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Comissão europeia

Viviane Reding

Vice-Presidente da Comissão Europeia
Comissária da UE para a Justiça

Observações sobre a Carta dos Direitos Fundamentais da UE e o futuro da União Europeia

XXV Congresso da FIDE (Federação Internacional para o Direito Europeu) / Tallinn

31 maio 2012

PRINCIPAIS MENSAGENS DO DISCURSO

A crise:

Encontramo-nos num momento particularmente delicado da integração europeia, pairando muitas interrogações sobre o destino do euro. É como se a união monetária estivesse gravada na pedra. É definitiva. Juridicamente, não pode ser desmantelada.

A Vice-Presidente Viviane Reding defende um «salto qualitativo rumo a uma verdadeira união política», uma ideia que tem também vindo a ser defendida por outros responsáveis políticos da zona euro. A resposta para a crise é não é menos Europa, mas mais Europa.

A Europa está numa encruzilhada. a atual crise pode, em última análise, conduzir-nos a uma União Europeia mais forte do que a que temos agora. Uma união económica e monetária mais forte. Uma união política plena. E uma União ao serviço dos seus cidadãos.

A Carta Europeia dos Direitos Fundamentais:

Para sair da crise, temos de reconquistar a confiança dos 500 milhões de cidadãos que vivem na União Europeia. A Carta dos Direitos Fundamentais da UE pode desempenhar um papel importante nesse sentido.

Ao integrar a dimensão dos direitos fundamentais na nova legislação da UE, a Carta dos Direitos Fundamentais tornou-se uma espécie de bússola da União Europeia. Dois exemplos recentes: a reforma das regras da UE em matéria de proteção dos dados e uma iniciativa em matéria de quotas, que visa garantir a igualdade entre homens e mulheres nos conselhos de administração das empresas privadas.

A proteção dos dados:

A privacidade é parte integrante da dignidade humana e da liberdade individual. O controlo de cada movimento, de cada palavra ou de cada mensagem eletrónica para fins privados não é compatível com os valores fundamentais da Europa.

As quotas:

Na elaboração de um instrumento jurídico sobre uma «quota europeia» há que estar muito atentos aos múltiplos aspetos dos direitos fundamentais.

O resultado da nossa avaliação será visível no instrumento jurídico que a Comissão proporá no próximo outono e que deverá ser acompanhado por uma avaliação de impacto aprofundada sobre os direitos fundamentais.

Como funciona a proteção dos direitos fundamentais na Europa: a solução será uma Bill of Rights federal dos direitos numa união política europeia?

Os direitos fundamentais da UE completam mas não substituem os direitos fundamentais nacionais.

Isto explica por que razão a UE pôde intervir no caso da expulsão dos ciganos do território francês no verão de 2012, mas não no caso da nova lei de imprensa húngara.

A UE não é uma super polícia dos direitos fundamentais – nem deve sê-lo. Os direitos fundamentais da UE e os direitos fundamentais nacionais são complementares no âmbito de um sistema de proteção dos direitos fundamentais que funciona a dois níveis.

Excelências, Caros Colegas,

Senhoras e Senhores,

É com agrado que registo aqui a presença, em Tallin, a belíssima capital da Estónia, de tantos eminentes especialistas em direito europeu.

Como todos sabem, encontramo-nos num momento particularmente delicado da integração europeia. A crise financeira, iniciada nos Estados Unidos com o colapso do banco de investimento Lehman Brothers, desencadeou na Europa uma grave crise do sistema bancário e das dívidas soberanas. Evidenciou também deficiências graves nas políticas económicas e orçamentais de vários Estados-Membros da UE. Ultimamente, a crise acabou por pôr em causa a própria arquitetura da união económica e monetária criada pelo Tratado de Maastricht há 20 anos.

Assim se explica que as questões fundamentais estejam a ser alvo da atenção dos meios de comunicação social: um Estado-Membro da zona euro pode um dia decidir sair da união monetária? Mais: será que o euro pode sobreviver?

Todos vós sois juristas altamente conhecedores do direito europeu. Não preciso, portanto, de vos recordar que o Tratado de Maastricht define explicitamente a passagem para a união monetária como um passo «irrevogável» e «irreversível». É como se a união monetária estivesse gravada na pedra. É definitiva. Juridicamente, não pode ser desmantelada. Com a introdução do euro, as moedas nacionais foram abolidas definitivamente. A reintrodução das antigas moedas nacionais não está, portanto, contemplada nos Tratados nem é legítima do ponto de vista do direito da UE. Nunca é demais recordá-lo.

Mas é verdade que a crise suscitou um debate que era necessário e que nos obriga a refletir sobre a situação atual da Europa e sobre o rumo que queremos tomar.

A Europa está numa encruzilhada. A última capa da revista The Economist descreve a nossa situação de forma bastante dramática, com dois painéis de sinalização apontando em direções opostas: «Rutura» e «Super-Estado».

