Navigation path

Left navigation

Additional tools

Spostrzeżenia na temat Karty praw podstawowych UE oraz przyszłości Unii Europejskiej

European Commission - SPEECH/12/403   31/05/2012

Other available languages: EN FR DE ES IT PT

Komisja Europejska

Viviane Reding

Wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej,
Komisarz UE ds. sprawiedliwości

Spostrzeżenia na temat Karty praw podstawowych UE oraz przyszłości Unii Europejskiej

XXV Kongres Międzynarodowej Federacji Prawa Europejskiego (FIDE) / Tallinn

31 maj 2012

GŁÓWNE PRZESŁANIE PRZEMÓWIENIA

Kryzys:

Znajdujemy się obecnie w trudnym punkcie integracji europejskiej, gdzie wielu ma wątpliwości co do dalszego losu strefy euro. Unia walutowa jest jednak tak trwała, jak słowa wyryte w kamieniu. Z prawnego punktu widzenia nie można jej rozwiązać.

Wiceprzewodnicząca Viviane Reding opowiada się za „uczynieniem przełomowego kroku w kierunku prawdziwej unii politycznej”. Apel ten poparło wielu decydentów w strefie euro. Odpowiedź na kryzys brzmi: nie mniej, lecz więcej Europy.

Europa stoi obecnie na rozdrożu: trwający kryzys doprowadzi ostatecznie do silniejszej Unii Europejskiej. Silniejszej unii gospodarczej i walutowej. Pełnej unii politycznej. A także do unii, która działa w służbie swoich obywateli.

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej:

By przezwyciężyć kryzys, musimy odzyskać zaufanie 500 milionów obywateli Unii. Istotną rolę może odegrać tutaj Karta praw podstawowych Unii Europejskiej.

Karta praw podstawowych stała się kompasem dla Unii. Za jej sprawą nowe przepisy unijne zyskały dodatkowy wymiar związany z prawami podstawowymi. Oto dwa aktualne przykłady: reforma przepisów unijnych regulujących kwestię ochrony danych oraz podjęcie przez Unię inicjatywy dotyczącej parytetów mających zapewnić równość płci w zarządach prywatnych spółek.

Ochrona danych:

Prywatność stanowi nieodłączoną część godności ludzkiej i wolności osobistej. Kontrola każdego ruchu, słowa czy maila w życiu prywatnym jest sprzeczna z podstawowymi wartościami Europy.

Parytety:

Przy pracach nad projektem instrumentu prawnego dotyczącego „parytetu europejskiego” musimy wykazać się dużą wrażliwością na złożone kwestie dotyczące praw podstawowych.

Wyniki naszej oceny zostaną przedstawione przy okazji instrumentu prawnego, o przyjęcie którego Komisja będzie wnioskować jesienią tego roku. Do wniosku dołączona zostanie bardzo szczegółowa analiza skutków w zakresie praw podstawowych.

Ochrona praw podstawowych w Europie: w kierunku federalnej karty praw europejskiej unii politycznej?

Prawa podstawowe UE mają uzupełniać, a nie zastępować, krajowe prawa podstawowe.

Ta zasada tłumaczy, dlaczego UE mogła interweniować w sprawie dotyczącej wydalenia Romów z terytorium Francji latem 2012 r., ale nie mogła już tego uczynić w sprawie nowej ustawy medialnej na Węgrzech.

Unia Europejska nie jest żandarmem egzekwującym prawa podstawowe – ani też nie powinna nim być. Prawa podstawowe w Unii Europejskiej oraz w poszczególnych państwach członkowskich dopełniają się, tworząc dwuwarstwowy system ochrony praw podstawowych.

Dostojni Goście, szanowne Koleżanki, szanowni Koledzy,

szanowni Państwo!

Cieszę się, że tak wielu światłych ekspertów prawa Unii Europejskiej zebrało się dzisiaj w pięknej stolicy Estonii, Tallinnie.

Jak Państwu wiadomo, znajdujemy się obecnie w trudnym punkcie integracji europejskiej. Kryzys finansowy, który zaczął się od upadku amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers, wywołał poważny kryzys w sektorze bankowym oraz kryzys zadłużeniowy w Europie. Obnażył przy tym rażące niedociągnięcia w polityce gospodarczej i finansowej niektórych państw członkowskich Unii. Ostatnio pojawiły się nawet zastrzeżenia dotyczące koncepcji unii gospodarczej i walutowej powołanej do życia przez traktat z Maastricht 20 lat temu.

W związku z tym w mediach padają podstawowe pytania: Czy państwo członkowskie, które przystąpiło do strefy euro, może któregoś dnia wystąpić z unii walutowej? Lub nawet: Czy euro przetrwa?

Wszyscy z Państwa są prawnikami o bardzo rozległej wiedzy z zakresu prawa unijnego. Wiedzą zatem Państwo, że w samym traktacie z Maastricht wyraźnie zapisano, że przejście do unii walutowej jest „nieodwołalne” i „nieodwracalne”. Unia walutowa jest tak trwała, jak słowa wyryte w kamieniu. Z prawnego punktu widzenia nie można jej rozwiązać. Wprowadzenie euro oznaczało bezpowrotne wycofanie z obiegu walut krajowych. Żaden z traktatów nie przewiduje przywrócenia dawnych walut. Nie jest to również możliwe w świetle prawa unijnego. Uważam, że należy o tym częściej przypominać.

Prawdą jest jednak, że kryzys skłonił nas do podjęcia niezwykle potrzebnej debaty o tym, w jakim punkcie znajduje się Europa i dokąd zmierza.

Europa znajduje się obecnie na rozdrożu. Na okładce ostatniego wydania tygodnika The Economist raczej w sposób dramatyczny zilustrowano nasze położenie: dwa drogowskazy pokazują przeciwne kierunki: „Rozpad” i „Superpaństwo”.

