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Riflessioni sulla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e sul futuro dell’UE

European Commission - SPEECH/12/403   31/05/2012

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Commissione europea

Viviane Reding

Vicepresidente della Commissione europea,
Commissaria europea per la Giustizia

Riflessioni sulla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e sul futuro dell’UE

XXV Congresso della FIDE – Fédération Internationale pour le Droit Européen / Tallinn

31 Maggio 2012

PUNTI ESSENZIALI

La crisi

L’integrazione europea è in una fase delicata e molti si interrogano sul destino dell’euro. Non dimentichiamo però che l’Unione monetaria è una realtà radicata e permanente, giuridicamente irreversibile.

Per la Vicepresidente questo è il momento di un "salto quantico verso un’Unione politica a pieno titolo" e il suo appello trova eco nei discorsi di molti decisori dell’eurozona. La risposta alla crisi non è meno Europa, ma più Europa.

L’Europa è a una svolta: la crisi attuale ci condurrà in ultima istanza a un’Unione europea più forte di quella che conosciamo oggi. Un’Unione economica e monetaria più solida, un’Unione politica a pieno titolo e un’Unione al servizio dei cittadini.

La Carta dei diritti fondamentali dell’UE

Per uscire dalla crisi dobbiamo essere credibili e riconquistare la fiducia dei 500 milioni di cittadini che vivono nell'Unione europea: la Carta dei diritti fondamentali dell'UE svolge un ruolo importante in questo senso.

La Carta dei diritti fondamentali è diventata la bussola che integra i diritti fondamentali nelle nuove leggi dell’Unione. Due esempi recenti: la riforma delle norme dell'UE sulla protezione dei dati e l'iniziativa dell'UE sulle quote per l’equilibrio di genere nei consigli di amministrazione delle società quotate.

La protezione dei dati

La vita privata è un elemento essenziale della dignità e della libertà. Il controllo di spostamenti, opinioni o messaggi email di natura privata è semplicemente incompatibile con i valori fondamentali dell'Europa.

Le quote rosa

Nel concepire uno strumento giuridico sulle quote rosa europee dobbiamo dar prova di particolare sensibilità per le sue molteplici implicazioni in termini di diritti fondamentali.

Lo strumento legislativo che la Commissione proporrà il prossimo autunno rifletterà il risultato della nostra valutazione e siate certi che sarà accompagnato da un’approfondita valutazione dell’impatto sui diritti fondamentali.

Tutela dei diritti fondamentali in Europa: verso un Bill of Rights federale in un’Unione politica europea?

I diritti fondamentali dell'Unione completano e non sostituiscono i diritti fondamentali nazionali.

Questo spiega come mai la scorsa estate l’Unione sia intervenuta per bloccare l’espulsione dei Rom dalla Francia ma non possa sanzionare la nuova legge ungherese sui media.

L'Unione non è né mai dovrà diventare un super gendarme dei diritti fondamentali. I diritti fondamentali dell'Unione e quelli degli Stati membri si completano nell’ambito di un sistema di tutela a due livelli.

Eccellenze, Egregi Colleghi,

Signore e Signori,

constato con piacere che l’incontro di oggi nella bella capitale dell’Estonia ha riunito tanti eminenti esperti di diritto europeo.

Come sappiamo l’integrazione europea attraversa una fase molto delicata. La crisi finanziaria cominciata con il crollo della banca di investimenti Lehman Brothers negli Stati Uniti ha innescato in Europa una grave crisi bancaria e del debito sovrano. Questa crisi, che ha evidenziato gravi falle nelle politiche economiche e di bilancio di diversi Stati membri dell’UE, sembra finanche minare l’architettura stessa dell'Unione economica e monetaria istituita 20 anni fa con il trattato di Maastricht.

I media oggi si pongono importanti quesiti: uno Stato membro della zona euro può decidere dall’oggi al domani di uscire dall’Unione monetaria? O addirittura, ce la farà l’euro?

Nel rivolgermi a voi, eminenti esperti di diritto dell’Unione, non ho bisogno di ricordare che lo stesso trattato di Maastricht definisce il carattere irrevocabile e irreversibile dell’adesione all’Unione monetaria. L’Unione monetaria è una realtà radicata e permanente, giuridicamente irreversibile. Con l’introduzione dell'euro le valute nazionali sono state irrevocabilmente abolite. Reintrodurre una ex valuta nazionale non è quindi né previsto dai trattati né giuridicamente realizzabile secondo il diritto dell’Unione. Mi piacerebbe che lo ripetessimo più spesso.

Riconosco comunque che la crisi ha aperto un importantissimo dibattito su dove siamo e dove andiamo.

L’Europa è a una svolta. L’ultima copertina di The Economist la dipinge a un bivio: due cartelli in direzione opposta con su scritto “scissione” o “superstato”.

