité à le mettre en œuvre.

Il s’agit là d’un vrai problème pour la démocratie européenne.

La politique européenne souffre d’un déficit d’appropriation auquel des adaptations institutionnelles ne peuvent remédier par elles-mêmes.

Lorsque les décisionnaires démocratiques refusent de reconnaître, de défendre et de ratifier leurs décisions communes, c’est toujours la légitimité européenne qui en pâtit.

Trop souvent, les controverses politiques sont perçues comme des déficiences systémiques. Plutôt que de limiter les débats à leur objet (par exemple, existe-t-il une meilleure façon de régler la question des ampoules électriques ou des récipients pour l’huile d’olive?), on présente les résultats controversés comme la conséquence absurde et inévitable d’un système «bruxellois» inopérant. Et cela en dépit du fait que les débats, tout autant que leurs résultats, seraient semblables, voire identiques, s’ils avaient été tenus et obtenus au niveau national. Il faut tout d’abord rappeler que n’est pas juste le «centralisme bruxellois» qui se trouve à l’origine des réglementations relatives aux questions de santé, aux normes sur les produits, aux droits des travailleurs, aux règles environnementales ou à la sécurité des transports, mais bien le débat sociétal et la demande des citoyens, qui exigent des actes en réponse à leurs préoccupations. D’une façon générale, ce n’est pas à Bruxelles que naissent les initiatives réglementaires. Elles ont leur source dans des intérêts sociétaux, dans ceux des entreprises ou des travailleurs, dans des débats publics et dans des processus politiques. Par exemple, les idées de réglementer les ampoules électriques et les récipients pour l’huile d’olive étaient des idées nationales. En réalité, nous avons fait avancer le dossier des ampoules électriques parce que l’efficacité énergétique présente de l’intérêt. Mais nous avons arrêté l’initiative concernant la réglementation des récipients pour l’huile d’olive, parce que nous estimons qu’elle ne nécessite pas une solution européenne.

On constate également une asymétrie entre la dialectique politique nationale et la dialectique politique européenne. Au niveau national, il existe une logique conflictuelle, «gouvernement contre opposition», qui fait que, sur chaque question, on trouve un parti «pour» et un parti «contre». Sur le plan européen, ce type de logique n’existe pas et il n’y a donc aucun parti «pour» tout ce que fait l’Europe. C’est principalement la Commission, érigée par les traités en protectrice de l’intérêt général européen, qu’on attend de voir en première ligne de défense sur toutes les décisions arrêtées collectivement. Or elle est bien souvent privée, la Commission, de tout véritable soutien, dans ce système où les autres intervenants peuvent tous se permettre de louvoyer un tant soit peu entre les eaux du pouvoir en place et celles de l’opposition.

En d’autres termes, il existe une «dissonance cognitive» entre les processus politiques aux niveaux national et européen, ce qui a pour effet de susciter des comportements politiques quasi-schizophréniques. Au niveau européen, les décideurs politiques nationaux peuvent se permettre de demander bien plus que dans leur pays, sans pour autant devoir porter la responsabilité de l’adoption et de la mise en œuvre des mesures correspondantes. La tentation est forte de se soustraire à ses responsabilités, et ce ne sont pas les occasions qui manquent. Et je peux vous le dire par expérience, il est habituel de voir le même parti dire une chose dans sa capitale et tout le contraire - pas seulement quelque chose de différent, mais le contraire - au Parlement européen à Strasbourg.

Et, en fin de compte, la sanction politique pour tous les acteurs – nationaux ou européens – se situe toujours au niveau de la dynamique électorale nationale. Il n’existe pas de véritable sanction politique paneuropéenne, distincte du niveau national, qui s’applique à l’Europe pour ses propres actions.

En dernière analyse, le problème est le suivant: tous les pays voudraient voir en l’Europe une projection en grand format de leurs propres aspirations et n’hésitent pas à accuser l'«Europe» d’avoir un problème quand les autres ne suivent pas leurs initiatives. Nombreux sont les États membres qui espèrent ou veulent faire en sorte que l’Europe prenne la forme, en fin de compte, d’une version élargie d’eux-mêmes, mais ce ne sera jamais le cas.