Pessoalmente, acredito que ainda existem alternativas. Mas uma coisa é certa: chegou o momento de a Europa decidir. Os Estados-Membros podem realmente permitir-se enfrentar sozinhos os desafios económicos e financeiros de dimensão global? Ou será altura de dar um novo salto qualitativo no processo de integração europeia?

Como certamente sabem, há vários meses1 que tenho vindo a defender esse novo salto qualitativo rumo a uma verdadeira união política e congratulo-me com o facto de um número crescente de responsáveis políticos da zona euro partilhar desta opinião2.

Esta minha convicção numa Europa forte e numa união política forte deve-se talvez ao facto de ser luxemburguesa. Nós, luxemburgueses, sempre soubemos que somos um país demasiado pequeno para influir de forma decisiva na política mundial. Às pequenas nações não resta outra alternativa se não trabalhar em equipa com as outras nações. No mundo globalizado em que vivemos, esta realidade começa a ser também a das nações de maior dimensão. Mesmo a França e a Alemanha não são suficientemente poderosas para enfrentarem sozinhas desafios globais como a atual crise financeira ou as alterações climáticas.

Talvez o único aspeto positivo desta crise seja precisamente este: os políticos nacionais começam a perceber melhor que só a união faz a força. A resposta para a crise não é menos Europa, mas mais Europa.

Estas considerações levam-me ao principal ponto dos vossos trabalhos entre os relatores e peritos da FIDE. O primeiro tema abordado neste encontro é a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Uma escolha que não poderia ser mais oportuna. E não digo isto por ser a primeira comissária da história da UE responsável pelos direitos fundamentais; digo-o justamente por causa da crise.

É evidente que esta crise é, antes de mais, uma crise do sistema financeiro, provocada pelos desequilíbrios económicos e pela acumulação irresponsável de dívida pública por parte dos governos nacionais. Seja como for, não podemos esquecer que a política, seja ela nacional ou da União, deve estar ao serviço das pessoas, ao serviço dos cidadãos. E só poderemos sair desta crise se nos centrarmos mais nos interesses dos nossos cidadãos. Porque são eles que fazem com que as democracias funcionem. Por isso é tão importante reconquistar a confiança dos 500 milhões de cidadãos que vivem na União Europeia.

E neste sentido, a Carta tem um papel importante a desempenhar. No seu preâmbulo, segundo considerando, a Carta refere que a UE: «Ao instituir a cidadania da União e ao criar um espaço de liberdade, segurança e justiça, coloca o ser humano no cerne da sua ação». Hoje em dia, nenhum debate sobre a união política europeia pode ignorar esta importante aspiração. Como afirma o Professor Leonard Besselink no seu relatório geral, que elaborou para o congresso de hoje: a importância conferida aos direitos fundamentais «determina o caráter constitucional da União Europeia».

Gostaria de vos falar da minha experiência inicial com a Carta, durante os dois primeiros anos depois de se ter tornado juridicamente vinculativa. Uma experiência de algum modo ambivalente.

Se é verdade que a Carta se tornou um instrumento eficaz de integração dos direitos fundamentais em todas as propostas legislativas da UE, não é menos verdade que a Carta tem defraudado muitas vezes as expectativas dos cidadãos que, dirigindo-se às instituições europeias com questões sobre os direitos fundamentais, não recebem a ajuda desejada.

Permitam-me que vos explique um pouco melhor estes dois aspetos.

A Carta como instrumento eficaz de integração dos direitos fundamentais na nova legislação da UE

Em primeiro lugar, gostaria de abordar a situação a nível da UE, onde os efeitos positivos da Carta são hoje bem visíveis. Tudo começou em maio de 2010, quando os membros da nova Comissão Europeia – a primeira que tomou posse após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e da Carta – se deslocaram ao Luxemburgo para se comprometerem solenemente a respeitar os Tratados da UE perante o Tribunal de Justiça, como é prática comum. Daquela vez, porém, algo de diferente aconteceu. Os 27 membros do Colégio juraram solenemente respeitar não só os Tratados como a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia3. Mais do que um gesto simbólico, o que aquele ato significou foi um forte compromisso político assumido por todo o Colégio no sentido de garantir que a Carta seja respeitada por todas as políticas da União pelas quais a Comissão é responsável. Aquela declaração solene facilitou muito a minha tarefa enquanto Comissária responsável pelos direitos fundamentais, na medida em que já não tinha de convencer os meus colegas de que era necessário ter em conta a Carta no trabalho quotidiano. Eles próprios se tinham comprometido a fazê-lo, cada um na sua área de competência respetiva. A minha experiência diz-me que foi aquela declaração que marcou o advento de uma verdadeira cultura dos direitos fundamentais na Comissão.

A grande etapa seguinte foi a adoção, em 19 de outubro de 2010, da Estratégia da Comissão para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia, estratégia essa que permitiu à Comissão concretizar na prática o juramento solene. Atualmente, as propostas da Comissão já não são só examinadas à luz dos seus efeitos económicos e sociais; é também atentamente analisada a forma como os direitos fundamentais são tidos em conta. Para estruturar esta avaliação e garantir que os funcionários das várias Direções-Gerais da Comissão desenvolvam uma nova cultura dos direitos fundamentais, a estratégia da Comissão prevê uma «lista de controlo» dos direitos fundamentais. Esta lista baseia-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça e é uma ajuda para todos os especialistas envolvidos na elaboração da legislação da UE, para que realizem o seu trabalho no estrito respeito dos direitos fundamentais.