Osobiście jestem przekonana, że między rozpadem a superpaństwem jest jeszcze kilka opcji do wyboru. Nie zmienia to jednak faktu, że nadszedł czas, by Europa podjęła decyzję, czy państwa członkowskie mogą faktycznie pozwolić sobie na rozwiązywanie w pojedynkę problemów finansowych i gospodarczych o wymiarze globalnym? Albo czy nadszedł już odpowiedni moment na kolejny przełomowy krok w kierunku integracji europejskiej?

Jak Państwu z pewnością wiadomo, od kilku miesięcy opowiadam się za takim kolejnym przełomowym krokiem ku prawdziwej unii politycznej1 i z zadowoleniem obserwuję, że mój apel o jej utworzenie spotyka się z coraz większym poparciem ze strony decydentów w strefie euro2.

Być może moja wiara w silną Europę i silną unię polityczną wynika się z faktu, że pochodzę z Luksemburga. W Luksemburgu już dawno temu przekonaliśmy się, że nasz kraj jest zbyt mały, by móc samemu wywierać istotny wpływ na światową politykę. Małe kraje, takie jak nasz, nie mają innego wyboru, jak tylko połączyć siły z innymi. W naszym zglobalizowanym świecie dotyczy to w coraz większym stopniu również większych państw. Nawet Francja i Niemcy nie są na tyle silne, by móc samodzielnie podołać światowym problemom, takim jak trwający kryzys finansowy czy też zmiana klimatu.

Jeśli z obecnego kryzysu wyniknęło cokolwiek dobrego, to jest to fakt, że coraz więcej polityków w państwach Unii zaczyna zdawać sobie sprawę, że głównym źródłem naszej siły jest wspólne działanie. Oraz że odpowiedź na kryzys brzmi: nie mniej, lecz więcej Europy.

Dochodzimy w ten sposób do głównego tematu naszych dyskusji prowadzonych ze sprawozdawcami i ekspertami FIDE. Pierwszym wybranym przez Państwa zagadnieniem jest Karta praw podstawowych Unii Europejskiej. Moim zdaniem wybór ten jest bardzo aktualny. Twierdzę tak nie dlatego, że jestem pierwszym w historii Unii komisarzem odpowiedzialnym za prawa podstawowe. Wygłaszam tę opinię w związku z trwającym kryzysem.

Kryzys ten dotyczy przede wszystkim trudności finansowych, zaburzenia równowagi gospodarczej oraz niebotycznych długów, w jakie w sposób nieodpowiedzialny popadły rządy krajowe. Ostatecznie jednak cała polityka, prowadzona na szczeblu Unii czy też na poziomie poszczególnych państw, ma służyć mieszkańcom. Naszym obywatelom. Przezwyciężenie kryzysu jest możliwe tylko pod warunkiem, że poświęcimy im więcej uwagi. To dzięki nim systemy demokratyczne w naszych krajach sprawnie działają. Musimy zatem odbudować zaufanie 500 milionów obywateli Unii Europejskiej.

Karta praw podstawowych może odegrać tutaj pożyteczną rolę. W pierwszym motywie preambuły Karty zapisano, że Unia „poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań”. Obecnie, gdy toczą się rozmowy na temat unii politycznej w Europie, nie wolno nam zapominać o tym ważnym przesłaniu. Profesor Besselink stwierdził w sprawozdaniu ogólnym przygotowanym na dzisiejszy kongres: znaczenie, jakie przypisuje się prawom podstawowym, „decyduje o konstytucyjnym charakterze Unii Europejskiej”.

Pozwolą Państwo, że opowiem o moich pierwszych doświadczeniach związanych z Kartą, jakie zebrałam w dwóch pierwszych latach jej obowiązywania. Są one nieco ambiwalentne.

Z jednej strony Karta stała się skutecznym narzędziem, które pozwala w konkretny sposób odzwierciedlać prawa podstawowe we wszystkich wnioskach dotyczących nowych przepisów unijnych.

Z drugiej, Karta niejednokrotnie nie spełniała oczekiwań obywateli, którzy zwracali się do instytucji unijnych w kwestiach związanych z prawami podstawowymi, lecz nie otrzymali pomocy, na jaką liczyli.

Muszę dokładnie wyjaśnić, na czym polegały moje doświadczenia.

Karta jako ważne narzędzie pozwalające uwzględniać prawa podstawowe w nowych przepisach unijnych

Pozwolą Państwo, że odniosę się wpierw do sytuacji na poziomie Unii, gdzie obecnie można bez przeszkód dostrzec pozytywne efekty stosowania Karty. Wszystko zaczęło się w maju 2010 r., kiedy to członkowie nowego składu Komisji Europejskiej – pierwsi, którzy objęli swój urząd po wejściu w życie traktatu z Lizbony oraz Karty – udali się do Luksemburga, by zgodnie z przyjętą praktyką zobowiązać się do respektowania traktatów unijnych. Tym razem jednak wyglądało to nieco inaczej. Otóż 27 członków kolegium nie tylko złożyło przysięgę dotyczącą poszanowania zapisów traktatów unijnych, ale również zadeklarowało przestrzeganie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej3. Gest ten miał nie tylko wymiar symboliczny. Było to zdecydowane zobowiązanie polityczne ze strony wszystkich członków kolegium, które miało na celu zagwarantowanie poszanowania i przestrzegania Karty we wszystkich obszarach polityki Unii, za które odpowiada Komisja. Przysięga ta znacznie ułatwiła mi pełnienie moich obowiązków jako komisarz odpowiedzialnej za prawa podstawowe. Teraz nie muszę bowiem przekonywać moich kolegów i koleżanek do tego, by w swojej codziennej pracy mieli na względzie Kartę. Sami się do tego zobowiązali – każdy w swojej dziedzinie. W moim odczuciu był to początek autentycznej kultury praw podstawowych w Komisji.