Dans le même ordre d’idée, de nombreux politiciens tiennent beaucoup à leurs propres micro-règlements favoris, mais crient à l’ingérence injustifiée si d’autres s’avisent d’en faire autant. Rien n’a fait plus de tort à notre Union que cette tendance, commune à ceux qui n’ont pas su convaincre, de faire porter à l’Europe le chapeau de leurs échecs, plutôt que de mettre en cause leur propre incapacité à rallier une majorité autour de leurs idées. Telle est l’origine de l’implacable paradoxe qui se trouve au cœur des débats sur l’avenir: quand les gens n’aiment pas une décision nationale, ils votent généralement contre le décisionnaire, mais quand ils n’aiment pas une décision européenne, ils votent… contre l’Europe.

Il ne fait aucun doute que le premier problème à résoudre est d’ordre politique. Si on me pose la question «alors, quel est le vrai problème?», j’aurais tendance à répondre «It’s the politics, stupid!».

En principe, à l’échelle de l’État-nation, la question de la légitimité est réglée. En principe, un désaccord politique n’entraîne pas une remise en cause de toute la structure politique, du système politique, mais, dans l’Union européenne, la légitimité dépend encore de l’obtention de résultats. C’est pourquoi, alors que, d’une manière générale, le manque de soutien en faveur des institutions ou des partis politiques nationaux ne menace pas l’unité nationale, le manque de soutien en faveur des institutions européennes peut constituer une menace pour l’intégration européenne elle-même. En réalité, aucun projet politique ne peut exister sans un niveau minimal de soutien continu, explicite ou implicite. Au-delà du doute ou de l’angoisse existentielle qui caractérisent la façon dont le citoyen ordinaire perçoit globalement la plupart des élites et des institutions à l’ère de la mondialisation, l’Union européenne se heurte depuis peu à une difficulté bien spécifique: face à la montée de l’euroscepticisme, voire de l’europhobie, certaines forces politiques majeures ont préféré absorber des arguments populistes plutôt que de les contrer. Du centre-gauche au centre-droit, les acteurs et les forces politiques doivent quitter leur zone de confort, oserais-je dire. Au lieu d’abandonner le débat aux voix extrémistes, ils doivent reprendre la main et défendre un programme constructif pour l’Europe, tant au niveau national qu’au niveau de l’Union.

Aucune modification des traités ou refonte institutionnelle ne peut remplacer la volonté politique dont l’Europe a besoin. Je me réjouis que cette idée fasse déjà son chemin. Pour reprendre le mot de Friedrich Hölderlin, «Wo die Gefahr ist, wächst das Rettende auch.»

Les handicaps politiques de ce type doivent être traités avant tout en vue de renforcer à la fois la légitimité et l’efficacité de l’Europe.

Pour y remédier, nous avons besoin de leadership, d’action, et d’un effort d’appropriation du projet européen et au profit de ce projet, qui doit être perçu comme faisant partie intégrante de l’architecture politique et sociétale de ses États membres. Nous devons comprendre que les politiques européennes ne sont plus des politiques étrangères. La politique européenne et une politique intérieure aujourd’hui dans nos États membres.

Nous devons développer une nouvelle relation de coopération, une «Kooperationsverhältnis» entre l’Union, ses institutions et les États membres. Par «relation de coopération», j’entends un principe selon lequel les institutions et les États membres vont au-delà de la coopération loyale déjà consacrée dans les traités, notamment à l’article 4 du traité sur l’Union européenne, et travaillent de manière à optimiser la compatibilité des décisions prises aux différents niveaux.

Pendant trop longtemps, on a espéré - du moins dans la bulle bruxelloise - que les institutions de l’UE essaieraient toujours d’en faire plus que ce que les traités leur permettaient, alors qu’au sein des États membres, on espérait que ceux-ci feraient de la résistance pour que les institutions en fassent moins. Nous devons avoir raison de ce comportement puéril.

Ce dont nous avons besoin, c’est d’une approche responsable consistant à confier des mandats clairement définis aux différents acteurs et niveaux de notre Union, de la sphère locale à l’européenne, en passant par la régionale et la nationale. Et ces mandats doivent être intégralement respectés, tant en ce qui concerne leur portée que leurs limites.

Pour passer d’une approche concurrentielle à une approche coopérative des relations entre, d’une part, les institutions de l’Union et, d’autre part, les institutions européennes et les États membres, nous devons renforcer le rôle des partis politiques au niveau de l’Union, regrouper les intérêts politiques, structurer les priorités politiques et maintenir de bout en bout une cohérence politique.

Voilà pourquoi la dynamique électorale suscitée par la nomination de «Spitzenkandidaten» issus des partis politiques au poste de président de la Commission semble déjà aller dans le bon sens.

