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Europäische Kommission

Viviane Reding

Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, EU-Justizkommissarin

Europa, das Recht und die deutschen Juristen: ein luxemburgischer Zwischenruf

69. Deutscher Juristentag/München

18 September 2012

Sehr geehrter Herr Professor Dr. Henssler,

liebe Frau Bundesministerin der Justiz, liebe Sabine,

liebe Frau Justizministerin Dr. Merk,

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

ich weiß sehr wohl, dass ich mich heute hier in München in äußerst ehrenwerte Gesellschaft begeben habe. Vor mir in diesem Saal sitzt die "crème de la crème" des deutschen Rechts: Deutschlands beste Köpfe aus Richterschaft, Anwaltschaft, Notariat und Rechtswissenschaft, zusammen mit vielen einflussreichen Rechtspolitikern aus Bund und Ländern, aus Justizministerien und Parlamenten. Vor dieser geballten Kraft des deutschen Rechts kann ich mich als bescheidene Luxemburgerin nur ehrfurchtsvoll verneigen.

Ja, es ist richtig, seit dem Vertrag von Lissabon wird auch von der Europäischen Kommission in Brüssel Rechtspolitik betrieben. Aber als historisch erste EU-Justizkommissarin weiß ich doch sehr wohl, dass all das in Brüssel und Strassburg vom europäischen Gesetzgeber gesetzte Recht – ob im Zivilrecht, im Strafrecht oder im Datenschutzrecht – am Ende von Ihnen allen, hier vor Ort in Deutschland und in Bayern, umgesetzt und angewandt werden muss. Mit anderen Worten: Das europäische Recht ist auf Sie alle angewiesen. Sie sind es, die mit dem europäischen Recht im Alltag klar kommen müssen. Sie sind es, die wissen müssen, was eine Vorschrift des europäischen Rechts bedeutet, wie es auszulegen und wie es anzuwenden ist. Kurz: Ohne Sie gibt es kein europäisches Recht in der Lebenswirklichkeit.

Ich begrüße es daher sehr, dass Sie sich auf dem diesjährigen Juristentag hier in München neben dem deutschen auch sehr ausführlich mit dem europäischen Recht auseinandersetzen werden – ob es dabei um das optionale Europäische Kaufrecht geht, um mögliche europäische Sammelklagen, um die EU-Richtlinie zum Recht auf anwaltlichen Beistand im Strafverfahren, um die EU-Datenschutzverordnung oder um die EU-Frauenquote für Führungsgremien der Wirtschaft, die die Europäische Kommission in diesen Tagen vorbereitet.

Ich weiß sehr wohl, dass bei diesen fünf Themen nicht alle Juristen hier im Saal mit mir einer Meinung sind. Das wäre ja auch noch schöner! Die Juristerei lebt schließlich vom kontroversen Meinungsstreit, und es ist Aufgabe demokratisch legitimierter Politiker – das ist in Brüssel nicht anders als in München oder Berlin –, am Ende aus juristischen Thesen und Antithesen eine Synthese oder jedenfalls eine verlässliche herrschende Meinung zu identifizieren, für die sich politische Mehrheiten finden lassen. Diesem wichtigen Prozess will ich in meinem Vortrag nicht vorgreifen. Meine Auffassung zu den fünf genannten Themen ist Ihnen ja hinlänglich bekannt, und ich bin sehr gespannt darauf, was Sie in ihren Diskussionen in den nächsten Tagen dazu herausarbeiten werden.

Möglicherweise kommen Sie ja zu der Auffassung, dass der Versuch der Kommission, im Bereich des Verbrauchervertragsrechts nicht mehr auf die traditionelle Methode der Vollharmonisierung zu setzen, sondern im Interesse der Subsidiarität und des Grundsatzes der Vertragsfreiheit den Weg eines optionalen Vertragsrechtsinstruments einzuschlagen, ungeeignet ist. Sollten wir vielleicht besser wieder zur Vollharmonisierung zurückkehren? Ich werde mir solche Argumente natürlich sehr genau anhören, auch wenn das optionale Instrument ein von mir ganz bewusst gewählter Weg ist, um den Bedenken gerade der deutschen Rechtswissenschaft gegenüber der Vollharmonisierung der vergangenen Jahrzehnte Rechnung zu tragen. Interessant finde ich dabei das hier in München zu hörende Argument, dass wir in Brüssel bei diesem optionalen Instrument zu schnell vorgehen würden. Das optionale Instrument ist doch zwanzig Jahre lang durch die wissenschaftliche Forschung und anschließend von der Europäischen Kommission zehn Jahre lang in Mitteilungen und öffentlichen Konsultationen vorbereitet worden, bevor wir einen konkreten Gesetzgebungsvorschlag auf den Tisch gelegt haben. Offenbar sind die Vorstellungen von "schnell" hier in München etwas anders als bei uns in Brüssel!