Personalmente credo ci sia una via di mezzo. In ogni modo per l’Europa è giunto il momento di decidere. Gli Stati membri sono realmente in grado di affrontare da soli sfide economiche e finanziarie di dimensioni planetarie? Oppure è ora di muovere un grande passo in avanti nel processo di integrazione europea?

Come saprete, da qualche mese vado difendendo la necessità di un salto quantico verso un’Unione politica a pieno titolo1 e constato con piacere che questo mio invito trova una eco sempre più ampia nei decisori della zona euro2.

Forse è perché sono lussemburghese che credo in un’Europa forte e in un’Unione politica solida. Noi lussemburghesi abbiamo capito da tempo che siamo troppo piccoli per avere un qualche peso sulla scena politica mondiale. Alle piccole nazioni come noi non resta che fare squadra con gli altri. Ma in un mondo globalizzato questa sta diventando la regola anche per le nazioni più grandi. Neanche la Francia e la Germania sono più abbastanza forti da affrontare da sole sfide mondiali del calibro della crisi finanziaria e dei cambiamenti climatici.

Se mai l'attuale crisi ha un merito è proprio questo: i nostri politici nazionali si arrendono sempre più all’evidenza che solo l’unione fa la forza. E che la risposta alla crisi non è meno Europa, ma più Europa.

Vengo così al tema centrale del dibattito odierno tra relatori e esperti della FIDE. Il primo argomento di questo incontro è la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, scelta che reputo quanto mai felice. E non lo dico perché sono la prima Commissaria europea responsabile dei diritti fondamentali; lo dico pensando proprio alla crisi.

Siamo indiscutibilmente alle prese con una crisi finanziaria, esacerbata da squilibri economici e debiti pubblici eccessivi accumulati in modo irresponsabile dai governi nazionali. Non perdiamo però di vista che qualsiasi politica, sia essa dell’Unione o degli Stati membri, esiste per la gente, per i cittadini. Da questa crisi usciremo solo mettendo i cittadini al centro delle nostre politiche. Perché sono loro il motore delle nostre democrazie. E noi dobbiamo essere credibili e riconquistare la fiducia dei 500 milioni di cittadini che vivono nell’Unione europea.

La Carta ha un ruolo cruciale in tal senso. Il preambolo della Carta afferma, al secondo capoverso, che l’Unione "pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Nell’attuale dibattito su un’Unione politica europea, non dimentichiamo questo importante principio. Come precisa il professor Besselink nella relazione generale presentata oggi: la natura costituzionale dell’Unione europea risiede nell’importanza ascritta ai diritti fondamentali.

Vorrei farvi partecipi della mia esperienza di questi due anni dall’entrata in vigore della Carta, un’esperienza ambivalente in un certo qual modo.

La Carta è andata indiscutibilmente affermandosi come potente strumento di integrazione dei diritti fondamentali in tutte le nuove proposte legislative dell’Unione.

Questa stessa Carta però lascia spesso disattese le aspettative dei cittadini che si rivolgono alle istituzioni europee per far valer i propri diritti fondamentali e non trovano le risposte che cercano.

Vorrei soffermarmi su questi due aspetti.

La Carta come potente strumento di integrazione dei diritti fondamentali nelle nuove leggi dell’Unione

Comincerò con la situazione a livello dell'Unione, dove la Carta ha oggi effetti positivi innegabili. Tutto inizia a maggio 2010 quando, secondo una prassi consolidata, i membri della nuova Commissione europea – la prima in carica dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona e della Carta – giurano solennemente di rispettare i trattati dell’Unione davanti alla Corte di giustizia di Lussemburgo. Questa volta però qualcosa è cambiato. I 27 membri del Collegio si impegnano a rispettare i trattati e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea3. Al di là del suo valore simbolico, questo gesto ha un importante valore politico: l’intero Collegio si impegna a rispettare e applicare la Carta in tutte le politiche di cui ha competenza la Commissione. Come Commissaria responsabile dei diritti fondamentali, questo mi ha notevolmente facilitato le cose perché oggi non devo convincere i colleghi dell’importanza della Carta nel lavoro di tutti i giorni. Ciascuno si è già impegnato a rispettarla nel proprio settore. Nella mia esperienza è stato proprio questo gesto che ha dato il la ad una vera e propria cultura dei diritti fondamentali in seno alla Commissione.

La tappa successiva è stata l’adozione, il 19 ottobre 2010, della strategia per un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea con la quale la Commissione ha tradotto l’impegno solenne in una vera e propria linea d'azione. Oggi le proposte della Commissione non sono vagliate solo alla luce degli effetti economici e sociali ma anche delle ricadute sui diritti fondamentali. La strategia introduce una “check-list diritti fondamentali” che struttura la valutazione e contribuisce a diffondere una nuova cultura di diritti fondamentali tra i funzionari delle direzioni generali della Commissione. La check-list, elaborata sulla base dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, guida gli esperti coinvolti nel drafting in modo da garantire che le norme dell’UE siano concepite nel pieno rispetto dei diritti fondamentali.