Tout en reconnaissant les limites de l’exercice en cours, je pense qu’il porte en lui la capacité de renforcer le caractère européen de ces élections. Il constitue une manière d’aider les parties désireuses d’y souscrire à modeler petit à petit une sphère publique européenne. Il est étrange – ou peut-être pas tant que cela – que les forces politiques qui ont toujours critiqué le manque de responsabilité démocratique au sein de l’Europe en viennent désormais à rejeter les nouvelles mesures qui visent précisément à renforcer cette responsabilité démocratique. Il va de soi que la démocratie à l’échelon national est indispensable à la légitimité de l’Union européenne, mais ce serait une erreur de freiner en son nom le développement de la démocratie européenne. Certes, il ne s’agit que d’un projet en chantier, mais essayer d’y faire obstacle équivaudrait à faire marche arrière.

Cette dynamique doit être suivie d’un accord postélectoral, non seulement sur les personnalités, mais aussi sur les priorités politiques. Non seulement au sein de chaque institution, mais également entre les institutions. Plus concrètement, il s’agit de la conclusion d’un accord entre le Parlement, le Conseil et la Commission sur les priorités – positives et négatives – de la nouvelle législature. Cet accord pourrait être suivi d’un nouvel accord interinstitutionnel sur les moyens de mieux légiférer et de limiter ainsi une charge administrative aujourd’hui trop lourde.

Dans le cas contraire, il n’y aura jamais d’accord convaincant et contraignant concernant les questions sur lesquelles l’Europe doit s’affirmer et celles sur lesquelles elle doit rester discrète.

Mesdames, Messieurs,

C’est sur ce fondement que nous pourrons agir au-delà des adaptations chirurgicales inévitables que devra subir l’actuel cadre juridique de l’Union.

Dans un avenir prévisible, je pense que l’Europe ne connaîtra pas de «moment de Philadelphie», à savoir la création d’une constitution ex nihilo. Le mode d’évolution de l’Union continuera d’être celui de la «réforme permanente» plutôt que celui de la «révolution permanente».

Pour veiller au succès de cette réforme permanente et à la conformité de chaque mesure avec la vision d’ensemble qui y préside, il est, selon moi, impératif de respecter plusieurs principes.

Premièrement, toute évolution ultérieure de l’Union devrait s’appuyer sur les traités en vigueur et sur la méthode communautaire, car toute sortie de ce cadre entraînerait une fragmentation, une redondance des structures et, en définitive, des incohérences et des résultats insuffisants.

Deuxièmement, il conviendrait, avant d’envisager des ajouts, de supprimer, d’une part, les éléments excessivement complexes et les contradictions intrinsèques aux traités et, d’autre part, les contradictions que ces textes présentent avec d’autres instruments juridiques. Fondamentalement, cela signifie que des dispositifs intergouvernementaux tels que le mécanisme européen de stabilité et le traité budgétaire devraient être intégrés le plus rapidement possible dans les traités.

Troisièmement, toute nouvelle solution intergouvernementale devrait n’être envisagée qu’à titre exceptionnel et transitoire, pour nous éviter des problèmes en matière de cohérence et d’obligation de rendre compte.

Quatrièmement, l’Union devrait toujours aspirer à évoluer, autant que possible, comme un tout, c’est-à-dire avec 28 États membres aujourd’hui. Si une intégration plus poussée dans d’autres formations est indispensable, à savoir entre les membres actuels et à venir de la zone euro, le processus d’intégration devrait rester ouvert à quiconque souhaite y participer. La méthode du choix d’une coopération plus étroite au sein d’un groupe d’États membres est celle de la coopération renforcée, prévue par les traités.

Cinquièmement, tout développement ultérieur de l’Union devrait reposer sur une mise en œuvre par étapes et un séquençage précis; il conviendrait d’élaborer les futures initiatives en recourant principalement à toutes les possibilités offertes par les traités en vigueur, sans formuler de réserves non prévues par ces derniers, pour que l’on ne doive épouser l’idée de réviser les traités que si ceux-ci ne prévoient pas le droit dérivé.

Sixièmement, ce n’est pas au plus réticent de dicter le rythme de développement. La vitesse de l’Europe ne doit pas être celle du plus lent.

Septièmement, enfin, lorsqu’une nouvelle révision des traités est jugée nécessaire, elle doit être totalement argumentée et débattue, y compris dans la sphère publique, avant d’être négociée et proposée à la ratification.