Vielleicht sehen Sie auf diesem 69. Juristentag auch meine Haltung zu Überlegungen zu EU-Sammelklagen kritisch. Ich persönlich bin entschieden gegen europäische Gesetzgebung auf diesem Gebiet. Ich meine, dass das nationale Prozessrecht in der Europäischen Union noch zu unterschiedlich ist, um solche Experimente zu wagen. Ich kann auch keinen Vorteil im Import der amerikanischen "class actions" in die europäische Rechtsordnung erkennen – auch nicht für die Verbraucher, die gerade in Deutschland durch eine umfangreiche Gesetzgebung, durch die Justiz und durch Verbraucherverbände bereits heute auf beeindruckend hohem Niveau geschützt sind. Aber ich bin mir sicher, dass der eine oder andere unter Ihnen dies hier anders sieht, und ich bin gespannt auf Ihre Argumente.

Freuen würde ich mich auch über kontroverse Beiträge zu der in diesen Tagen im europäischen Gesetzgebungsverfahren kontrovers diskutierten Richtlinie auf anwaltlichen Beistand im Strafverfahren. Halten Sie den Standpunkt der Europäischen Kommission für richtig, dass der Kontakt des Anwalts zu seinem Mandanten ausnahmslos der Vertraulichkeit unterliegt? So wie ich sehen dies erfreulicherweise das Europäische Parlament sowie die italienische und die spanische Regierung. Oder sind Sie der Auffassung, dass es begründete öffentliche Interessen dafür gibt, den Grundsatz der Vertraulichkeit auch im Verhältnis zwischen Rechtsanwalt und Mandant einmal zu durchbrechen? In diesem Fall unterstützen Sie möglicherweise die Auffassung, die auch die deutsche Bundesregierung bei den Verhandlungen in Brüssel gemeinsam mit der großen Mehrheit der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten vertreten hat. Mich würde sehr interessieren, wie auf dem Deutschen Juristentag über diese Frage diskutiert wird.

Vielleicht stellen Sie in Ihren Arbeitskreisen auch fest, dass das von der Kommission vorgeschlagene Schutzniveau in der EU-Datenschutzverordnung aus deutscher Sicht noch zu niedrig ist. Die EU-Datenschutzverordnung schreibt bekanntlich künftig in allen EU-Mitgliedstaaten die Bestellung betrieblicher Datenschutzbeauftragter vor, wie dies heute in dieser Form nur in Deutschland und in Österreich der Fall ist. Allerdings sieht unser Vorschlag diese Pflicht erst für Unternehmen vor, die 250 oder mehr Mitarbeiter zählen. Mich haben viele Beschwerden aus Deutschland erreicht, dass wir diese Schwelle niedriger ansetzen sollten. Mich würde interessieren, was der Deutsche Juristentag dazu meint. Auch im Übrigen bin ich natürlich über konkrete Vorschläge dankbar, wo genau wir das Datenschutzniveau weiter heraufschrauben sollten; oder wo wir es etwas anders justieren könnten.

Schließlich schließe ich nicht aus, dass gerade einige der hier anwesenden Juristinnen nicht ganz zufrieden damit sind, dass die bisherigen Kommissionsentwürfe zur Frauenquote nur die Aufsichtsräte erfassen sollen. Nun, in diesem Fall würde ich mich natürlich über rechtlich gangbare Vorschläge freuen, die auch die Vorstände und andere Entscheidungsebenen erfassen könnten – und trotzdem das Grundrecht der unternehmerischen Freiheit und das Eigentumsrecht angemessen achten. Denn beides sind Grundrechte, die für mich ebenso wichtig sind wie die Gleichberechtigung und deshalb im Wege praktischer Konkordanz miteinander in Einklang gebracht werden müssen. Unabhängig davon, wie der Rechtstext der Kommission am Ende formuliert sein wird, eines steht fest: Die Quote wird kommen. Elf EU-Mitgliedstaaten haben bereits heute unterschiedliche Quotenregelungen. Und ich bin sehr sicher, dass es auch in Deutschland bis 2015 eine Quotenregelung geben wird. Das liegt nicht nur an Brüssel. Das liegt auch an Berlin und vielleicht sogar an München, wo in diesen Tagen Frauen in Führungspositionen ja ganz besonders "en vogue" sind. Ich begrüße dies außerordentlich und freue mich über die vielen Verbündeten in dieser Frage gerade in Deutschland. Gemeinsam werden wir das am Ende schaffen, da bin ich sehr zuversichtlich.