Kolejnym krokiem milowym było przyjęcie w dniu 19 października 2010 r. strategii Komisji w sprawie skutecznego stosowania Karty przez Unię Europejską. Za jej sprawą obietnica wyrażona w złożonej przysiędze nabrała realnych kształtów, o czym świadczy praktyka stosowana w Komisji. Obecnie wnioski Komisji wymagają nie tylko systematycznej analizy w celu ustalenia ich skutków gospodarczych i społecznych, lecz także podlegają gruntownej ocenie pod kątem praw podstawowych. Aby zapewnić spójną strukturę takiej oceny oraz uwrażliwić urzędników Komisji we wszystkich dyrekcjach generalnych na kwestie związane z prawami podstawowymi, w strategii Komisji przewidziano stosowanie tak zwanej „listy kontrolnej praw podstawowych”. Opiera się ona na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i ma pomóc wszystkim ekspertom zaangażowanym w tworzenie przepisów unijnych wykonywać swoje obowiązki w pełnym poszanowaniu praw podstawowych.

Oczywiście wszystkie te posunięcia były nadal raczej teoretyczne. To dzięki politycznemu zobowiązaniu prawa podstawowe zaczęły być poważniej traktowane w instytucjach unijnych. Trzeba było jednak uczynić coś więcej, by zagwarantować, że politycy i urzędnicy nie ograniczą się tylko do składania gołosłownych obietnic poparcia dla Karty. Jako komisarz ds. praw podstawowych nie raz musiałam wywierać presję polityczną na współpracowników, by mieć pewność, że w proponowanych przez nich wnioskach ustawodawczych poważnie potraktowano zapisy Karty. Działałam wówczas przy mocnym poparciu ze strony przewodniczącego oraz służb prawnych Komisji. Mam tu na myśli zwłaszcza dyskusje prowadzone wewnątrz Komisji na temat umowy ze Stanami Zjednoczonymi w sprawie danych dotyczących przelotu pasażera, która wymagała kilkakrotnych zmian, zanim stała się zgodna z Kartą.

Najbardziej pomocne okazały się niektóre ważne orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jednym z nich był wyrok w sprawie Test Achats4. Trybunał postawił sprawę jasno: jeśli prawodawca Unii zamierza wdrożyć prawo podstawowe, jakim jest równość płci, musi to uczynić w spójny sposób. Dyrektywa, o której mowa w wyroku Trybunału, przewidywała zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie świadczenia usług. Trybunał uznał, że Rada Ministrów naruszyła prawo podstawowe, wprowadzając do dyrektywy klauzulę, która pozwala poszczególnym państwom członkowskim odstąpić od prawa podstawowego, jakim jest równe traktowanie w odniesieniu do składek ubezpieczeniowych. Clemens Ladenburger wyciąga wniosek z tego wyroku w przedstawionym dzisiaj Państwu sprawozdaniu, stwierdzając, że: „Trybunał wykaże mniej tolerancji wobec nieudolnych kompromisów politycznych, którego wyrazem są sprzeczne przepisy prawa.”

W sprawie Test Achats Trybunał Sprawiedliwości pokazał jasno, że nie tylko dysponujemy prawnie wiążącą Kartą praw podstawowych UE, lecz mamy również trybunał konstytucyjny na szczeblu Unii Europejskiej, który w razie konieczności jest gotowy skutecznie stosować i egzekwować przepisy Karty – trybunał, który nie cofnie się przed uznaniem za nieważne przepisów unijnych, które naruszałyby postanowienia Karty.

W Komisji wspomniane wyroki przyczyniły się do wzrostu ogólnego poziomu wrażliwości na kwestie związane z prawami podstawowymi. Mam zatem nadzieję, że pozostałe instytucje unijne z podobną determinacją zastosują to samo podejście. Podjęte ostatnio przez Komisję dwie inicjatywy znakomicie ilustrują nowe znaczenie, jakiego nabrały prawa podstawowe w procesie decyzyjnym w Unii.

Pierwsza z nich to wniosek w sprawie reformy unijnych przepisów w zakresie ochrony danych, który Komisja przedłożyła w dniu 25 stycznia 2012 r. Ochrona danych stanowi bardzo istotne prawo podstawowe w UE. Wynika to z naszych doświadczeń historycznych związanych z dyktaturami, które rodziły się zarówno po prawej, jak i lewej stronie sceny politycznej. Przyczyniły się one do powszechnego zrozumienia w Europie, że prywatność stanowi integralny element ludzkiej godności i wolności osobistej. Kontrola każdego ruchu, słowa czy maila w życiu prywatnym jest sprzeczna z podstawowymi wartościami Europy i naszym pojmowaniem wolnego społeczeństwa. Dlatego też Karta uznaje prawo do życia prywatnego (art. 7) oraz do ochrony danych osobowych (art. 8). Na tym jednak nie koniec: Artykuł 16 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nadaje Unii Europejskiej uprawnienia prawodawcze w zakresie ustalania zharmonizowanych przepisów unijnych dotyczących ochrony danych, które mają zastosowanie na całym kontynencie i które nadają prawu do ochrony danych realny wymiar. Ochrona danych jest więc jednym z niewielu obszarów, w przypadku których panuje pełna spójność prawa podstawowego oraz uprawnień ustawodawczych unijnego prawodawcy W rezultacie ochrona danych stanowi szczególnie ważne prawo podstawowe w Unii Europejskiej, a wnioski Komisji z dnia 25 stycznia mają na celu stosowanie tego prawa na całym rynku wewnętrznym.