Au stade actuel, il est certes exact que la relation entre la monnaie unique, la zone euro et l’Union européenne dans son ensemble est une question particulièrement délicate. Mais j’estime que la logique des traités fournit d’utiles orientations à ce sujet.

D’après les traités, en effet, la monnaie unique est destinée à tous les États membres, sauf pour ceux qui bénéficient d’une clause permanente de non-participation. Et, à dire vrai, seul un État membre bénéficie d’une telle clause: le Royaume-Uni.

Même le statut du Danemark s’apparente davantage à celui d’un participant possible qu’à celui d’un non-participant permanent. Quant aux autres États membres, ils se sont tous engagés à adopter l’euro. Cela prendra du temps, et demandera sans doute une préparation encore plus rigoureuse qu’auparavant.

Mais ce serait une erreur que de suivre une logique de convergence qui déboucherait sur une structure de divergence, d’autant plus que l’expérience pratique, lors de l’élaboration des mesures de réponse à la crise, a montré que les lignes de faille dans les discussions ne se situaient pas entre les membres actuels et à venir de la zone euro. Du pacte pour l’euro plus au pacte budgétaire, du mécanisme de surveillance unique au mécanisme de résolution unique, chaque fois que les 17 ou les 18 ont entrepris un projet plus ambitieux, quasiment tous les autres se sont joints à eux pour y prendre part. En effet, maintes et maintes fois, les forces centripètes l’ont emporté sur les forces centrifuges.

La propension de certains à rêver d’une refondation de l’Union au moyen d’une zone euro plus restreinte que l’UE des 28 n’est pas une réponse aux défaillances systémiques ou au manque de potentiel de réussite parmi les 28 États membres. C’est l’expression de la nostalgie d’un dispositif plus commode et du confort - perçu à tort comme tel - des périodes plus courtes, moins difficiles et censément plus cohérentes d’intégration plus intime. Mais le temps n’attend personne et l’histoire est en marche. Opposer toute forme de Kerneuropa à toute forme de périphérie aura pour effet d’affaiblir les deux modèles.

Le moment est peut-être venu de faire un commentaire sur la relation entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Je suis intimement convaincu que l’Europe est plus forte avec le Royaume-Uni parmi ses membres, et que le Royaume-Uni est plus fort comme État membre de l’Union européenne qu’à lui seul. Mais je dois reconnaître que, pour des raisons historiques, géopolitiques et économiques, le Royaume-Uni peut être considéré comme un cas à part. C’est précisément pour cette raison qu’il serait erroné de transformer une exception faite pour le Royaume-Uni en une règle applicable à tous les autres États membres. Nous pouvons, et nous devrions, trouver des moyens de prendre en compte la spécificité du Royaume-Uni, dans la mesure où cela ne compromet pas la cohérence globale de l’Union.

Mais nous ne devrions pas confondre cette spécificité - quand bien même elle est, sur certaines questions et à certains moments, commune à plusieurs gouvernements - avec la situation globale de l’Union.

Mesdames, Messieurs,

Sur le fondement de ces principes, plusieurs domaines d’action appellent tout particulièrement des débats, des mesures et des décisions en vue d’améliorations institutionnelles concrètes au cours des années à venir: (1) l’approfondissement de l’Union économique et monétaire, conformément au projet détaillé de la Commission; (2) une représentation extérieure de l’Union plus efficace; (3) le renforcement des valeurs et de la citoyenneté de l’Union; (4) une meilleure répartition du travail de réglementation; et (5) la nécessité de parfaire notre union politique.

En ce qui concerne l’approfondissement de l’Union économique et monétaire, la vision exprimée dans le projet détaillé de la Commission pour une union économique et monétaire véritable et approfondie conserve toute sa pertinence. Elle combine une ambition forte et un calendrier adapté. Tout d’abord, la réforme de la gouvernance économique doit être pleinement mise en œuvre. Lorsque ce sera chose faite, le développement progressif d’une capacité budgétaire au niveau de la zone euro, doublée d’une plus grande coordination des politiques fiscales et des marchés du travail, doit être envisagé. Une telle évolution, qui nécessitera in fine une modification des traités, doit aller de pair avec une légitimité et une responsabilité démocratiques à sa mesure. Une approche budgétaire davantage «fédérale» ne doit pas concerner que les membres actuels de la zone euro. Elle doit rester ouverte à tous ses membres futurs et potentiels et respecter l’intégrité du marché unique et des politiques menées par l’ensemble de l’Union.