Meine Damen und Herren,

allein die Tatsache, dass Sie all diese komplexen Rechtsfragen und noch zahlreiche weitere Themen in den kommenden Tagen hier in München erörtern werden, verlangt mir großen Respekt ab. Ich kenne nicht viele europäische Staaten, in denen der rechtlichen und rechtspolitischen Debatte ein so großer Raum wie in Deutschland eingeräumt wird. Ich bin seit mehr als 20 Jahren in der Europapolitik, zehn Jahre als direkt gewählte Europaparlamentarierin und nun im zwölften Jahr als vom Europäischen Parlament gewählte EU-Kommissarin. Ich habe dabei immer wieder erlebt, dass deutsche Juristen etwas ganz Besonderes sind.

Erlauben Sie mir als Luxemburgerin, die Ihre Sprache versteht und einigermaßen spricht, die ihr eigenes Land aber dennoch selbstbewusst als zwar kleine, aber doch eigenständige europäische Nation mit eigener Muttersprache begreift, einige Bemerkungen einer Außenstehenden zu den Besonderheiten der deutschen Juristen und zu ihrer Bedeutung für die europäische Integration.

Als ich 1999 mein Amt als EU-Kommissarin für Bildung und Kultur antrat, begegnete ich den deutschen Juristen zum ersten Mal im Rahmen des von mir damals verantworteten ERASMUS-Programms. Sie wissen, das ERASMUS-Programm der Europäischen Union ermöglicht es jedes Jahr Tausenden von Studenten, einen Teil ihres Studiums in einem anderen EU-Mitgliedstaat zu absolvieren und so im wahrsten Sinne des Wortes über den Tellerrand zu blicken. Deutsche Juristen haben sich zunächst nur sehr zögernd für das ERASMUS-Programm entschieden. Zu groß war anfangs die Sorge, dadurch einen Teil des intensiven deutschen Jura-Studiums zu versäumen und so Zeit für die Examensvorbereitung zu verlieren. Doch mit der Zeit wurden auch für die deutschen Juristen vor allem die englischen Universitäten zu einem begehrten Ort, um Auslandserfahrung zu sammeln. Mir berichtete damals eine englische Juraprofessorin von ihren Eindrücken von diesen deutschen Juristen. "Man erkennt den German lawyer sofort, wenn man ihre juristischen Essays korrigiert", so sagte sie mir damals. "Der englische Jurist schreibt ein brillantes Essay, das durch Stil und Sprache beeindruckt. Der deutsche Jurist aber gliedert darüber hinaus sein Essay noch in römisch I., römisch II., arabisch 1., arabisch 2., klein a, klein doppel-a. Die Gedankenführung ist klar, strukturiert und logisch." Ja, meine Damen und Herren, an Struktur und stringenter Logik macht es dem deutschen Juristen in Europa kaum jemand nach.

Das zeigt übrigens auch das Phänomen des deutschen juristischen Kommentars. Es wird Ihnen vielleicht nicht immer bewusst sein, meine Damen und Herren, aber tausendseitige juristische Kommentare wie den Palandt oder den Münchner Kommentar – so etwas gibt es nur in Deutschland. Nur deutsche Juristen ziehen mit solch schweren Büchern beladen in Vertragsverhandlungen oder vor Gericht. In keinem anderen Land ist es üblich, in kleinster Schrift auf äußerst dünnem Papier alle Paragraphen von vorne bis hinten juristisch erörtern zu lassen, unter Berücksichtigung der gesamten Rechtsprechung, der herrschenden Meinung und so mancher im Vordringen begriffenen Mindermeinung. Dieses besondere Handwerkszeug des deutschen Rechtswissenschaftlers und Rechtspraktikers ist einzigartig in Europa und hat mich stets beeindruckt.