Ochrona danych stanowi jednak prawo podstawowe, które może łatwo kolidować z innymi prawami podstawowymi. Bardzo ważną praktyczną konsekwencją jest ewentualna kolizja z wolnością prasy. Załóżmy na przykład, że dziennikarz zamierza napisać artykuł na temat gwiazdy filmowej oraz opublikować zdjęcia pokazujące, jak zażywa ona kąpieli słonecznych na plaży na południu Francji. Gwieździe filmowej zależy natomiast na poszanowaniu jej prywatności. Prowadzi to do konfliktu między prawem do prywatności a wolnością prasy. Jak go rozwiązać? Przygotowanie wniosków legislacyjnych poprzedziły liczne dyskusje na ten temat wewnątrz Komisji. Okazuje się, że wolność prasy jest nadal regulowana na wiele różnych sposobów w 27 państwach członkowskich. Część z nich nadaje jej większe znaczenie. W niektórych państwach istnieją wyraźne uregulowania prawne dotyczące wolności prasy. UE nie posiada żadnych uprawnień do ustanawiania przepisów w zakresie wolności prasy. Zgodnie z traktatami państwa członkowskie mają wyłączne kompetencje w tym obszarze. Prawodawca unijny nie może jednak lekceważyć ewentualnego konfliktu między ochroną danych a wolnością prasy. W związku z tym w nowym rozporządzeniu w sprawie ochrony danych zawarliśmy klauzulę, która zobowiązuje państwa członkowskie do tego, by w swoich krajowych przepisach dopuszczały wyjątki lub odstępstwa od niektórych postanowień rozporządzenia w odniesieniu do danych, które są przetwarzane „wyłącznie w celach dziennikarskich”. Tym samym zezwalamy państwom członkowskim na tworzenie przepisów, które mają pogodzić prawo do ochrony danych osobowych z przepisami regulującymi wolność słowa. Znalezienie równowagi jest z pewnością trudnym zadaniem, które można zrealizować tylko pod warunkiem dokładnej znajomości każdej indywidualnej sprawy i specyficznych uwarunkowań krajowych.

Drugim przykładem na to, że Komisja musi być wyczulona na kwestie związane z prawami podstawowymi, jest tocząca się dyskusja na temat unijnej inicjatywy dotyczącej parytetów mających zapewnić równość płci w zarządach spółek prywatnych. Jak Państwu wiadomo, równość płci jest celem Unii od czasów traktatu rzymskiego z 1957 r. Pomimo wyraźnych postępów w tej dziedzinie kobiety stanowią zaledwie 14 % członków zarządów spółek giełdowych w UE. Doprowadziło to do tego, że coraz większa liczba państw członkowskich, między innymi Francja, Włochy, Belgia, Dania, Portugalia, Austria, Holandia, Hiszpania, Grecja, Finlandia i Słowenia, uchwaliła przepisy, które przewidują różne rodzaje parytetów dla spółek. W Komisji bacznie przyglądaliśmy się tej debacie i apelowaliśmy o podjęcie działań. Nasz program działalności legislacyjnej przewiduje w drugiej połowie tego roku unijną inicjatywę zakładającą zwiększenie udziału kobiet w procesie podejmowania decyzji gospodarczych. Ma to również znaczenie dla rynku wewnętrznego Europy. Zaczęliśmy postrzegać jego rozproszenie jako wynik rozbieżnych przepisów krajowych dotyczących parytetów, na przykład w dziedzinie zamówień publicznych – niektóre państwa członkowskie mają obecnie możliwość wykluczenia oferentów, którzy takich przepisów nie przestrzegają.

Przy pracach nad projektem instrumentu prawnego dotyczącego „parytetu europejskiego” musimy wykazać się dużą wrażliwością na złożone kwestie praw podstawowych. Z jednej strony chcemy promować równość kobiet i mężczyzn w zarządach za pomocą konkretnych środków na korzyść osób płci niedostatecznie reprezentowanej. Z drugiej, nie wolno nam dyskryminować poszczególnych kandydatów ubiegających się o konkretne stanowisko w spółce. Dlatego też kluczowe znaczenie ma fakt, że art. 23 Karty wyraźnie stanowi, że prawo dopuszcza środki zapewniające specyficzne korzyści dla osób płci niedostatecznie reprezentowanej – oczywiście, gdy taka niedostateczna reprezentacja faktycznie występuje. Zgodnie z definicją przepisy regulujące kwestię parytetów muszą być ograniczone w czasie, gdyż w przeciwnym przypadku mogłyby prowadzić do pogłębienia się nierówności. Ponadto musimy dopilnować, by takie unijne przepisy nie kolidowały w niewspółmierny sposób z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej, która stanowi prawo podstawowe zapisane w art. 16 Karty.

Obecnie Komisja analizuje, w jaki sposób możemy zachować optymalną równowagę pomiędzy prawem podstawowym, jakim jest równość płci, a wolnością prowadzenia działalności gospodarczej. Zawsze byłam zdania, że unijne przepisy regulujące kwestię parytetów powinny mieć szczególnie na uwadze członków rad nadzorczych spółek lub członków zarządu niepełniących funkcji wykonawczych w spółkach działających w systemie monistycznym. Wyniki naszej oceny zostaną przedstawione przy okazji instrumentu prawnego, o przyjęcie którego Komisja będzie wnioskować jesienią tego roku. Do wniosku dołączona zostanie bardzo szczegółowa analiza skutków w zakresie praw podstawowych.

Dostojni Goście,

szanowni Państwo!

Jak widać, na szczeblu Unii Karta stała się skutecznym narzędziem. Niewątpliwie nie wszystko jeszcze działa idealnie. Nawet najlepiej przygotowana ocena praw podstawowych może prowadzić do błędnych wniosków. Nie można jednak już dłużej twierdzić, że instytucje unijne nie traktują praw podstawowych poważnie. Karta oraz bardzo aktywne podejście Komisji do jej promowania dają pewność, że prawa podstawowe uwzględniane są jako kluczowy aspekt przy opracowywaniu nowych strategii i wniosków Unii.

Kierowanie spraw pod niewłaściwy adres

Jak wspomniałam, stosowanie Karty w 27 państwach członkowskich wygląda bardzo różnie. Każdego dnia Komisja otrzymuje setki pism od obywateli, którzy zwracają się do nas, byśmy egzekwowali od danego państwa członkowskiego przestrzeganie praw podstawowych.