Fin qui rimaniamo ovviamente sul piano teorico. Un conto è impegnarsi a prendere sul serio i diritti fondamentali all’interno delle istituzioni dell’UE, un altro è fare in modo che il rispetto della Carta non rimanga una dichiarazione di intenti. Come Commissaria per i diritti fondamentali, ho dovuto più volte fare pressione politica sui miei colleghi per garantire che le loro proposte prendessero sul serio la Carta e ho sempre ricevuto l’appoggio incondizionato del Presidente e del servizio giuridico della Commissione. Penso per esempio alle discussioni in seno alla Commissione sull’accordo con gli Stati Uniti sul codice di prenotazione – il cosiddetto Passenger Name Record – che è stato modificato più volte per garantire il rispetto della Carta.

Questa linea d’azione ha trovato supporto in una serie di importanti decisioni della Corte di giustizia dell’Unione europea. Nella sentenza Test Achats4, per esempio, la Corte ha chiarito che il legislatore dell’Unione, se vuole dare attuazione al diritto fondamentale della parità di genere, deve farlo coerentemente. La direttiva esaminata dalla Corte tutela la parità donna-uomo nella fornitura di servizi e la Corte ha stabilito che viola questo diritto fondamentale la clausola introdotta dal Consiglio dei ministri che dà facoltà agli singoli Stati membri di derogarvi per i premi assicurativi. Clemens Ladenburger tira le somme della sentenza nella relazione presentata oggi: "la Corte si mostrerà meno indulgente verso compromessi politici farraginosi espressi in norme legislative contraddittorie".

Con la sentenza Test-Achats la Corte di giustizia chiarisce inequivocabilmente che l’Unione europea non solo ha una Carta dei diritti fondamentali giuridicamente vincolante ma ha anche una Corte costituzionale pronta, se necessario, a applicarla e a farla rispettare in modo molto deciso, una Corte che non si tira indietro quando si tratta di dichiarare nulla e priva di effetto una norma dell’UE contraria alla Carta.

Nella Commissione queste decisioni hanno contribuito a sviluppare una grande sensibilità generale verso i diritti fondamentali e mi auguro che le altre istituzioni dell’Unione facciano altrettanto e con la stessa determinazione. Due recenti iniziative della Commissione illustrano in modo esemplare la rinnovata centralità dei diritti fondamentali nel processo legislativo dell'UE.

La prima è la proposta di riforma delle norme dell'UE sulla protezione dei dati presentata dalla Commissione il 25 gennaio 2012. La protezione dei dati personali è un diritto fondamentale importantissimo nell’Unione. È stata l’esperienza storica del totalitarismo, di destra come di sinistra, a sviluppare in noi Europei questo comune sentire: la privacy è parte integrale della dignità umana e della libertà personale. Controllare ogni singolo spostamento, ogni parola o ogni messaggio email di natura privata è semplicemente incompatibile con i valori fondamentali dell'Europa e con la nostra visione condivisa di una società libera. È per questo che la Carta riconosce il diritto alla vita privata (articolo 7) e il diritto alla protezione dei dati personali (articolo 8). Ma non è tutto: per garantire una reale protezione dei dati, l’articolo 16 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea dà facoltà all'UE di emanare norme armonizzate applicabili in tutta l’Unione. La protezione dei dati è quindi uno dei rari settori in cui il diritto fondamentale e le competenze del legislatore europeo sono speculari. Questo diritto fondamentale è quindi particolarmente tutelato nell'Unione europea e la proposta della Commissione del 25 gennaio mira appunto ad applicarlo in tutto il mercato interno.