Até aqui, tudo isto era bastante teórico. O que estava em causa era um compromisso político para que as instituições europeias levassem mais a sério os direitos fundamentais. Mas era preciso bem mais do que belas palavras para que a Carta fosse respeitada. Como Comissária para os Direitos Fundamentais tive de recorrer, mais do que uma vez, a pressões políticas junto dos meus colegas para assegurar que as suas propostas tivessem devidamente em conta a Carta e, aqui, sempre tive o apoio inequívoco do Presidente e do Serviço Jurídico da Comissão. Estou a pensar, por exemplo, no nosso debate interno a propósito do Acordo com os Estados Unidos sobre os registos de identificação dos passageiros, que foi preciso modificar várias vezes de molde a garantir o respeito da Carta.

O que mais me ajudou neste trabalho foram várias decisões importantes do Tribunal de Justiça da União Europeia. Uma delas foi o acórdão «Test Achats»4, no qual o Tribunal precisou que para aplicar o direito fundamental da igualdade entre homens e mulheres o legislador da União deve fazê-lo de modo coerente. A diretiva submetida à apreciação do Tribunal de Justiça prevê a igualdade entre homens e mulheres no domínio da prestação de serviços e o Tribunal considerou que tinha ocorrido violação deste direito fundamental com a introdução, pelo Conselho de Ministros, de uma cláusula na diretiva, que permite aos Estados-Membros não aplicarem o direito fundamental da igualdade no que se refere aos prémios de seguro. Clemens Ladenburger extrai a sua conclusão do referido acórdão no relatório que apresentou hoje: «O Tribunal será menos tolerante com compromissos políticos inábeis expressos em normas legislativas contraditórias».

No processo «Test Achats», o Tribunal de Justiça deixou absolutamente claro não só que a Carta dos Direitos Fundamentais é juridicamente vinculativa para a UE, mas também que a União dispõe de um tribunal constitucional decidido, se necessário, a aplicar a Carta de forma muito clara – um tribunal que não hesitará em declarar nula e sem efeito a legislação da UE que viole a Carta.

Ao nível da Comissão, estes acórdãos reforçaram de forma significativa a sensibilização para as questões dos direitos fundamentais e espero que o mesmo aconteça nas outras instituições da União. Duas iniciativas recentes da Comissão ilustram bem a importância que agora se atribui aos direitos fundamentais no processo legislativo da UE.

A primeira é a proposta de reforma das normas da União em matéria de proteção dos dados, apresentada pela Comissão em 25 de janeiro de 2012. Na UE, a proteção dos dados é um direito fundamental muito importante. Por termos passado pela experiência histórica de regimes ditatoriais de esquerda e de direita é que damos tanta importância na Europa à vida privada, que consideramos parte integrante da dignidade humana e da liberdade pessoal. O controlo de cada movimento, de cada palavra ou de cada mensagem eletrónica para fins privados não é compatível com os valores fundamentais da Europa e com a nossa conceção comum de uma sociedade livre. Por isso a Carta reconhece o direito à vida privada no seu artigo 7.º e o direito à proteção dos dados pessoais no seu artigo 8.º. Mas estes aspetos não são tudo: O artigo 16.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia confere à União Europeia competência legislativa para criar legislação harmonizada em matéria de proteção dos dados aplicável a todo o continente, de modo a tornar o direito à proteção dos dados uma realidade. A proteção dos dados é, assim, um dos raros domínios em que existe uma coerência total entre o direito fundamental e as competências do legislador europeu. A proteção dos dados torna-se, deste modo, um direito fundamental particularmente forte na União Europeia e as propostas da Comissão de 25 de janeiro destinam-se a pôr em prática este direito em todo o mercado interno.

Não obstante, a proteção dos dados é também um direito fundamental que facilmente pode colidir com outros direitos fundamentais. Uma das hipóteses é o conflito com a liberdade de imprensa. Tomemos, a título de exemplo, um jornalista que pretende escrever um artigo sobre uma estrela de cinema e publicar fotografias da estrela a apanhar sol numa praia no sul de França. Acontece que a estrela de cinema deseja que a sua privacidade seja respeitada. Como resolver este conflito entre respeito da vida privada e liberdade de imprensa? Este tema foi amplamente discutido na Comissão antes de as propostas terem sido apresentadas. Constatámos que a liberdade de imprensa ainda obedece a critérios bastante diferentes nos 27 Estados-Membros. Alguns atribuem-lhe mais importância do que outros. Alguns dispõem de legislação específica em matéria de liberdade de imprensa, outros não. A UE não tem qualquer competência para elaborar legislação no domínio da liberdade de imprensa. Nos termos dos Tratados, os Estados-Membros têm competência exclusiva nesta matéria. Contudo, o legislador da UE não pode ignorar um eventual conflito entre a proteção dos dados e a liberdade de imprensa. Daí que tenhamos incluído uma cláusula no novo regulamento relativo à proteção dos dados, que obriga os Estados-Membros a preverem, no seu direito interno, isenções ou derrogações a certas disposições do regulamento relativas aos dados que são tratados «para fins exclusivamente jornalísticos». Deste modo, os Estados-Membros têm a possibilidade de introduzir regras para conciliar o direito à proteção dos dados pessoais com as normas que regem a liberdade de expressão. Estamos perante um difícil equilíbrio, que só pode ser alcançado quando se conhece perfeitamente cada caso individual e as circunstâncias específicas de cada país.