Na przykład, jedno z takich pism pochodziło od pewnej kobiety z Hiszpanii, która właśnie się rozwiodła i która uznała decyzję sądu w sprawie rozwodowej za „niesprawiedliwą”. Zwróciła się do Komisji Europejskiej o pomoc, uzasadniając swą prośbę tym, że Komisja „odpowiada za prawa podstawowe”.

Z kolei inne pismo pochodziło od francuskiej spółki, która przegrała w przetargu publicznym zorganizowanym we Włoszech. Spółka twierdziła, że „sędzia był skorumpowany”, na dowód czego dołączyła setki stron dokumentów, dodając, że „obowiązkiem Komisji jest wspieranie nas i ochrona naszego prawa podstawowego do prowadzenia działalności”.

To tylko dwie z tysiąca spraw, jakie trafiły do nas od momentu wejścia w życie postanowień Karty. Zawsze staramy się podchodzić do takich spraw w sposób przyjazny obywatelom, kierując ich do odpowiedniej instancji, zazwyczaj do instytucji krajowych, które mogłyby służyć pomocą. Niemniej jednak pierwszym skutkiem takiego „kierowanie spraw pod niewłaściwy adres” jest zrozumiałe poczucie frustracji wśród obywateli Unii, którzy zwrócili się o pomoc.

Wszystkie te sprawy pokazują, że niestety rozpowszechnione jest mylne przekonanie co do raison d’être Karty oraz zakresu jej zastosowania.

Raison d'être Karty

By zrozumieć raison d’être Karty, należy cofnąć się do pierwszych dwóch dekad istnienia prawa unijnego. Historia związana z początkami Karty była już przywoływana wielokrotnie, ale pozwolą Państwo, że jeszcze raz ją przytoczę. Ani w traktacie paryskim, ani traktacie rzymskim nie było żadnej wzmianki o prawach podstawowych. Nowo utworzone instytucje Wspólnoty zaczęły mimo to wydawać decyzje, rozporządzenia oraz dyrektywy, które miały być nadrzędne w stosunku do ustawodawstwa krajowego członków Wspólnoty, w tym krajowych ustaw konstytucyjnych oraz zawartych w nich praw podstawowych. Przedsiębiorcy, którzy nie zgadzali się z decyzjami instytucji ponadnarodowych w Brukseli, natychmiast składali skargi w sądach krajowych, argumentując: w moim kraju prawa podstawowe do własności i prowadzenia działalności gospodarczej mają wartość konstytucyjną i nikt nie może ich zmienić, nawet ustawodawca. Teraz jednak mamy do czynienia z instytucjami w Brukseli, które mają prawo, tak po prostu, unieważnić nasze prawa podstawowe.

Kwestię tę po raz pierwszy podniosły trybunały konstytucyjne w Niemczech i we Włoszech. Wydały one kilka orzeczeń, w których podważyły zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego, która po dziś dzień stanowi najważniejszą zasadę prawną gwarantującą prawidłowe funkcjonowanie Unii. Stwierdziły one, co krótko podsumuję, że dopóki prawo europejskie nie będzie chronić praw podstawowych naszych obywateli w sposób adekwatny do naszych krajowych praw podstawowych, dopóty zastrzegamy sobie prawo do odrzucenia prawa europejskiego jako niezgodnego z naszymi konstytucjami5.

Na to wyzwanie natychmiast zareagował Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. By wypełnić lukę pozostawioną w traktatach, Trybunał opracował prawa podstawowe w formie niespisanych zasad ogólnych prawa wspólnotowego, czerpiąc inspirację z konstytucyjnych tradycji państw członkowskich oraz europejskiej konwencji praw człowieka. W ten oto sposób prawa podstawowe były sukcesywnie włączane do porządku prawnego Wspólnot Europejskich. Karta praw podstawowych została spisana w 2000 r. i zaktualizowana w 2007 r. Miała za zadanie potwierdzić i w nowoczesny sposób skodyfikować orzecznictwo Trybunału dotyczące praw podstawowych.

Jak pokazuje historia, początkowo prawa podstawowe opracowane na poziomie Unii Europejskiej nie miały mieć zastosowania do działań podejmowanych przez organy krajowe. Miały one za to zagwarantować, by nowo utworzone instytucje unijne przestrzegały praw podstawowych tak samo, jak czynią to instytucje poszczególnych państw członkowskich na poziomie krajowym. Katalog praw podstawowych Unii Europejskiej opracowano zatem przede wszystkim po to, by utrzymać w ryzach nowo przyznane ponadnarodowe kompetencje instytucji unijnych. Prawa podstawowe UE miały uzupełniać – a nie zastępować – krajowe prawa podstawowe.

Zakres zastosowania Karty

W związku z powyższym zakres zastosowania Karty został celowo ograniczony. W pierwszym zdaniu art. 51 ust. 1 Karty wyraźnie stwierdza się: „Postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości.” Ma to logiczne uzasadnienie w historii praw podstawowych. Głównym adresatem Karty są instytucje unijne, gdyż nie są one związane krajowymi przepisami dotyczącymi praw podstawowych.

W tym samym art. 51 ust. 1 czytamy dalej, że postanowienia Karty mają zastosowanie „do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.” Brzmienie tego artykułu jest bardzo restrykcyjne. Państwa członkowskie są związane postanowieniami Karty tylko wtedy, gdy działają z upoważnienia Unii, np. gdy wykonują unijną decyzję, stosują unijne rozporządzenie na poziomie krajowym lub wdrażają unijną dyrektywę. Gdy państwa członkowskie działają z własnej inicjatywy, nie ma konieczności wiązania ich Kartą, bowiem w takich przypadkach podlegają one krajowym przepisom w zakresie praw podstawowych.