La protezione dei dati personali è però un diritto fondamentale che può facilmente confliggere con altri diritti. Una configurazione tipica è il conflitto tra protezione dei dati e libertà di stampa. Mettiamo il caso di un giornalista che scrive un articolo su una star del cinema e vuole pubblicarne le foto in bikini su una spiaggia del sud della Francia. La star esige il rispetto della privacy. Come risolvere il conflitto fra la tutela della vita privata e libertà di stampa? Alla Commissione ne abbiamo discusso a lungo prima di presentare la proposta. Nei 27 Stati membri la libertà di stampa è ancora disciplinata in modo diverso: alcuni vi danno più peso di altri; in alcuni Stati membri vigono norme specifiche, in altri no. L’UE non ha prerogative legislative in questo ambito che, secondo i trattati, è di competenza esclusiva degli Stati membri. Il legislatore europeo però non può ignorare il possibile conflitto tra la protezione dei dati e la libertà di stampa. Così abbiamo deciso di inserire nel nuovo regolamento sulla protezione dei dati una norma che impone agli Stati membri di definire nel diritto interno esenzioni e deroghe a alcune disposizioni sui dati trattati "esclusivamente a scopi giornalistici". Gli Stati membri sono quindi autorizzati a introdurre norme per conciliare il diritto alla protezione dei dati personali con la libertà di espressione. Si tratta sicuramente di trovare un equilibrio delicato, per giunta realizzabile solo conoscendo bene i singoli casi e le specifiche circostanze nazionali. L’altro caso in cui la Commissione ha dovuto fare appello a tutta la sua sensibilità in materia di diritti fondamentali è l’iniziativa dell’Unione per l’equilibrio di genere fra gli amministratori delle società quotate in Borsa, attualmente in fase di discussione. Come noto, la parità di genere è un obiettivo dell'Unione fin dal trattato di Roma del 1957. Da allora le pari opportunità hanno fatto molta strada ma la presenza femminile nei consigli di amministrazione delle società quotate dell’UE è ferma al 14%. Questo spiega perché un numero crescente di Stati membri, tra cui Francia, Italia, Belgio, Danimarca, Portogallo, Austria, Paesi Bassi, Spagna, Grecia, Finlandia Slovenia, abbiamo introdotto leggi sulle quote rosa nelle imprese. La Commissione, che segue attentamente il dibattito, ha invitato gli operatori all’azione. Il nostro programma legislativo prevede, nel secondo semestre dell’anno, un'iniziativa dell'Unione per favorire una maggiore partecipazione femminile al processo decisionale economico. È un aspetto importante anche per il mercato interno che accusa una certa frammentazione dovuta a normative nazionali divergenti: nel settore degli appalti, per esempio, alcuni Stati membri possono escludere offerenti che non ne rispettano le norme nazionali sulle quote rosa.

Nel concepire uno strumento giuridico sulle “quote europee” dobbiamo dar prova di particolare sensibilità per i suoi molteplici aspetti legati ai diritti fondamentali. Se da un lato si tratta di promuovere le pari opportunità nei consigli di amministrazione con misure specifiche a favore del sesso sottorappresentato, dall’altro non vanno discriminati coloro che concorrono a una determinata carica aziendale. In questo senso è fondamentale che l’articolo 23 della Carta faccia esplicito riferimento all’adozione di misure specifiche a vantaggio del sesso sottorappresentato, ovviamente quando vi è sottorappresentazione. Per definizione, le norme sulle quote devono essere limitate nel tempo se vogliamo evitare nuove disuguaglianze. Le norme europee sulle quote non devono poi interferire eccessivamente con un altro diritto fondamentale, sancito dall'articolo 16 della Carta: la libertà d'impresa.

La Commissione valuta attualmente come equilibrare meglio il diritto fondamentale della parità di genere con la libertà d'impresa. Da sempre sostengo che una normativa dell’UE sulle quote rosa debba limitarsi alle cariche nei consigli di vigilanza e alle cariche amministrative senza incarichi esecutivi nelle società a struttura monistica. Conoscerete l’esito di questa valutazione nello strumento legislativo che la Commissione proporrà quest’autunno e che, siatene certi, sarà accompagnato da un’approfondita valutazione di impatto sui diritti fondamentali.

Eccellenze,

Signore e Signori,

come potete constatare, la Carta è diventata un potente strumento a livello dell'Unione. Questo non vuol dire però che sia tutto perfetto. Anche la migliore valutazione d'impatto sui diritti fondamentali può portare a conclusioni sbagliate. Ma non si potrà più dire che le istituzioni dell'Unione non li prendono sul serio. Grazie alla Carta e a un approccio decisamente attivo della Commissione per promuoverne l’applicazione, i diritti fondamentali hanno oggi un ruolo centrale nelle nuove politiche e proposte legislative dell’Unione.

Quando i cittadini "bussano alla porta sbagliata"

Come già accennato, la situazione è tutt’altra quando si considera l'applicazione della Carta nei 27 Stati membri dell'Unione. La Commissione riceve ogni giorno centinaia di lettere di cittadini che le chiedono di intervenire per far rispettare i diritti fondamentali.

Una cittadina spagnola che aveva divorziato dal marito, anch’egli spagnolo, ci ha scritto per esempio che trovava “iniqua" la sentenza di divorzio e sollecitava l’intervento della Commissione in quanto istanza "responsabile dei diritti fondamentali".

Un’impresa francese che aveva perso una gara d’appalto in Italia ci ha scritto per denunciare la “corruzione dei giudici", sostanziando la sua accusa in un’ampia documentazione. "La Commissione ha il dovere di aiutarci e di proteggere i nostri diritti d’impresa".