O segundo exemplo em que a Comissão teve de ser sensível à questão dos direitos fundamentais diz respeito ao debate que está a decorrer sobre a iniciativa da UE em matéria de quotas destinadas a assegurar a igualdade entre homens e mulheres nos conselhos de administração das empresas privadas. Como é sabido, a igualdade entre homens e mulheres é um objetivo da UE desde o Tratado de Roma de 1957. Não obstante os progressos importantes entretanto alcançados, atualmente, apenas 14 % dos membros dos conselhos de administração das empresas da UE cotadas em bolsa são mulheres. Face a esta situação, um número crescente de Estados-Membros – incluindo a França, a Itália, a Bélgica, a Dinamarca, Portugal, a Áustria, os Países Baixos, a Espanha, a Grécia, a Finlândia e a Eslovénia – adotou legislação que prevê diferentes tipos de quotas para as empresas. Na Comissão, acompanhámos atentamente este debate e apelámos a que fossem tomadas medidas. O nosso programa legislativo prevê o lançamento, no segundo semestre do ano, de uma iniciativa da UE destinada a aumentar a participação das mulheres no processo de decisão económica. Este aspeto é igualmente importante para o mercado interno europeu onde já é visível a fragmentação resultante de legislação nacional divergente em matéria de quotas; é o caso, por exemplo, dos contratos públicos, em que alguns Estados-Membros já têm a possibilidade de excluir os concorrentes que não respeitam a legislação nacional em matéria de quotas.

Ao redigirmos um instrumento jurídico sobre uma «quota europeia» temos de estar muito atentos aos diferentes aspetos relacionados com os direitos fundamentais. Se, por um lado, desejamos promover a igualdade entre homens e mulheres nos conselhos de administração com medidas específicas a favor do sexo sub-representado, por outro, não devemos discriminar os candidatos a um emprego numa determinada empresa. Por conseguinte, é primordial que o artigo 23.º da Carta afirme explicitamente que as medidas específicas a favor do sexo menos representado são juridicamente possíveis, obviamente só em caso de sub-representação. Por definição, um sistema de quotas deve ser limitado no tempo; caso contrário acaba por agravar as desigualdades. Além disso, temos de ter a certeza de que um sistema de quotas a nível da UE não interfere de forma desproporcionada com a liberdade de empresa, um direito fundamental consagrado no artigo 16.º da Carta.

A Comissão está a analisar de que modo poderemos conciliar melhor o direito fundamental da igualdade entre homens e mulheres com a liberdade de empresa. Pessoalmente considero que uma quota da UE deve visar, sobretudo, os membros dos conselhos de supervisão das empresas ou os administradores não executivos dos conselhos das empresas de estrutura monista. O resultado da nossa avaliação estará patente no instrumento jurídico que a Comissão proporá no próximo outono e que deverá ser acompanhado de uma avaliação de impacto muito detalhada sobre os direitos fundamentais.

Excelências,

Minhas Senhoras e meus Senhores,

Como podem constatar, a Carta tornou-se um instrumento eficaz a nível da União. É claro que nem tudo ainda é perfeito. Nem a melhor avaliação dos direitos fundamentais está isenta de poder conduzir a conclusões erradas. Uma coisa é certa: hoje já não é possível afirmar que as instituições da UE não abordam os direitos fundamentais com seriedade. A Carta e uma atitude voluntarista por parte da Comissão para promover a sua aplicação permitiram que os direitos fundamentais tenham hoje um papel fundamental no desenvolvimento das novas políticas e propostas da UE.

A consequência de se «bater à porta errada»

Tal como referi há pouco, existem situações muito diferentes nos 27 Estados-Membros da UE no que se refere à aplicação da Carta. A Comissão recebe, todos os dias, centenas de cartas de cidadãos que recorrem a nós para fazer respeitar os direitos fundamentais relativamente a este ou aquele Estado-Membro.

Dou-vos um exemplo: uma espanhola divorciada há pouco do marido, também espanhol, considerava a decisão de divórcio «injusta». Dirigiu-se à Comissão Europeia em busca de ajuda, «visto que a Comissão é responsável pelos direitos fundamentais».