Der deutsche Jurist weiß aber in der Regel nicht nur, wo etwas im Kommentar steht. Denn ganz besonders bemerkenswert am deutschen Juristen ist seine breite juristische Ausbildung. Ja, es ist richtig: Bis ein deutscher Jurist in den Beruf einsteigt, ist er meist Ende 20, Anfang 30. Denn er hat im Unterschied zu seinen französischen oder britischen Kollegen sein Studium nicht in drei Jahren absolviert, sondern nach dem Ersten auch ein Zweites Staatsexamen und dazwischen eine praktische Ausbildung als Rechtsreferendar durchlaufen. Der deutsche Volljurist ist damit am Ende seiner Ausbildung ein Generaljurist, der sich vom Schuldrecht bis zum Gesellschaftsrecht und vom Verfassungsrecht bis zum Bayerischen Bau- und Wasserrecht bestens auskennt. Der fertige deutsche Jurist ist also nicht ein normaler Hochschulabgänger, sondern er besitzt nach dem Zweiten Staatsexamen gemäß § 5 des Deutschen Richtergesetzes "die Befähigung zum Richteramt".

Die generalistische juristische Ausbildung merkt man schnell, wenn man mit solch einem deutschen Juristen zusammenarbeitet. Wir in der Europäischen Kommission merken das ganz besonders. Es gibt Politikbereiche in Brüssel, in denen wir geradezu händeringend nach diesen deutschen Volljuristen suchen. Dies ist zum Beispiel der Fall in der Generaldirektion Wettbewerb, die für das EU-Wettbewerbsrecht zuständig ist – traditionell eine Domäne, in der sich deutsche Juristen besonders ausgezeichnet haben. Neuerdings ist auch die junge Generaldirektion Justiz zu einer bevorzugten Anlaufstelle für deutsche Juristen geworden. In vielen Bewerbungsverfahren merken wir dabei, dass die intensive deutsche juristische Ausbildung ein wichtiger Wettbewerbsvorteil sein kann. Ich kenne einige französische, polnische oder italienische Generaldirektoren, die auf ihren "German lawyer" als verlässlichen und strukturierten Mitarbeiter zählen. Ich selbst habe dies ebenfalls erleben können: Bereits als EU-Kommissarin für Bildung und Kultur suchte ich mir als Kabinettchef einen ausgezeichneten deutschen Juristen aus. Ich wurde nicht enttäuscht und ernannte in meiner Zeit als EU-Kommissarin für Telekommunikation und Medien erneut einen deutschen Juristen zum Kabinettchef. Und auch in meiner aktuellen Amtszeit als EU-Justizkommissarin setze ich erneut auf einen deutschen Prädikatsjuristen als meinen Kabinettchef. Da weiß man eben, was man hat!

Deutsche Juristen sind für den Prozess der Europäischen Integration stets von besonderer Bedeutung gewesen. Es mag heute ein wenig in Vergessenheit geraten sein, doch der erste Präsident der Europäischen Kommission war der deutsche Jurist Walter Hallstein, der die europäische Politik von 1958 bis 1967 prägte. Walter Hallstein war es, der Europa sehr treffend als "Rechtsgemeinschaft" charakterisierte. Als eine Gemeinschaft, die erstmals in der Geschichte nicht durch staatliche oder Waffengewalt zusammenhalten wird, sondern allein durch die Kraft des gemeinsam vereinbarten Rechts. Und eine Gemeinschaft, die in ihrer täglichen Arbeit keine Armeen befehligt und keine Gefängnisse leitet, sondern vor allem auf Recht setzt. Eine Gemeinschaft als Geschöpf des Rechts, als Quelle des Rechts und als gemeinsame Rechtsordnung – so sieht die Europäische Union bis heute aus. Für manchen mögen diese unzähligen Regeln und der Brüsseler Drang nach Perfektionismus bürokratisch erscheinen. Aber das kommt eben dabei heraus, wenn man ein kontinentales Friedenswerk wie Europa den deutschen Juristen überlässt. Ich persönlich meine, dass sich deutsche Juristen wie Walter Hallstein auf einzigartige Weise um Europa und um das Recht verdient gemacht haben.

Vielleicht liegt dies auch daran, dass deutsche Juristen wie kaum jemand anderes wissen, welch schreckliches Unrecht auch mit Mitteln des Rechts angerichtet werden kann. Vor dem Hintergrund der Taten vieler furchtbarer Juristen in der deutschen Vergangenheit sind vielleicht gerade deutsche Juristen heute darum bemüht, das Recht in den Dienst der Völkerverständigung, der Demokratie, der Grundrechte und des Friedens zu stellen. Ein deutscher Jurist erklärte mir einmal die in der unmittelbaren Nachkriegszeit geprägte "Radbruchsche Formel", die ich bis heute als Leitmotiv jedes Rechtspolitikers empfehle: Zwar müssen positive Gesetze im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich auch dann angewendet werden, wenn sie ungerecht und unzweckmäßig sind. Unerträglich ungerechte Gesetze aber müssen der Gerechtigkeit weichen. Und Gesetze, die nicht einmal das Ziel verfolgen, gerecht zu sein, sind kein Recht.