Questi sono solo due delle migliaia di casi portati alla nostra attenzione da quando è entrata in vigore la Carta. La Commissione cerca di mettersi al servizio dei cittadini, indirizzandoli verso l’istanza giusta, di solito le istituzioni nazionali competenti. Ma quando “bussa alla porta sbagliata” il cittadino prova inevitabilmente una certa frustrazione.

Questi numerosi casi dimostrano che vi è un malinteso di base e purtroppo molto diffuso sulla ragion d'essere della Carta e sul suo campo di applicazione.

La ragion d'essere della Carta

La ragion d'essere della Carta affonda nei primi vent’anni di evoluzione del diritto dell’Unione. È una storia vecchia e risaputa ma permettetemi di ricordarla ancora. Originariamente il trattato di Parigi e il trattato di Roma non prevedevano diritti fondamentali. Le nascenti istituzioni comunitarie cominciarono però a emanare decisioni, regolamenti e direttive destinate a prevalere sugli ordinamenti nazionali nel loro insieme, quindi anche sul diritto costituzionale e sui diritti fondamentali sanciti dalle costituzioni degli Stati membri. Gli operatori del mercato che non erano d’accordo con le decisioni delle istituzioni sovranazionali di Bruxelles cominciarono presto a rivolgersi al giudice nazionale facendo presente che in patria i loro diritti fondamentali di proprietà e di imprenditori avevano valore costituzionale e che nessuno poteva cambiarli, neanche il legislatore. Le istituzioni di Bruxelles invece avevano il potere di annullarli semplicemente.

Le prime a pronunciarsi sulla questione furono le corti costituzionali tedesca e italiana che, in diverse sentenze, misero in discussione il principio della supremazia del diritto comunitario, a tutt’oggi il principio giuridico più importante che garantisce il corretto funzionamento dell’Unione. Il succo del discorso era: fin tanto che il diritto europeo non tutelerà i diritti fondamentali dei nostri cittadini in modo equivalente ai nostri diritti fondamentali, ci riserveremo di annullare le norme europee incompatibili con le nostre costituzioni nazionali5.

La Corte di giustizia di Lussemburgo raccolse immediatamente la sfida e, per colmare le lacune dei trattati, prese a sviluppare un corpus di diritti fondamentali sotto forma di principi generali di diritto comunitario non scritto ispirandosi alle tradizioni costituzionali degli Stati membri e alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Fu così che, uno dopo l’altro, i diritti fondamentali si fecero strada nell’ordinamento giuridico delle Comunità europee. La Carta dei diritti fondamentali, redatta nel 2000 e aggiornata nel 2007, riprende e codifica in versione moderna la giurisprudenza della Corte sui diritti fondamentali.

Questa storia spiega come fin dall'origine la ragion d'essere dei diritti fondamentali sviluppati a livello dell'Unione non fosse applicarli alle azioni delle autorità nazionali. Al contrario l’idea era porre le giovani istituzioni dell'Unione nella condizione di rispettare i diritti fondamentali al pari delle istituzioni degli Stati membri in ambito nazionale. I diritti fondamentali dell'Unione europea sono sorti, in primo luogo, per vincolare il nascente potere sopranazionale delle istituzioni dell’UE. L’intento era completare i diritti fondamentali nazionali, non sostituirli.

Il campo di applicazione della Carta

La Carta ha quindi un campo di applicazione volutamente ristretto. La prima frase dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta afferma esplicitamente: “Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà.” È una conseguenza logica della sua evoluzione storica. Le prime e principali destinatarie della Carta sono le istituzioni dell'Unione proprio perché non sono vincolate dalle norme nazionali sui diritti fondamentali.

L’articolo 51, paragrafo 1, della Carta afferma poi: "[la Carta si applica] agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione”. Questa formulazione è molto restrittiva. Gli Stati membri sono tenuti al rispetto della Carta quando agiscono per conto dell'Unione, ovvero quando ne eseguono le decisioni, ne applicano i regolamenti o ne recepiscono le direttive a livello nazionale. Quando agiscono di iniziativa propria, non c’è necessità di applicare la Carta perché, in quel caso, gli Stati membri sono soggetti alle norme nazionali sui diritti fondamentali.

La formulazione è ancor più restrittiva di quanto non sia tradizionalmente la giurisprudenza della Corte. Per la Corte le autorità nazionali sono vincolate dal diritto nazionale anche quando agiscono "nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione". Lascio alla vostra discussione accademica di oggi stabilire se la formulazione dell’articolo 51 della Carta abbia realmente l’effetto di limitare questa giurisprudenza. Personalmente ho motivo di ritenere che la Corte non accetti facilmente questa restrizione, anche nell’ipotesi che fosse questa l’intenzione degli estensori della Carta.