Há ainda o caso de uma empresa francesa que foi eliminada de um concurso público em Itália. «O juiz era corrupto», alegava a empresa francesa, apresentando documentos de centenas de páginas em defesa dos seus argumentos. «A Comissão tem o dever de nos ajudar e de proteger o nosso direito fundamental de prosseguir uma atividade empresarial».

Estes são apenas dois exemplos entre milhares de casos que chegaram às nossas mãos desde a entrada em vigor da Carta. Procuramos sempre tratar estes casos da forma mais simples possível, encaminhando os cidadãos na boa direção; de um modo geral são as instituições nacionais que devem ajudá-los. Tal não impede que a primeira reação dos cidadãos quando «batem à porta errada» seja um sentimento compreensível de frustração.

O que todos estes casos mostram é, acima de tudo, que existe um desconhecimento, infelizmente bastante generalizado, da razão de ser da Carta e do seu âmbito de aplicação.

A razão de ser da Carta

A razão de ser da Carta remonta às duas primeiras décadas do direito da UE. A história já foi contada muitas vezes, mas permitam-me que vos avive a memória. Nenhum direito fundamental foi consagrado nos Tratados de Paris e de Roma. Não obstante, as jovens instituições comunitárias começaram a aprovar decisões, regulamentos e diretivas destinados a prevalecer sobre os ordenamentos nacionais no seu conjunto, incluindo sobre o direito constitucional e os direitos fundamentais consagrados nas constituições dos Estados-Membros. Os operadores económicos que não concordavam com as decisões das instâncias supranacionais em Bruxelas começaram rapidamente a recorrer aos tribunais nacionais, alegando o seguinte: no meu país, os meus direitos fundamentais de propriedade e de livre exercício de uma atividade têm valor constitucional e não podem ser alterados, nem sequer pelos legisladores. Mas eis-nos agora perante as instituições de Bruxelas, que têm a faculdade de, pura e simplesmente, ignorar os meus direitos fundamentais.

Os primeiros tribunais a pronunciarem-se sobre estas questões foram os tribunais constitucionais alemão e italiano que, em vários acórdãos punham em causa o princípio da primado do direito comunitário, que é, ainda hoje, o mais importante princípio jurídico para garantir o bom funcionamento da nossa União. O seu argumento era resumidamente o seguinte: enquanto o direito europeu não proteger os direitos fundamentais dos nossos cidadãos de uma forma equivalente à dos nossos direitos fundamentais nacionais, reservamo-nos o direito de anular as normas europeias incompatíveis com as nossas constituições nacionais5.

O Tribunal de Justiça no Luxemburgo respondeu rapidamente a este repto. A fim de colmatar as lacunas nos Tratados, o Tribunal desenvolveu os direitos fundamentais como princípios gerais não escritos do direito comunitário, inspirando-se nas tradições constitucionais dos Estados-Membros e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem. E foi assim que, um após outro, os direitos fundamentais foram sendo integrados na ordem jurídica das Comunidades Europeias. A Carta dos Direitos Fundamentais, redigida em 2000 e atualizada em 2007, reafirmou e codificou numa versão moderna a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de direitos fundamentais.

O que esta história nos ensina é que a razão de ser inicial dos direitos fundamentais desenvolvidos a nível europeu não era aplicá-los às ações das autoridades nacionais. O que sim estava em causa era garantir que as jovens instituições europeias respeitassem os direitos fundamentais do mesmo modo que as instituições nacionais os respeitavam a nível nacional. E foi assim que foram criados os direitos fundamentais da UE, em primeiro lugar para travar os novos poderes supranacionais das instituições europeias. A intenção era completar os direitos fundamentais nacionais e não substituí-los.

O âmbito de aplicação da Carta

O âmbito de aplicação da Carta foi, por conseguinte, deliberadamente limitado. O artigo 51.º, n.º 1, da Carta afirma explicitamente na primeira frase: «As disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade.» O que é lógico, se atendermos aos antecedentes históricos. Os primeiros e principais destinatários da Carta são as próprias instituições da União, na medida em que não se encontram vinculadas pelas legislações nacionais em matéria de direitos fundamentais.

O artigo 51.º, n.º 1, da Carta afirma ainda: «[A Carta aplica-se] aos Estados-Membros, apenas quando apliquem o direito da União.» Esta formulação é muito restritiva. Os Estados-Membros apenas estão vinculados pela Carta quando atuam por conta da União, por exemplo, quando executam uma decisão da UE, quando aplicam um regulamento da UE a nível nacional ou quando implementam uma diretiva da UE. Quando os Estados-Membros agem por sua própria iniciativa, não há necessidade de os vincular à Carta, na medida em que, neste caso, é a legislação nacional em matéria de direitos fundamentais que prevalece.

Esta formulação ainda é mais restritiva do que a jurisprudência do Tribunal de Justiça o tem sido. O Tribunal também já considerou que as autoridades nacionais estão vinculadas pelo direito nacional quando a sua ação se insere «no âmbito de aplicação do direito da União». Há aqui matéria suficiente para o vosso debate académico de hoje; seria interessante perceber se a formulação do artigo 51.º da Carta tem efetivamente o efeito de restringir esta jurisprudência. Pessoalmente, tendo a confiar no Tribunal de Justiça, no sentido em que este não aceitaria facilmente uma tal restrição, ainda que tenha sido essa a intenção dos redatores da Carta.