Besser kann man Lehren aus den historischen deutschen Erfahrungen mit den schrecklichen Auswüchsen eines reinen Rechtspositivismus nicht zusammenfassen. Ohne diese deutsche Erfahrung ist aus meiner Sicht auch nicht die besondere Rolle des Bundesverfassungsgerichts in der deutschen Politik und Gesellschaft zu verstehen. Für die meisten deutschen Nachbarn ist es kaum nachzuvollziehen, dass Bundestag und Bundesrat in Berlin jeweils mit Zwei-Drittel-Mehrheit beschließen, das Grundgesetz zu ändern. Und dass es dann anschließend rechtlich möglich ist, diese Verfassungsänderung in Karlsruhe auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen. Ich persönlich halte es für eine großartige Errungenschaft, dass es auch im demokratischen Rechtsstaat äußerste rechtliche Grenzen gibt, um Demokratie und Grundrechte gegen ein möglicherweise ungerechtes Diktat der Mehrheit zu verteidigen. Allein dass es solche Verfahren beim Bundesverfassungsgericht gibt, hat aus meiner Sicht eine wichtige zivilisatorische Funktion, um den Rechtsfrieden und das Vertrauen in den Verfassungsstaat zu bewahren. Ich finde daher, dass Deutschlands Juristen stolz sein sollten auf ihr Verfassungsgericht. Es setzt heute ohne Zweifel nicht nur für Deutschland, sondern auch für ganz Europa Maßstäbe und hat dies in der vergangenen Woche erneut unter Beweis gestellt.

Meine Damen und Herren,

die aktuelle Finanz- und Staatsschuldenkrise ist sicherlich eine besondere Herausforderung für Juristen. Die rasante Geschwindigkeit der internationalen Finanzmärkte hat auch der deutschen und europäischen Politik ein schwindelerregendes Tempo aufgezwungen. Da fallen auf immer neuen Krisengipfeln unserer Staats- und Regierungschefs Beschlüsse um Beschlüsse, die nur mit Mühe von normalen Politikern und Parlamentariern, von den meisten Bürgern wahrscheinlich gar nicht mehr nachvollzogen werden können. Auch deshalb ist die Krise mit der Zeit zu einer wahren Vertrauenskrise geworden. Eine Krise des Vertrauens in die Handlungsfähigkeit der Politik allgemein. Aber auch eine Krise des Vertrauens in das Projekt der europäischen Einigung. Die europäische Einigung hat uns über Jahrzehnte Frieden und Wohlstand gebracht und genoss deshalb weithin Akzeptanz. Doch jetzt ist das schöne Wetter vorbei. Und bei Regen und Gewitter scheint manchem Europa eine sehr viel weniger attraktive Veranstaltung zu sein.

In einer solchen Vertrauenskrise kommt dem Recht eine ganz besondere Rolle zu. Das Recht und seine Beständigkeit sind Grundlage von Vertrauen. Das Recht ist sozusagen die gemeinsame Währung des Rechtsstaats. Wenn die Bürger dauerhaft nicht mehr in das Recht vertrauen, dann endet der Rechtsstaat. Das ist etwas, was sich alle Politiker, aber auch alle Juristen in diesen Tagen immer wieder in Erinnerung rufen müssen.

Ich verfolge daher mit einiger Sorge die in Deutschland seit einigen Monaten in den Medien geführte Debatte um das Recht in der aktuellen Krisensituation. Es gibt da viele Kommentatoren und unzählige Talkshow-Gäste, für die alle in der Krise getroffenen Maßnahmen einen "permanenten Rechtsbruch" darstellen. "Rechtsbruch" ist das Wort, das mir in der deutschen Krisenberichterstattung am meisten auffällt und in der sich die deutsche öffentliche Debatte am stärksten von der in den übrigen Mitgliedstaaten unterscheidet.