Une représentation extérieure plus efficace suppose une répartition du travail fondée sur la coopération entre les responsables de l’Union et ceux des États membres. Le bilan actuel de la coopération entre les présidents du Conseil européen et de la Commission fournit des orientations utiles à ce sujet. Le haut représentant/vice-président de la Commission doit être doté d’adjoints politiques efficaces issus de la Commission comme du Conseil. Les possibilités en matière de représentation extérieure commune offertes par le traité de Lisbonne doivent être pleinement exploitées. La conjonction de la politique extérieure et des aspects externes des politiques intérieures permet à l’Union de peser davantage dans le monde. Elle permet une meilleure répartition de la charge entre l’Union et ses États membres. En outre, il est essentiel que les premiers pas vers une politique de sécurité et de défense plus concertée ne restent pas lettre morte. Les efforts déployés en vue d’une représentation extérieure plus cohérente de la zone euro au sein des institutions financières internationales s’inscrivent d’ailleurs également dans cette logique.

Le renforcement des valeurs et de la citoyenneté de l’Union requiert l’application et le respect pleins et entiers de l’État de droit ainsi que des droits, des garanties et des libertés prévus par l’Union. Des instruments tels que les contrôles du respect des droits fondamentaux dans les analyses d’impact législatives et le «cadre» de la Commission «pour la sauvegarde de l’État de droit» doivent être consolidés. La lutte contre les abus des droits garantis par l’Union, et notamment le droit de libre circulation, peut et doit être menée à l’aide de la législation secondaire, et non en remettant en cause leur principe même.

En ce qui concerne la répartition du travail de réglementation, il faut commencer par reconnaître que les États membres de l’Union ne sont pas moins réglementés que l’Union elle-même. S’il est indéniable que les institutions, y compris la Commission, font parfois preuve d’excès de zèle, il ne faut pas perdre de vue que le vrai moteur des réglementations européennes est la nécessité de rendre mutuellement compatibles les réglementations détaillées de 28 États membres. La question de savoir comment l’Union doit être très visible sur les grands enjeux, plus discrète sur les questions de moindre importance doit donc être envisagée non en dressant des listes positives ou négatives de domaines d’action, mais en tenant compte de l’intensité et du caractère intrusif de chaque initiative. Le meilleur moyen d’y parvenir consiste en un nouvel accord interinstitutionnel sur le «mieux légiférer» qui étendrait à l’ensemble du processus législatif les mesures déjà prises par la Commission en matière de bilans de la qualité de la législation, d’analyses d’impact et de débureaucratisation. Au bout du compte, cela suppose une révision régulière du consensus sur les priorités politiques, qui pourrait être favorisée par l’introduction de «clauses de caducité» ou d’un principe de discontinuité législative lors du renouvellement du Parlement européen.

S’agissant de la nécessité de parfaire notre union politique et de renforcer la légitimité démocratique qui doit sous-tendre ce que j’appelle l’Europe 3.0, elle doit s’appuyer sur la méthode communautaire qui, grâce à son système de contrôle et d’équilibre des pouvoirs entre les institutions et les États membres, constitue le point de départ idéal pour un approfondissement de la démocratie supranationale. Cette démocratie supranationale ne doit pas être conçue comme une conjonction de vétos à plusieurs niveaux, mais comme un système de responsabilité au niveau où les décisions exécutives sont prises. Lorsque ces décisions sont prises au niveau exécutif européen, notamment par la Commission, il appartient au pouvoir législatif européen, c’est-à-dire au Parlement européen et – dans l’exercice de ses fonctions législatives – au Conseil de garantir la responsabilité et la légitimité démocratiques. Inversement, il incombe aux parlements nationaux de veiller à la légitimité et à la responsabilité des décisions prises au niveau des États membres, y compris dans le cadre de leurs activités au Conseil. Les relations entre les parlements nationaux et le Parlement européen devraient également être emblématiques de l’«esprit de coopération» que j’appelle de mes vœux.

Suivant cette logique, la voie à suivre pour l’avenir devrait donner naissance à une Commission réformée en tant qu’organe exécutif de l’Union européenne, assurant également la fonction de trésorerie. Elle serait responsable devant un corps législatif bicaméral dont les deux chambres seraient le Parlement européen et le Conseil. Afin d’atteindre le juste équilibre entre le caractère politique et l’indépendance fonctionnelle de la Commission, la pratique actuelle de censure négative de la Commission doit faire place à un mécanisme de censure constructive, dans le cadre duquel la Commission européenne ne pourrait tomber que si le Parlement européen propose à la majorité absolue un autre président de la Commission.