Independentemente de se optar por uma interpretação mais ampla ou mais restritiva do artigo 51.º, o princípio permanece intacto: a Carta aplica-se, antes de mais, às instituições da UE e às suas ações. Não substitui as constituições nacionais; apenas as complementa. Os cidadãos têm, portanto, de se habituar a conviver com um sistema de proteção dos direitos fundamentais que funciona a dois níveis: o sistema nacional de direitos fundamentais, que normalmente os protege, e a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, que é acionada unicamente quando está em causa uma ação de uma instituição da União Europeia. por ora, não vou falar da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, que poderia ser considerada como um terceiro nível neste sistema de proteção, uma vez esgotadas as vias de recurso de um dos dois outros sistemas.

Nos últimos dois anos, dois importantes processos judiciais ajudaram a perceber claramente a complexidade do funcionamento deste sistema a dois níveis.

O primeiro foi o caso da expulsão dos ciganos – na maioria de nacionalidade búlgara e romena – do território francês, no verão de 2010. Neste caso, a Comissão Europeia pôde intervir, com base no direito da UE. Pudemos fazê-lo porque a expulsão de cidadãos da UE do território de um dos seus Estados-Membros é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva da UE relativa à liberdade de circulação de 2004. Assim, foi possível insistir na necessidade de as autoridades francesas aplicarem a Diretiva e respeitarem os direitos fundamentais previstos na Carta da União Europeia, nomeadamente o seu artigo 19.º, que proíbe as expulsões coletivas. Deste modo, foi possível à Comissão instaurar um processo por infração, na sequência do qual a França alterou a sua legislação, a fim de assegurar que as garantias processuais e materiais da Diretiva relativa à livre circulação fossem plenamente transpostas para o direito francês.

O que não conseguimos evitar pela via jurídica foi o desmantelamento de vários acampamentos de ciganos em território francês, dado não existir qualquer legislação europeia nesta matéria. Este aspeto do processo teve de ser submetido aos tribunais franceses. Em março de 2011, o Conselho Constitucional francês declarou que a forma como as autoridades francesas tinham agido constituía uma violação da Constituição francesa. Este caso é um bom exemplo da forma como a legislação nacional em matéria de direitos fundamentais e a Carta da UE se complementam.

O segundo caso é o da Hungria. Nestes últimos anos, a Hungria adotou várias leis – algumas das quais denominadas «leis orgânicas», adotadas diretamente ao abrigo da Constituição – que suscitaram uma grande apreensão em termos de direitos fundamentais e foram submetidas à apreciação do Conselho da Europa. Em conformidade com o artigo 51.º da Carta, a Comissão teve de limitar a sua análise jurídica às questões em que existia uma ligação clara com o direito da UE.

Através de um processo por infração, instaurado em 17 de janeiro de 2012, a Comissão pôde questionar as pressões exercidas sobre a independência da Autoridade de proteção de dados da Hungria, na medida em que a «plena independência» das autoridades nacionais de proteção dos dados é um requisito da Diretiva relativa à proteção dos dados de 1995 e é explicitamente reconhecido no artigo 16.º do TFUE e no artigo 8.º da Carta.

Num segundo processo por infração, a Comissão pôde igualmente reagir à questão da reforma antecipada de cerca de 236 juízes e procuradores na Hungria decorrente de uma súbita redução de 70 para 62 anos da idade de reforma obrigatória para esta profissão. A intervenção da Comissão teve por base a Diretiva 2000/78/CE, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional e que proíbe a discriminação no local de trabalho com base na idade. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta disposição abrange também a diminuição da idade de reforma numa determinada profissão sem uma justificação objetiva. Este caso ajudou a clarificar a aplicação da proibição geral de discriminação, nomeadamente com base na idade, garantida no artigo 21.º da Carta.

O terceiro caso refere-se à lei de imprensa húngara, que suscitou sérias preocupações, nomeadamente no que se refere à falta de independência da nova autoridade para a comunicação social relativamente ao Governo. Neste caso, a Comissão confrontou-se com uma situação jurídica em que a competência da UE em matéria de meios de comunicação social é muito limitada. A imprensa e a rádio estão praticamente fora do âmbito dos Tratados da UE, como é o caso da maioria dos conteúdos jornalísticos. A prestação de serviços de comunicação social audiovisual transfronteiras é o único domínio em que existe um certo número de regras mínimas (Diretiva «Serviços de Comunicação Social Audiovisual»). Tais regras não preveem, porém, que cada Estado-Membro crie uma entidade reguladora independente para os meios de comunicação social. A Comissão propôs a instauração de uma regra deste tipo em 2005 por minha iniciativa. No entanto, apenas a Letónia, os Países Baixos e o Reino Unido apoiaram a minha proposta; todos os outros Estados-Membros consideraram que se trataria de uma interferência indevida nas prerrogativas nacionais. Consequentemente, a Comissão apenas pôde solicitar pequenas alterações à lei de imprensa, nos casos em que estavam em causa os serviços de comunicação social audiovisual. Sobre a questão mais importante, ou seja, a independência da autoridade para a comunicação social e o seu papel junto da imprensa, a Comissão não tem competências. É certo que o artigo 11.º da Carta estabelece a liberdade de expressão, a liberdade de informação e a liberdade dos meios de comunicação social. No entanto, nos termos do artigo 51.º da mesma Carta, estas disposições apenas se aplicam às decisões adotadas pelos Estados-Membros em aplicação do direito da União. Não era o caso da maior parte dos artigos da lei de imprensa húngara.