Meine Damen und Herren,

man mag ja Brüssel und hier in München auch Berlin grundsätzlich skeptisch gegenüber stehen. Aber glauben Sie ernsthaft, dass die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble, selbst ein herausragender Jurist, und ihre europäischen Kollegen tatsächlich den ganzen Tag nach neuen Möglichkeiten suchen, um europäisches oder deutsches Recht zu verletzen? Ist die Rede vom permanenten Rechtsbruch nicht eine groteske Missachtung der fortgesetzten Bemühungen aller verantwortungsbewussten Politiker, ob in Exekutive oder Legislative, ob in Berlin oder Brüssel, ob in Luxemburg oder in Frankfurt am Main, in dieser globalen Finanzkrise unsere gemeinsame Währung nach Maßgaben des Rechts zu bewahren und zu stabilisieren?

Ich meine, es lohnt sich, der gebetsmühlenhaft wiederholten These vom permanenten Rechtsbruch bei der Euro-Rettung einmal auf den Grund zu gehen.

Fangen wir an mit der praktisch täglich zu hörenden These, angefangen habe alles mit dem "Bruch des Stabilitäts- und Wachstumspakts" durch Deutschland und Frankreich in den Jahren 2003 und 2004. Auch ich war damals nicht glücklich darüber, dass es gerade Deutschland war, welches den vertraglichen Referenzwert von 3 Prozent für das Haushaltsdefizit zum wiederholten Male und entgegen den Vorgaben der Europäischen Kommission überschritten hatte. Für mich als Luxemburgerin – wir glauben in Luxemburg an den "Grundsatz der luxemburgischen Hausfrau", die stets einen ausgeglichenen Haushalt oder einen Haushaltsüberschuss anstrebt – war die Entscheidung der damaligen deutschen Regierung, die Vorgaben der Kommission zu missachten, eine politisch falsche Entscheidung. Aber: Es war eine politisch falsche Entscheidung, kein Rechtsbruch. Denn ein Blick in die europäischen Verträge zeigt, dass es damals keine Rechtspflicht der Mitgliedstaaten gab, ihr Haushaltsdefizit unter 3 Prozent zu halten. Auch wenn ein berühmter bayerischer Einserjurist in der politischen Debatte immer wieder auf den "Dreikommanull" bestanden hatte: In den Verträgen sind diese rechtlich nicht verankert. Dort heißt es vielmehr, dass es der Rat der Finanzminister der Mitgliedstaaten sind, die mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, ob ein Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit aufweist. Und der Finanzministerrat entschied eben damals, dass Deutschland und Frankreich mit ihren Maßnahmen grundsätzlich auf dem richtigen Weg waren und deshalb nicht im Defizitverfahren sanktioniert werden mussten. Das mag eine politisch falsche Entscheidung gewesen sein – doch die europäischen Verträge überließen diese Entscheidung ganz bewusst der Politik. Die Justitiabilität der Haushaltspolitik eines Mitgliedstaats ist in den Verträgen sogar gezielt begrenzt worden. So kann die Kommission – anders als in allen übrigen Bereichen des Unionsrechts – bis heute kein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einleiten, weil dieser die EU-Vorgaben im Defizitverfahren missachtet. Artikel 126 Absatz 10 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) schließt dies ausdrücklich aus. Wenn man also genau hinsieht, kann man sicherlich bei den Ereignissen im Jahr 2003 und 2004 von politisch fragwürdigen, aber sicherlich nicht rechtswidrigen Entscheidungen sprechen. Denn das Recht sieht das nicht vor, was sich viele Stabilitätspolitiker – auch ich – wünschen. Aus diesem Grund sind die Europäische Kommission und das Europäische Parlament seit zwei Jahren dabei, die Regeln schrittweise zu stärken und Sanktionsregeln zu verschärfen, und dabei können wir heute erfreulicherweise auf die starke Unterstützung der deutschen Bundesregierung und des deutschen Bundestags zählen.

Ein zweiter Fall, bei dem es sich lohnt, die These des permanenten Rechtsbruchs juristisch zu hinterfragen, ist der des so genannten "Bail out"-Verbots. Das Bail out-Verbot ist in Deutschland so berühmt, dass der Text des Artikels 125 AEUV es sogar auf die Titelseiten nicht nur des Spiegel, sondern sogar, im Mai 2010, auf die Titelseite der Bild-Zeitung geschafft hat. Im Volksmund wird das "Bail out"-Verbot meist so verstanden: Man hat uns rechtlich garantiert, dass wir niemals für andere Euro-Staaten zahlen müssen. Und jetzt müssen wir doch täglich Milliardenbeträge nach Südeuropa pumpen. Sie erkennen dies sicherlich aus den Talkshows der letzten zwei Wochen wieder.