Brzmienie to jest nawet bardziej restrykcyjne niż dotychczasowe orzecznictwo Trybunału. Trybunał uznał, że organy krajowe są związane prawem krajowym także w sytuacji, gdy działają one „w zakresie prawa Unii”. Kwestię, czy w efekcie brzmienia art. 51 Karty orzecznictwo Trybunału stanie się restrykcyjne, pozostawiam Państwu do omówienia w trakcie dzisiejszej debaty akademickiej. Osobiście mam zaufanie do Trybunału Sprawiedliwości i jestem przekonana, że nie zaaprobowałby łatwo takiego restrykcyjnego brzmienia, mimo iż najwyraźniej taka była intencja autorów Karty.

Niezależnie od tego, czy przyjmiemy rozszerzającą czy zwężającą wykładnię art. 51 Karty, zasada pozostaje niezmieniona: Karta w pierwszej kolejności ma zastosowanie do instytucji unijnych i do podejmowanych przez nie działań. Nie zastępuje krajowych konstytucji, ale jedynie je uzupełnia. Obywatele muszą zatem oswoić się z faktem, że mają do czynienia z dwuwarstwowym systemem ochrony praw podstawowych, a mianowicie: krajowym systemem praw podstawowych, który ich chroni, a także Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, która jest wiążąca tylko w przypadku działań, w które zaangażowana jest instytucja unijna. Nie będę teraz omawiać europejskiej konwencji praw człowieka, którą można by potraktować jako trzecią warstwę wspomnianego systemu ochrony w razie wyczerpania środków zaradczych przewidzianych w prawie krajowym lub w Karcie.

W ciągu ostatnich dwóch lat byliśmy świadkami dwóch ważnych spraw sądowych, przy okazji których uwidoczniła się złożoność tego dwuwarstwowego systemu praw podstawowych.

Pierwsza sprawa dotyczyła wydalenia Romów – głównie obywateli romskiego i bułgarskiego pochodzenia – z terytorium Francji latem 2010 r. Komisja Europejska mogła interweniować w tej sprawie na podstawie prawa unijnego. Było to możliwe, bowiem wydalenie obywateli Unii Europejskiej z terytorium jednego z państw członkowskich wchodzi w zakres dyrektywy unijnej z 2004 r. w sprawie swobodnego przepływu. Mogliśmy w związku z tym domagać się, by przy wdrażaniu dyrektywy przez władze Francji respektowano prawa podstawowe zapisane w Karcie, w tym art. 19, zgodnie z którym wydalenia zbiorowe są zakazane. Komisja mogła zatem wszcząć postępowanie o naruszenie, w wyniku którego Francja wprowadziła zmiany do swoich przepisów krajowych, by zagwarantować włączenie do prawodawstwa francuskiego gwarancji procesowych i materialnych zawartych w dyrektywie w sprawie swobodnego przepływu.

Prawo nie pozwalało nam jednak interweniować w przypadku przymusowej likwidacji niektórych obozowisk romskich na terenie Francji, bowiem kwestia ta nie jest regulowana w prawie unijnym. Konieczne więc było skierowanie tej części sprawy do sądów krajowych we Francji. W marcu 2011 r. francuska Rada Konstytucyjna (Conseil Constitutionnel) oświadczyła, że postępowanie władz francuskich stanowiło naruszenie francuskiej konstytucji. Wydarzenia te dobrze ilustrują, w jaki sposób dopełniają się krajowe przepisy dotyczące praw podstawowych oraz Karta praw podstawowych Unii Europejskiej.

Druga sprawa, do której chciałabym się odnieść, dotyczy Węgier: W ostatnich latach Węgry przyjęły kilka ustaw – przy czym niektóre z nich, tzw. ustawy kardynalne, zostały uchwalone bezpośrednio na podstawie konstytucji – które wzbudziły poważne obawy związane z przestrzeganiem praw podstawowych. Sprawą zajęła się m.in. Rada Europy. W związku z art. 51 Karty Komisja musiała ograniczyć swoją analizę prawną do kwestii, które są regulowane w prawie unijnym.

Komisja była w stanie, w drodze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego w dniu 17 stycznia 2012 r., podjąć kwestię naruszenia niezależności węgierskiego organu ds. ochrony danych. Było to możliwe, ponieważ „całkowita niezależność” krajowych organów ds. ochrony danych stanowi wymóg zapisany w odnośnej dyrektywie z 1995 r., a także jest o niej wyraźnie mowa w art. 16 TFUE oraz w art. 8 Karty.

W drugim postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja mogła również zająć się kwestią wcześniejszej emerytury około 236 sędziów i prokuratorów na Węgrzech, po tym jak rząd węgierski obniżył nagle obowiązkowy wiek emerytalny dla tych zawodów z 70 do 62 lat. Komisja podjęła działania na podstawie dyrektywy 2000/78/WE w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia, która zabrania dyskryminacji w miejscu pracy ze względu na wiek. Ma tutaj również miejsce – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości – obniżenie wieku emerytalnego dla określonego zawodu bez obiektywnego uzasadnienia. Sprawa ta odegrała rolę przy wprowadzaniu ogólnego zakazu dyskryminacji, w tym ze względu na wiek, co gwarantuje art. 21 Karty.