É possível argumentar que, mesmo neste caso, havia uma certa complementaridade entre a Carta da UE e os direitos fundamentais nacionais – tendo em conta que, em 19 de dezembro de 2011, o Tribunal Constitucional da Hungria declarou inconstitucionais determinadas disposições da lei de imprensa que limitavam a liberdade da imprensa escrita. No entanto, nem todos os observadores do processo estavam convencidos de que a questão tinha sido totalmente resolvida e que a liberdade dos meios de comunicação social continuava a ser plenamente respeitada na Hungria. Pessoalmente, só posso confiar nesta complementaridade se estiver certa de que o sistema judicial da Hungria é, e continuará a ser, totalmente independente na sequência das recentes alterações constitucionais. A Comissão continuará a acompanhar atentamente este caso.

A solução será uma Bill of Rights federal para uma união política europeia?

Na literatura académica, têm vindo a ser apresentadas sugestões inovadoras para uma resolução mais eficaz, em Bruxelas, de problemas como os que coloca a lei de imprensa húngara. Refiro-me nomeadamente à proposta de Armin von Bogdandy e dos seus colegas que consistiria em criar uma espécie de «mecanismo de resgate da UE» para os direitos fundamentais. Ao fim e ao cabo, todas estas propostas visam garantir que a Carta possa aplicar-se como ius commune em todos os Estados-Membros, incluindo em situações internas. O simples facto de existir um cidadão da UE implicado, deveria ser suficiente para desencadear os mecanismos de aplicação da Carta.

Devo admitir que tenho alguma simpatia por este tipo de soluções inovadoras. Contudo, devo também reconhecer que, no estado atual do direito primário da União, tais sugestões são dificilmente compatíveis com a letra e o espírito dos Tratados. Compreendo a frustração de alguns de vós perante o facto de a União Europeia não ser atualmente um Estado federal europeu. Mas não podemos – e, na minha opinião, não devemos – alterar esta realidade recorrendo apenas a interpretações inovadoras.

Não posso deixar de vos dizer também que a Comissão Europeia não dispõe, neste momento, dos instrumentos necessários para se tornar uma «super polícia dos direitos fundamentais» de todos os casos que surgem na Europa neste capítulo. A Direção-Geral da Justiça da Comissão Europeia dispõe apenas de 12 funcionários na área dos direitos fundamentais – um número claramente insuficiente para responder às expectativas de 500 milhões de cidadãos em matéria de direitos fundamentais.

Se fizermos um paralelo com a situação nos Estados Unidos da América, Estado federal desde 1787, é surpreendente ver que, inicialmente, a constituição americana, tal como concebida pelos seus pais fundadores, não previa uma Bill of Rights. Para os «federalistas» da época não era necessária uma Bill of Rights, uma vez que já existia uma em cada um dos Estados fundadores. A defesa de uma Bill of Rights proveio sobretudo dos «anti-federalistas», receosos de que as competências do novo governo federal pudessem tornar-se excessivas. Esta divisão é visível no aceso debate que teve lugar, na altura, entre James Madison – inicialmente contra uma Bill of Rights federal – e James Monroe, que a defendia apenas para limitar o poder federal em matéria fiscal. No final, a Bill of Rights foi inscrita na constituição dos Estados Unidos; são as chamadas dez emendas.

Introduzida, essencialmente, para limitar os poderes do novo governo federal, num primeiro tempo, a Bill of Rights foi, como era lógico, exclusivamente aplicada ao governo federal. Na altura, não era necessário que fosse aplicada aos Estados americanos, uma vez que todos eles dispunham já de uma Bill of Rights nas suas constituições.

Foi preciso que passasse um século e, não esqueçamos, uma guerra civil sangrenta, até que esta situação jurídica fosse alterada, com a inclusão da 14ª emenda – o famoso «devido processo legal» – na constituição dos Estados Unidos. Só a partir de então a Bill of Rights americana passa a aplicar-se, não apenas ao nível federal mas também, segundo a «doutrina da incorporação», aos Estados federados individualmente.

A todos aqueles que não estão satisfeitos com a atual situação do direito da União em matéria de direitos fundamentais, a minha mensagem é a seguinte: tenham paciência. A Carta só entrou em vigor há dois anos! Temos de lhe dar tempo para que se desenvolva e não podemos esquecer o contexto específico da União Europeia – historicamente, os direitos fundamentais evoluíram primeiro a nível nacional e só recentemente a nível da UE.