Et enfin, pour garantir la pleine cohérence et l’efficacité des différents acteurs exécutifs au niveau de l’Union, ainsi que leur légitimité et leur responsabilité démocratiques, d’autres innovations peuvent être envisagées. À moyen terme, le poste de vice-président de la Commission responsable des affaires économiques et monétaires et celui de président de l’Eurogroupe pourraient être fusionnés. Il est incontestable qu’une innovation plus radicale, telle que la fusion du poste de président de la Commission européenne et de celui de président du Conseil européen, serait une question pour le plus long terme.

Toutefois, l’évolution probable de l’intégration européenne, plus précisément dans la zone euro, devrait logiquement mener à cette fusion qui renforcera la cohérence et la visibilité du système politique de l’Union européenne sur les plans interne et externe. Des phases de transition et des solutions intermédiaires sont également envisageables. Il importe cependant de relever que ces développements institutionnels ne seront couronnés de succès que s’ils sont précédés des progrès indispensables sur les orientations politiques et la convergence des politiques.

Une fois encore: It’s the politics, stupid!

C’est la politique qui peut le permettre ou non, suivie par les évolutions institutionnelles, et non le contraire.

Mesdames, Messieurs, permettez-moi de conclure.

L’intégration européenne se fera toujours pas à pas. Nous le savions d’emblée: «L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble», comme on peut le lire dans la déclaration Schuman.

Cette approche pragmatique n’a jamais été incompatible avec la poursuite d’une vision. Notre ambition, notre rêve, ce que le philosophe allemand Sloterdijk a appelé «un rêve lucide».

L’intégration européenne demeure le projet le plus visionnaire dans l’histoire récente. Son dynamisme et son pouvoir d’attraction sont frappants. Son adaptabilité est sans précédent. Mais seulement si certaines conditions sont réunies: lorsqu’il existe un leadership clair, lorsque la coopération est portée à de nouveaux degrés de maturité, et lorsque les politiques européennes passent à l’offensive.

Voilà l’enjeu des prochaines élections européennes. Elles représentent le moment idéal pour défendre ce qui a été réalisé et pour construire un consensus sur ce qu’il reste à faire, pour parler haut et fort en faveur de l’Europe telle qu’elle est vraiment et pour défendre une vision de l’Europe telle qu’elle pourrait être.

Ces élections sont cruciales!

Lors de ces dix années à la tête de la Commission européenne, j’ai tâché de consolider les fondations d’une Union européenne pragmatique, cohérente et robuste. S’il est vrai que la réponse de l’Union européenne n’a peut-être pas toujours été à la hauteur de son ambition initiale, je pense que la Commission a joué et continuera de jouer un rôle essentiel.

Nous avons œuvré pour préserver l’unité de l’Europe, la maintenir ouverte et la rendre plus forte. Plus forte parce que les économies des États membres deviennent plus compétitives pour faire face à la concurrence mondiale. Et plus forte parce qu’au niveau européen, notre gouvernance économique et financière s’est spectaculairement renforcée.

Il y a beaucoup à construire sur cette base. Un projet unique. Un projet nécessaire. Un projet qui suscite la fierté.

De par ma fonction, j’ai eu le privilège de contribuer à la réponse à certains des événements les plus menaçants de l’histoire de l’Union européenne, et l’honneur de pouvoir lancer des réformes inspirées de cette expérience. Cependant, les acteurs concernés ne tireront pas leur récompense d’avoir lancé les efforts nécessaires, mais de les avoir menés à leur terme.

Dès lors, continuons à travailler.

Mettons en œuvre «la réforme de tous les jours».

Poursuivons le travail à l’aide de ce que l’un de mes prédécesseurs, François-Xavier Ortoli, a appelé «le courage de tous les jours».

Et pour ceux comme moi - et comme vous, je l’espère - qui partagent cette passion, cet amour de l’Europe, faisons-le en vue de créer les conditions pour que chacun en Europe vive dans une société décente. Car, au final, ce qui compte, ce ne sont pas les concepts, ce ne sont pas les chiffres, ce n’est pas l’économie, ce sont les valeurs. Et je pense que l’Europe est précisément synonyme des valeurs de paix, de liberté et de solidarité.

Merci pour votre attention.

1 :

Nous faisons partie de l’Europe et l’Europe sera notre salut ou notre perte à tous.

2 :

Communication de la Commission du 30 mai 2012 intitulée «Agir pour la croissance, la stabilité et l’emploi».


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