Trzecia sprawa dotyczyła ustawy medialnej na Węgrzech, która wzbudziła poważne zastrzeżenia, zwłaszcza co do niezależności nowo powołanej rady ds. mediów od rządu. Komisja znalazła się w sytuacji prawnej, w której Unia Europejska miała jedynie niewielkie uprawnienia w dziedzinie mediów. Prasa i radio praktycznie nie wchodzą w zakres traktatów unijnych, podobnie jak większość treści medialnych. Jedynie w związku ze świadczeniem transgranicznych medialnych usług audiowizualnych w odnośnej dyrektywie znalazły się pewne minimalne przepisy. Nie określają one jednak prawnego wymogu, by każde z państw członkowskich powołało niezależny organ nadzorujący media. Taki przepis został zaproponowany przez Komisję w 2005 r. z mojej inicjatywy. Poparcie dla mojego wniosku wyraziły jednak tylko Łotwa, Holandia i Wielka Brytania, natomiast wszystkie pozostałe państwa członkowskie wypowiedziały się przeciwko, uznając, że taki wniosek stanowi nadmierną ingerencję w ich krajowe prerogatywy. Z tego właśnie powodu Komisja mogła jedynie domagać się wprowadzenia pewnych drobnych zmian w węgierskiej ustawie medialnej, dotyczących medialnych usług audiowizualnych. Komisja nie miała jednak uprawnień, by zabrać głos w kluczowej kwestii: kwestii niezależności organu nadzorującego media oraz jego roli wobec prasy drukowanej. Faktem jest, że art. 11 Karty przewiduje wolność wypowiedzi i informacji oraz wolność mediów, jednakże zgodnie z art. 51 Karty odnosi się to wyłącznie do krajowych decyzji związanych z wdrażaniem przez państwo członkowskie prawa unijnego. Nie miało to miejsca w przypadku większości artykułów węgierskiej ustawy medialnej.

Można argumentować, że nawet w tej sprawie między Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej i krajowymi prawami podstawowymi zachodzi pewna komplementarność: otóż w dniu 19 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny na Węgrzech oświadczył, że niektóre przepisy węgierskiej ustawy medialnej wbrew przepisom konstytucji ograniczały wolność prasy drukowanej. Niemniej jednak nie wszyscy, którzy śledzili tę sprawę, byli przekonani, że została ona rozstrzygnięta do końca i że wolność mediów na Węgrzech jest nadal w pełni respektowana. Osobiście uwierzę w taką komplementarność, jeśli będę przekonana, że po niedawnych zmianach do konstytucji wymiar sprawiedliwości na Węgrzech jest w pełni niezależny i że taki pozostanie. Komisja będzie bacznie przyglądać się tej sprawie.

W kierunku federalnej karty praw europejskiej unii politycznej?

W literaturze naukowej pojawia się szereg nowatorskich pomysłów, w jaki sposób Bruksela może rozwiązywać problemy, takie jak węgierska ustawa medialna, w bardziej efektywny sposób. Mam tu na myśli przede wszystkim propozycję przedstawioną przez Armina von Bogdandy i jego współpracowników, która zakłada utworzenie czegoś na kształt „unijnego mechanizmu pomocy” w zakresie praw podstawowych. Wszystkie te propozycje mają na celu zagwarantowanie, że Karta może być stosowana jako ius commune we wszystkich państwach członkowskich, w tym również w kontekście krajowym. Sam fakt, że dana sprawa dotyczy obywatela Unii, powinien być dostatecznym powodem, by zastosować Kartę.

Choć pewną sympatią darzę takie nowatorskie rozwiązania, to muszę przyznać, że z uwagi na obecny kształt prawa pierwotnego Unii, rozwiązania te raczej nie wpisują się w brzmienie ani założenia traktatów. Rozumiem frustrację niektórych osób, że dzisiejsza Unia Europejska nie jest Federacją Europejską. Ale nie możemy – i moim zdaniem nie powinniśmy – zmieniać tego faktu, stosując wyłącznie nowatorską wykładnię.

Muszę również zaznaczyć, że w obecnej sytuacji Komisja Europejska z pewnością nie jest przygotowana, by stać się „żandarmem praw podstawowych” we wszystkich sprawach w Europie, gdzie w grę wchodzą prawa podstawowe. W Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości za kwestie związane z prawami podstawowymi odpowiada zaledwie około 12 urzędników – za mało, by sprostać oczekiwaniom 500 milionów obywateli zwracających się do Komisji w sprawie swoich praw podstawowych.

Chciałabym wskazać na pewną analogię z sytuacją w Stanach Zjednoczonych, które są federacją od 1787 r. Na uwagę zasługuje fakt, że ojcowie założyciele stworzyli amerykańską konstytucję bez karty praw. Ówcześni „federaliści” nie widzieli potrzeby uchwalania federalnej karty praw, gdyż w tamtym czasie taka karta istniała w każdym stanie założycielskim. Naciski, by taką kartę stworzyć, pochodziły raczej ze strony „antyfederalistów”, którzy bardzo sceptycznie ustosunkowywali się do ewentualnych uprawnień ingerencyjnych nowego rządu federalnego. Ten rozłam w poglądach uwidocznił się w intensywnej debacie między Jamesem Madisonem – początkowo występującym przeciwko karcie praw – a Jamesem Monroe, opowiadającym się za kartą praw, głównie po to, by ograniczyć uprawnienia rządu federalnego w dziedzinie opodatkowania. Karta praw została ostatecznie włączona do Konstytucji Stanów Zjednoczonych w ramach pierwszych dziesięciu poprawek.

Karta Praw Stanów Zjednoczonych została uchwalona przede wszystkim po to, by ograniczyć uprawnienia nowego rządu federalnego. Karta Praw Stanów Zjednoczonych miała więc początkowo zastosowanie wyłącznie do rządu federalnego. W tamtym czasie nie było potrzeby stosowania jej do stanów, gdyż każdy z nich przyjął własną kartę praw w ramach własnej konstytucji stanowej.

Upłynęło sto lat – i, nie zapominajmy, stoczono bardzo krwawą wojnę domową – zanim sytuacja prawna w Stanach Zjednoczonych uległa zmianie po włączeniu do Konstytucji Stanów Zjednoczonych 14. poprawki, słynnej „klauzuli dotyczącej właściwej procedury prawnej”. Dopiero od tego momentu Karta Praw Stanów Zjednoczonych ma zastosowanie nie tylko na poziomie rządu federalnego, ale również – zgodnie z „doktryną inkorporacji” – na poziomie poszczególnych stanów.