Existem outros desenvolvimentos promissores na UE que poderão contribuir para que a situação evolua. Estou a pensar, concretamente, no acórdão do Tribunal Constitucional austríaco de 14 de março deste ano, que declarou a Carta dos Direitos Fundamentais como fazendo parte integrante do ordenamento constitucional austríaco, como já acontecia com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Esta decisão do Tribunal Constitucional austríaco é muito positiva. Para os cidadãos austríacos esta jurisprudência significa que, nos casos relacionados com a UE, podem invocar diretamente a Carta no âmbito da ordem constitucional austríaca. O Tribunal Constitucional austríaco precisou, simultaneamente, que submeteria todas as questões pertinentes relacionadas com a Carta ao Tribunal de Justiça no Luxemburgo ao abrigo do processo de reenvio prejudicial. Espero que este «modelo austríaco de incorporação da Carta» venha a ser adotado por outros tribunais constitucionais, na medida em que favorece uma aplicação eficaz e descentralizada da Carta nas ordens constitucionais nacionais. A Europa e os seus cidadãos só têm a beneficiar com isto.

Excelências,

Minhas Senhoras e meus Senhores,

Na semana passada, num jantar informal em Bruxelas, os Chefes de Estado ou de Governo dos 27 Estados-Membros da UE analisaram com atenção a situação atual na Europa. Acordaram que, para sair da crise, a Europa deve mostrar determinação quanto à irreversibilidade e à solidez do euro. Por este motivo, um grupo de trabalho restrito, composto pelo Presidente do Conselho Europeu, pelo Presidente da Comissão Europeia, pelo Presidente do Eurogrupo e pelo Presidente do Banco Central Europeu, foi mandatado para preparar, até junho, um roteiro e um calendário das decisões que deverão ser tomadas para fazer avançar a nossa união económica e monetária para um novo patamar. Um dia, isto poderá significar uma autoridade europeia única de supervisão financeira, um mecanismo europeu de resolução bancária e, quiçá, a emissão conjunta de títulos de dívida soberana numa união orçamental.

Tal como a Comissão Europeia sublinhou na passada quarta-feira, a longo prazo, este trabalho deve também englobar «um processo político que reforce a legitimidade e a responsabilidade democráticas nas próximas etapas da integração». A meu ver, uma futura evolução da Carta dos Direitos Fundamentais deve inscrever-se nesta perspetiva de longo prazo.

Por isso vos pergunto: terá chegado o momento de avançar para uma solução federal na Europa, idêntica à da 14.ª emenda da constituição americana?

Ou será que deveríamos optar por uma abordagem descentralizada, aplicando a Carta segundo o modelo adotado pelo Tribunal Constitucional austríaco?

Espero que os trabalhos que hoje aqui terão lugar sirvam para que cada um de vós dê o seu contributo para o debate sobre a união política da Europa e o futuro da Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

Acredito que a crise que estamos a atravessar nos conduzirá, em última instância, a uma União Europeia mais forte do que a que temos hoje. Uma união económica e monetária mais forte. Uma união política plena. E uma União que esteja ao serviço dos seus cidadãos e coloque os direitos fundamentais dos cidadãos ainda mais no centro de todas as suas atividades.

Agradeço a todos o vosso contributo para este importante debate; espero que seja interessante, profícuo e estimulante.

1 :

Reding, V., 2012. 'A vision for Post-Crisis Europe', The Wall Street Journal, 8 de fev, p.16.; Reding, V., 2012, 'Mit einer Vision aus der Krise finden', Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 de março, p.10; Reding, V., 2012, 'Unir l'Europe politique pour 2020', L'Echo, 25 de maio, p.13; Reding, V., 2012, 'Dopo la crisi dell'euro l'Europa può fare un grande passo in avanti', Milano Finanza, 9 de fev, p.11; Reding, V., 2012, 'Una visión de Europa después de la crisis', El Mundo, 10 de fev, p.19.

2 :

Discurso de Wolfgang Schäuble MdB em Aachen:

http://www.wolfgang-schaeuble.de/index.php?id=30&textid=1524&page=1; ver também apelo no die ZEIT «Wir sind Europa - Manifest zur Neugründung der EU von unten», 3 de maio 2012: http://www.zeit.de/2012/19/Europa-Manifest/seite-1, e no The Guardian «Let's create a bottom-up Europe», 3 de maio 2012: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/may/03/bottom-up-europe

3 :

Extrato da declaração solene: «Comprometo-me solenemente a respeitar os Tratados e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no desempenho de todas as minhas funções» (Para texto na íntegra ver IP/10/487)

5 :

Ver o acórdão Solange I do Tribunal Constitucional alemão, BVerfGE 37, 271: „Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Grundrechtskatalog enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 234 EG geforderten Entscheidung des EuGH die Vorlage eines Gerichtes der Bundesrepublik Deutschland an das BVerfG im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom EuGH gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.“


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