Comunque sia, che scegliamo o meno un’interpretazione restrittiva dell'articolo 51, resta che la Carta si applica innanzitutto e principalmente alle istituzioni dell’UE e al loro operato. La Carta non fa che completare le costituzioni nazionali, senza sostituirle. I cittadini dovranno quindi abituarsi all’idea di aver a che fare con un sistema di tutela dei diritti fondamentali a due livelli: quello normale, rappresentato dall’ordinamento nazionale, e la Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che vale solo per le azioni delle istituzioni dell'UE. Preferisco per ora tralasciare la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che potremmo intendere come un terzo livello del sistema di tutela cui fare appello solo una volta esperite le possibilità degli altri due livelli.

Negli ultimi anni due importanti casi giuridici hanno evidenziato tutta la complessità di questo sistema di tutela dei diritti fondamentali a due livelli.

Nel primo – l’espulsione dalla Francia, nell'estate del 2010, di cittadini Rom essenzialmente rumeni e bulgari la Commissione europea è potuta intervenire in forza del diritto dell'Unione: l’espulsione di cittadini UE dal territorio di uno Stato membro rientra infatti nel campo di applicazione della direttiva dell’Unione sulla libera circolazione del 2004. La Commissione ha potuto quindi esigere che, nell'attuare la direttiva, le autorità francesi rispettassero i diritti fondamentali della Carta dell’Unione, tra cui l’articolo 19 che vieta le espulsioni collettive. La Commissione ha così prospettato un procedimento di infrazione a fronte del quale la Francia ha cambiato la normativa nazionale per garantire il pieno recepimento, nel proprio ordinamento, delle garanzie procedurali e sostanziali previste dalla direttiva sulla libera circolazione.

Ciò che la Commissione non ha potuto evitare in questo caso, non avendo appigli nel diritto dell’UE, è stata la chiusura forzata di diversi campi Rom all’interno del territorio francese. Questo aspetto del caso era infatti competenza del giudice francese. A marzo 2011 il Conseil Constitutionnel ha dichiarato incostituzionale l’operato delle autorità francesi. Il caso dei Rom in Francia è un ottimo esempio di come i diritti fondamentali nazionali e la Carta dell’Unione si completino a vicenda.

Il secondo caso è quello dell'Ungheria. Negli ultimi anni l'Ungheria ha introdotto una serie di leggi – alcune di rilevanza costituzionale – che pongono non pochi problemi sotto l’aspetto dei diritti fondamentali, tanto da suscitare l’attenzione del Consiglio d'Europa. In applicazione dell’articolo 51 della Carta, la Commissione ha dovuto limitare la propria analisi giuridica alle questioni che avevano un chiaro riferimento con il diritto dell'UE.

La Commissione ha avviato, Il 17 gennaio 2012, un procedimento di infrazione per ingerenza con l’indipendenza dell'autorità ungherese per la protezione dei dati basandosi sul fatto che la “piena indipendenza” di questa autorità è prevista dalla direttiva sulla protezione dei dati del 1995 ed è esplicitamente riconosciuta dall'articolo 16 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e dall'articolo 8 della Carta.

La Commissione ha poi avviato un altro procedimento di infrazione contro l’Ungheria per aver predisposto il prepensionamento di circa 236 giudici e pubblici ministeri abbassando, da un giorno all’altro, l’età pensionabile obbligatoria dei magistrati da 70 a 62 anni. La Commissione ha agito in forza della direttiva 2000/78/CE sulla parità di trattamento in materia di occupazione che vieta la discriminazione sul posto di lavoro fondata sull’età. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la direttiva ricopre anche la riduzione dell’età pensionabile di una determinata professione senza motivi oggettivi. Questo caso illustra quindi l’applicazione del divieto generale di discriminazione, anche per motivi di età, garantito dall'articolo 21 della Carta.

Anche la legge ungherese sui media ha sollevato notevoli problemi, soprattutto perché l’autorità garante che istituisce non è indipendente dal governo. La Commissione si è trovata in una situazione di diritto in cui l’Unione ha competenze limitatissime. La stampa e la radio, e buona parte dei loro contenuti, esulano infatti dal campo di applicazione dei trattati dell’UE, mentre la direttiva sui servizi di media audiovisivi si limita a stabilire norme minime applicabili alla fornitura di servizi per i media audiovisivi transfrontalieri e non obbliga gli Stati membri a garantire l’indipendenza dell’autorità garante. Una norma in tal senso era stata proposta dalla Commissione nel 2005, su mia iniziativa, ma la proposta, sostenuta solo da Lettonia, Paesi Bassi e Regno Unito, fu bocciata dagli altri Stati membri per ingerenza indebita nelle prerogative nazionali. Ecco perché la Commissione ha potuto insistere solo su poche modifiche marginali della legge sui media ungherese e limitatamente ai servizi di media audiovisivi. Ma sulla questione di fondo dell’indipendenza dell’autorità garante e del suo ruolo nei confronti della stampa, la Commissione non ha avuto alcun margine di manovra. L'articolo 11 della Carta, che sancisce la libertà di espressione e d’informazione e la libertà dei media, si applica solo alle decisioni nazionali che attuano il diritto dell’Unione, come stabilisce l’articolo 51 della Carta, condizione non valida nella maggior parte degli articoli della legge ungherese sui media.