Mit der rechtlichen Lage haben solche populärwissenschaftlichen Aussagen allerdings nur wenig zu tun. Das erschließt sich bereits bei der Lektüre des Wortlauts des Artikels 125 AEUV. Dort heißt es eben nicht: Ein Euro-Staat darf einem anderen Euro-Staat nicht finanziell unter die Arme greifen. Vielmehr heißt es dort: Ein Euro-Staat haftet nicht für die Schulden eines anderen Euro-Staats und tritt nicht in diese ein. Mit anderen Worten: Ausgeschlossen werden hier nur eine automatische Mithaftung eines Euro-Staats für einen anderen sowie ein Schuldbeitritt. Nicht ausgeschlossen wird damit die freie Entscheidung jedes souveränen Staats, ob er einem Nachbarstaat einen Kredit gewährt oder ihn anderweitig finanziell unterstützt.

Dies bestätigt auch eine systematische Lesart der Verträge. Drei Artikel vor dem berühmten Artikel 125 AEUV steht Artikel 122 AEUV, der in der deutschen Diskussion praktisch nie Erwähnung findet. Dort heißt es, dass der Rat der EU-Finanzminister mit qualifizierter Mehrheit beschließen darf, einem EU-Mitgliedstaat, der sich aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse in Schwierigkeiten befindet, einen finanziellen Beistand der Union zu gewähren. In der deutschen juristischen Literatur heißt es dazu regelmäßig, diese Vorschrift sei restriktiv zu interpretieren, Artikel 125 AEUV dagegen weit auszulegen, denn Artikel 125 AEUV sei die Regel, Artikel 122 die Ausnahme.

Meine Damen und Herren,

das kann man sicherlich auch anders sehen. Normalerweise steht im Gesetz die Regel systematisch vor der Ausnahmeregelung. Man darf jedenfalls hinterfragen, warum dies gerade in den EU-Verträgen zwischen Artikel 122 und Artikel 125 AEUV umgekehrt funktionieren soll.

Wir können dies hier leider nicht weiter vertiefen. Aber es sind auch bei der Frage des Bail out-Verbots doch erhebliche Zweifel angebracht, ob die in Deutschland so unkritisch wiederholte These vom permanenten Rechtsbruch juristisch wirklich zutrifft. Ich persönlich halte die These in diesem Punkt für juristisch falsch. Und die Rechtsprechung sowohl in Luxemburg als auch in Karlsruhe hat sie ja bisher erfreulicherweise auch nicht bestätigt.

Ich weiß, dass mir der eine oder andere von Ihnen sagen wird, Sie haben ja gut reden, aber wir Deutschen haben besonderen Grund, besorgt zu sein, denn wir tragen ja die finanzielle Hauptlast der Krisenbewältigung. Da erlauben Sie mir bitte eine luxemburgisch-patriotische Richtigstellung. Ohne Zweifel leistet Deutschland einen beachtlichen und sehr verantwortungsbewussten Beitrag zum neuen Europäischen Stabilitätsmechanismus. Dafür ist ganz Europa dankbar. Aber nicht nur Deutschland leistet viel. Wenn Sie einmal das ESM-Kapital ins Verhältnis zur Bevölkerung setzen, dann ist der Beitrag jedes Deutschen 2.317 Euro. Jeder Luxemburger leistet aber 3.506 Euro. Deshalb sind wir Luxemburger vielleicht noch etwas mehr am Erfolg der Rettungsmaßnahmen interessiert als Sie hier in Deutschland!

Damit komme ich zum dritten, letzten und aktuellsten Fall, in dem die These vom permanenten Rechtsbruch in diesen Tagen bemüht wird. Es geht dabei um die Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank, die in Deutschland wie in keinem anderen Mitgliedstaat mit juristischen Argumenten heftig angegriffen werden. Lassen Sie mich dazu eines vorweg klarstellen: Auch mir ist es lieber, wenn eine Zentralbank sich so weit wie möglich von Staatsanleihen entfernt hält. Auch ich möchte – wie alle Luxemburger – natürlich keine Inflation erleben. Der Ankauf von Staatsanleihen durch Zentralbanken darf daher aus ordnungspolitischen Gründen nicht zum Dauerzustand werden.