Tym wszystkim, którzy nie są zadowoleni z bieżącego stanu prawa unijnego w kontekście praw podstawowych, pragnę powiedzieć: nie traćcie cierpliwości. Od wprowadzenia Karty w życie minęły zaledwie dwa lata! Powinniśmy dać sobie czas, aż Karta nabierze kształtów w specyficznym kontekście Unii Europejskiej, w którym w przeszłości system praw podstawowych powstawał na poziomie państwa, a obecnie również na poziomie Unii Europejskiej.

W Unii zachodzą również pewne obiecujące przemiany, które mogą wywołać ewolucyjną zmianę. Mam tu na myśli przede wszystkim orzeczenie austriackiego Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca tego roku. Otóż w tym orzeczeniu austriacki Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że od tej pory będzie traktować prawa podstawowe zapisane w Karcie jako integralną część austriackiego porządku konstytucyjnego, jak to ma miejsce w przypadku europejskiej konwencji praw człowieka. Jest to mile widziane posunięcie ze strony austriackiego Trybunału Konstytucyjnego. Dla obywateli Austrii takie orzecznictwo oznacza, że w sprawach dotyczących Unii Europejskiej, mogą oni bezpośrednio powoływać się na Kartę w ramach austriackiego porządku konstytucyjnego. Jednocześnie austriacki Trybunał Konstytucyjny uściślił, że będzie kierować wszelkie zapytania dotyczące Karty do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu w ramach postępowania prejudycjalnego. Mam nadzieję, że inne trybunały konstytucyjne zastosują „austriacki model inkorporacji Karty”, ponieważ umożliwia on skuteczne i zdecentralizowane stosowanie Karty w ramach krajowych porządków konstytucyjnych. Takie podejście może przynieść Europie i jej obywatelom same korzyści.

Dostojni Goście,

szanowni Państwo!

Na nieformalnym obiedzie zorganizowanym w zeszłym tygodniu w Brukseli szefowie państw i rządów 27 państw członkowskich Unii gruntownie omówili bieżącą sytuację Europy. Zgodzili się ponadto, że by przezwyciężyć kryzys, Europa musi z determinacją dążyć do zapewnienia nieodwracalności i trwałości euro. W związku z tym powołana została niewielka grupa robocza złożona z przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego Komisji Europejskiej, przewodniczącego Grupy Euro oraz prezesa Europejskiego Banku Centralnego, która została upoważniona do opracowania do czerwca strategii oraz harmonogramu podejmowania decyzji, które powinny umożliwić nam przejście do nowego etapu unii walutowej i gospodarczej. Któregoś dnia może to oznaczać utworzenie wspólnego europejskiego organu nadzoru finansowego, europejskiego systemu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, a nawet możliwość wspólnej emisji długu państwowego w ramach unii fiskalnej.

Zgodnie z podanymi przez Komisję Europejską w środę informacjami, prace te muszą w perspektywie długoterminowej obejmować również „proces polityczny, który ma jeszcze bardziej ugruntować legitymację demokratyczną oraz odpowiedzialność za dalsze kroki w kierunku integracji.” Jestem przekonana, że to właśnie w owym długoterminowym kontekście możliwy jest dalszy rozwój Karty praw podstawowych UE.

Czy nadszedł już czas, by Europa sięgnęła po rozwiązanie federalistyczne, wzorując się na 14. poprawce do Konstytucji Stanów Zjednoczonych?

Czy powinniśmy raczej zaufać zdecentralizowanemu podejściu, stosując Kartę w podobny sposób, jak czyni to austriacki Trybunał Konstytucyjny?

Pragnę zaprosić wszystkich Państwa do wniesienia – przy okazji zaplanowanych na dziś dyskusji – własnego wkładu w debatę na temat europejskiej unii politycznej i przyszłości Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Jestem bowiem przekonana, że obecny kryzys doprowadzi ostatecznie do silniejszej Unii Europejskiej. Do silniejszej unii gospodarczej i walutowej. Do pełnej unii politycznej. A także do unii, która działa w służbie swoich obywateli i jeszcze bardziej oddana jest kwestii praw podstawowych.

Pragnę podziękować każdemu z Państwa za jego wkład w tę jakże ważną debatę. A teraz pozostaje mi życzyć Państwu udanych, owocnych i inspirujących dyskusji.

1 :

Reding, V., „A vision for Post-Crisis Europe”, The Wall Street Journal, 8 lutego 2012 r., s. 16.; Reding, V., „Mit einer Vision aus der Krise finden”, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 marca 2012 r., s. 10; Reding, V., „Unir l'Europe politique pour 2020”, L'Echo, 25 maja 2012 r., s. 13; Reding, V., „Dopo la crisi dell'euro l'Europa può fare un grande passo in Avanti”, Milano Finanza, 9 lutego 2012 r., s. 11; Reding, V., „Una visión de Europa después de la crisis”, El Mundo, 10 lutego 2012 r., s. 19.

2 :

Przemówienie wygłoszone przez dr Wolfganga Schäuble, członka Bundestagu, w Akwizgranie: http://www.wolfgang-schaeuble.de/index.php?id=30&textid=1524&page=1; zob. także apel zatytułowany „Wir sind Europa - Manifest zur Neugründung der EU von unten” opublikowany w die ZEIT, 3 maja 2012 r.: http://www.zeit.de/2012/19/Europa-Manifest/seite-1, oraz artykuł pt. „Let's create a bottom-up Europe” w The Guardian, 3 maja 2012 r.: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/may/03/bottom-up-europe

3 :

Fragment tekstu przysięgi: „Uroczyście ślubuję: - sprawować moją funkcję z poszanowaniem traktatów i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej” (zob. cały tekst przysięgi na stronie IP/10/487).

5 :

Zob. zwłaszcza orzeczenie Solange I Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, BVerfGE 37, 271: „Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Grundrechtskatalog enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 234 EG geforderten Entscheidung des EuGH die Vorlage eines Gerichtes der Bundesrepublik Deutschland an das BVerfG im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom EuGH gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.”


Side Bar

My account

Manage your searches and email notifications


Help us improve our website