Si dirà che, anche in questo caso, vi è stata una certa complementarità tra la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione e i diritti fondamentali nazionali, dato che il 19 dicembre 2011 la Corte costituzionale ungherese ha decretato incostituzionali alcune disposizioni della legge sui media che limitavano la libertà di stampa. Non tutti gli osservatori ritengono però che la questione sia pienamente risolta e che la libertà dei media continui ad essere tutelata in Ungheria. Per quel che mi riguarda, potrò aver fiducia in questa complementarità solo quando avrò la garanzia che il potere giudiziario in Ungheria agisce e continuerà ad agire in piena indipendenza, malgrado le recenti modifiche della Costituzione. La Commissione continuerà a monitorare la questione con attenzione e interesse.

Verso un Bill of Rights federale in un’Unione politica europea?

La letteratura accademica individua una serie di soluzioni innovative per permettere alle istituzioni di Bruxelles di affrontare meglio casi come quello della legge ungherese sui media. Mi riferisco in particolare alla proposta di Armin von Bogdandy e colleghi di introdurre una specie di "meccanismo di salvataggio" dell'Unione per i diritti fondamentali. Queste proposte mirano tutte, in buona sostanza, a garantire che la Carta venga applicata come ius comune in tutti gli Stati membri, anche in riferimento a situazioni nazionali, e che l’unica condizione per la sua applicazione sia il coinvolgimento di un cittadino dell’Unione.

Nutro simpatia per queste soluzioni innovative ma devo dire che, allo stato attuale del diritto primario dell'Unione, sono difficilmente compatibili con la lettera e con lo spirito dei trattati. Capisco la frustrazione di alcuni nel constatare che l'Unione europea di oggi non è uno Stato federale. Ma non possiamo – e, aggiungerei, non dobbiamo – modificare questa realtà solo facendo leva su un’interpretazione innovativa.

Peraltro la Commissione europea non ha i mezzi per diventare un "super gendarme dei diritti fondamentali" capace di trattare tutti i casi che sorgono in Europa. Alla Direzione generale della Giustizia della Commissione i funzionari che si occupano dei diritti fondamentali sono appena 12, decisamente pochi per rispondere alle aspettative di 500 milioni di cittadini sul rispetto dei diritti fondamentali.

Se facciamo un parallelo con gli Stati Uniti d'America, Stato federale dal 1787, osserviamo, cosa rimarchevole, che inizialmente la costituzione statunitense, così come concepita dai padri fondatori, non prevedeva una carta dei diritti. Per i “federalisti ” dell’epoca un Bill of Rights federale non era infatti necessario perché ogni Stato fondatore ne aveva già uno. Furono piuttosto gli “antifederalisti” a spingere per una carta dei diritti perché temevano che le competenze del nuovo governo federale potessero sconfinare. È quanto emerge dall’acceso dibattito di allora tra James Madison, inizialmente contrario a un Bill of Rights federale, e James Monroe, che lo invocava essenzialmente per limitare le prerogative fiscali dello Stato federale. Alla fine il Bill of Rights fu inserito sotto forma dei dieci emendamenti alla costituzione degli Stati Uniti.

Introdotto soprattutto per limitare le competenze del nuovo governo federale, logicamente il Bill of Rights si applicava in un primo tempo solo al governo federale. La sua applicazione a tutti gli Stati della federazione non era ritenuta infatti necessaria perché ciascuno Stato aveva una carta dei diritti nella propria costituzione.

C’è voluto un secolo, e soprattutto una sanguinosa guerra civile, perché la situazione di diritto cambiasse e il XIV emendamento – la famosa clausola sul “giusto processo” – fosse inserito nella costituzione degli Stati Uniti. È solo da quel momento che il Bill of Rights si applica non soltanto a livello federale, ma anche, secondo la “dottrina dell’incorporazione", ai singoli Stati federati.

A tutti coloro che non sono soddisfatti dell’attuale situazione del diritto dell'Unione sui diritti fondamentali, il mio messaggio è: portate pazienza. La Carta è entrata in vigore da appena due anni! Diamole il tempo di crescere e non perdiamo di vista il contesto specifico dell'Unione europea in cui il sistema di tutela dei diritti fondamentali si è tradizionalmente sviluppato a livello nazionale e solo da poco a livello dell'UE.