Aus rechtlicher Sicht müssen wir allerdings auch anerkennen, dass Offenmarktgeschäfte mit Staatsanleihen zum traditionellen Instrumentenkasten jeder Zentralbank gehören. Die amerikanische Notenbank hat heute in ihrer Bilanz ganz überwiegend US Treasuries. Auch die Deutsche Bundesbank hat in den 1970er Jahren in großem Umfang deutsche Bundesanleihen völlig legal nach dem Bundesbankgesetz erworben, um so die damals schwächelnde deutsche Konjunktur zu stützen. Und wenn man dem Autor Carlo Bastasin glaubt, der das Buch "Saving Europe" über die Krise geschrieben hat, dann war es der damalige Präsident der Deutschen Bundesbank, der im Mai 2010 gegenüber den europäischen Notenbankern erstmals anregte, zur Bekämpfung der Krise Staatsanleihen anzukaufen.

Sicherlich ist es richtig, dass die EU-Verträge es der EZB verbieten, einem EU-Mitgliedstaat Staatsanleihen direkt abzukaufen. Diesen Erwerb am Primärmarkt verbietet Artikel 123 AEUV als monetäre Staatsfinanzierung ausdrücklich, und sehr zu Recht. Nicht davon erfasst ist aber der Erwerb von bereits gehandelten Staatsanleihen am Sekundärmarkt. Für die EZB ist die rechtliche Zulässigkeit eines solchen Erwerbs von Staatsanleihen am offenen Markt sogar ausdrücklich in Artikel 18 der ESZB-Satzung geregelt. Diese Vorschrift ist von den 27 Mitgliedstaaten vereinbarter Vertragsbestandteil, ratifiziert in allen Mitgliedstaaten, in Deutschland mit Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat. Gemäß Artikel 18 ESZB-Satzung darf die EZB alle börsengängigen Wertpapiere – und damit auch Staatsanleihen – am offenen Markt erwerben, solange sie dabei im Rahmen der Geldpolitik und unter Beachtung der Ziele tätig wird, die ihr die Verträge vorgeben.

Hierauf kommt es juristisch entscheidend an: Kauft die EZB Staatsanleihen am Sekundärmarkt, um die Schulden von unsoliden Staaten zu finanzieren? Dann ist dies eine Umgehung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung gemäß Artikel 123 AEUV. Handelt die EZB aber aus geldpolitischen Gründen und unter Beachtung des von ihr vorrangig vorgegeben Ziels der Preisstabilität, dann ist der Erwerb von Staatsanleihen am offenen Markt von Artikel 18 ESZB-Satzung ausdrücklich erlaubt.

Meine Damen und Herren,

ich möchte Sie hier und heute nicht von dieser oder jener Rechtsauffassung überzeugen. Ermutigen möchte ich Sie aber dazu, die juristische Debatte über die Euro-Rettungsmaßnahmen mit Ihrem gesamten juristischen Sachverstand und mit der gebotenen Differenzierung zu führen.

Ich bin, wie schon gesagt, fest überzeugt davon, dass weder in Brüssel noch in Berlin noch hier in München vorsätzliche Rechtsverletzer in der politischen Verantwortung sind. Sondern verantwortungsbewusste Politiker, die sich der Bedeutung des Rechts sehr wohl bewusst sind. Dies gilt an erster Stelle natürlich für die Europäische Kommission, welche die Mitgliedstaaten zur "Hüterin der Verträge" berufen haben. Dies gilt aber auch für die Europäische Zentralbank, die erste Zentralbank der Welt, die nicht im Rahmen eines Staates geschaffen wurde, sondern allein mit Mitteln des Rechts und die deshalb auf die Glaubwürdigkeit des Rechts besonders angewiesen ist.

Ich würde mich freuen, wenn ich Ihnen für die Diskussionen der kommenden Tage etwas Gesprächsstoff geliefert habe. Für mich jedenfalls ist es eine große Ehre, heute auf dem Deutschen Juristentag bei Ihnen zu Gast sein zu dürfen. Das einzige, was ich von Herzen bedauere, ist, dass es mein Zeitplan nicht zulässt, heute Abend mit Ihnen auf das Oktoberfest zu gehen. Denn es hätte mich schon sehr interessiert, ob wahrhafte deutsche Juristen bei einer Maß Bier auch noch ein anderes Gesprächsthema finden als Artikel und Paragraphen. Ich bin aber sicher, dass Sie darüber schriftlich berichten werden – wahrscheinlich in einem schön nach römisch I., arabisch 1., klein a und doppel-a gegliederten Tagungsbericht.

Ich wünsche Ihnen allen einen sehr erfolgreichen 69. Deutschen Juristentag.


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