Assistiamo inoltre a sviluppi promettenti che potrebbero favorire l’evoluzione. Penso in particolare alla sentenza del 14 marzo di quest'anno con cui la Corte costituzionale austriaca ha dichiarato che, d’ora in poi, considererà la Carta dei diritti fondamentali parte integrante dell’ordinamento costituzionale nazionale, come già avviene per la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. La mossa della Corte costituzionale austriaca è quanto mai lodevole. Per i cittadini austriaci questo significa poter invocare la Carta direttamente dall’ordinamento nazionale nei casi riguardanti il diritto dell’Unione. La Corte costituzionale austriaca ha precisato al tempo stesso che sottoporrà tutte le questioni riguardanti la Carta alla Corte di giustizia di Lussemburgo nell'ambito del procedimento pregiudiziale. Mi auguro che, a gran beneficio dell'Europa e dei suoi cittadini, anche altre corti costituzionali adottino il “modello austriaco di incorporazione della Carta” in grado di garantirne un’applicazione efficace e decentrata negli ordinamenti nazionali.

Eccellenze,

Signore e Signori,

la settimana scorsa, in una cena informale a Bruxelles, i capi di Stato e di governo dei 27 Stati membri dell'Unione hanno analizzato in dettaglio la situazione attuale dell'Europa e hanno convenuto che, per uscire dalla crisi, l'Europa deve mostrarsi risoluta sull’irreversibilità e sulla solidità dell'euro. Per questo motivo è stato chiesto a un piccolo gruppo di lavoro, composto dal Presidente del Consiglio europeo, dal Presidente della Commissione europea, dal Presidente dell'Eurogruppo e dal Presidente della Banca centrale europea, di mettere a punto, entro giugno, una tabella di marcia e un calendario delle decisioni che dovremo prendere per far evolvere l’Unione economica e monetaria verso la fase successiva. Un giorno questo potrebbe significare un’unica autorità europea di vigilanza finanziaria, un regime europeo di risoluzione delle crisi nel settore bancario e magari anche l’emissione comune di titoli di Stato in un’Unione fiscale.

Come ha sottolineato la Commissione europea mercoledì scorso, nel lungo termine questo lavoro dovrà andare di pari passo con "un processo politico che rafforzi la legittimità e la responsabilità democratiche nelle fasi successive dell’integrazione". Credo che lo sviluppo della Carta dei diritti fondamentali si inscriva proprio in questa visione di lungo termine.

Per cui vi chiedo: i tempi sono veramente maturi perché l'Europa opti per una soluzione federale, secondo il modello del XIV emendamento statunitense?

Oppure è meglio seguire l’approccio decentrato di applicazione della Carta sul modello delle Corte costituzionale austriaca?

Esorto voi tutti qui presenti a alimentare, con la discussione di oggi, il dibattito sull’Unione politica europea e sul futuro della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

È mia convinzione che la crisi attuale ci porterà in ultima istanza a un’Unione europea più forte di quella di oggi. Un’Unione economica e monetaria più solida. Un’Unione politica a pieno titolo. E un'Unione al servizio dei cittadini le cui attività saranno sempre più incentrate sui diritti fondamentali.

Ringrazio tutti per il vostro contributo a questo importante dibattito e vi auguro una discussione piacevole, proficua e illuminante.

1 :

Viviane Reding, A vision for Post-Crisis Europe, The Wall Street Journal, 8 febbraio 2012, pag. 16.; Viviane Reding, Mit einer Vision aus der Krise finden, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 marzo 2012, pag. 10; Viviane Reding, Unir l'Europe politique pour 2020, L'Echo, 25 maggio 2012, pag. 13; Viviane Reding, Dopo la crisi dell'euro l'Europa può fare un grande passo in avanti, Milano Finanza, 9 febbraio 2012, pag .11; Viviane Reding, Una visión de Europa después de la crisis, El Mundo, 10 febbraio 2012, pag. 19.

2 :

Discorso del ministro delle Finanze tedesco Wolfgang Schäuble a Aachen: http://www.wolfgang-schaeuble.de/index.php?id=30&textid=1524&page=1; si veda anche l’appello dello ZEIT , Wir sind Europa – Manifest zur Neugründung der EU von unten del 3 maggio 2012: http://www.zeit.de/2012/19/Europa-Manifest/seite-1, e di The Guardian Let's create a bottom-up Europe, 3 maggio 2012: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/may/03/bottom-up-europe

3 :

Il nuovo testo del giuramento recita: "Mi impegno solennemente a rispettare, nell'adempimento dei miei doveri, i trattati e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea" (per il testo completo in EN e FR, si veda IP/10/487).

5 :

Si veda nello specifico la sentenza della Corte costituzionale tedesca Solange I, BVerfGE 37, 271: Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Grundrechtskatalog enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 234 EG geforderten Entscheidung des EuGH die Vorlage eines Gerichtes der Bundesrepublik Deutschland an das BVerfG im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom EuGH gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.“


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