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Commission européenne

Viviane Reding

Vice-présidente de la Commission européenne,
Membre de la Commission chargée de la justice

Observations sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne

XXVe congrès de la Fédération internationale pour le droit européen (FIDE) / Tallinn

31 mai 2012

MESSAGES CLÉS DU DISCOURS

Sur la crise:

Nous sommes dans une phase délicate de l'intégration européenne, avec de nombreuses interrogations sur le sort de l'euro. Mais l'union monétaire est scellée dans la pierre. Elle est définitive et ne peut légalement être dissoute.

Mme Reding appelle à un «grand bond vers une véritable union politique», appel relayé par de nombreux responsables politiques dans la zone euro. Pour sortir de la crise, il faut «plus d'Europe, pas moins».

L'Europe est à la croisée des chemins. La crise se soldera par un renforcement de l'Union européenne et de l'union économique et monétaire, par l'émergence d'une union politique à part entière et par une Union qui est au service de ses citoyens.

Sur la Charte des droits fondamentaux de l'UE:

Pour sortir de la crise, nous devons regagner la confiance des 500 millions de personnes qui vivent dans l'Union européenne. La Charte des droits fondamentaux de l'UE peut jouer un rôle utile à cet égard.

La Charte des droits fondamentaux est devenue une référence pour l'Union européenne: les aspects relatifs aux droits fondamentaux sont désormais pris en compte dans toute nouvelle législation de l'UE. Cela a été le cas dernièrement lors de la réforme des règles de l'UE en matière de protection des données et de l'élaboration de l'initiative de l'Union visant à instaurer des quotas pour assurer la parité hommes-femmes dans les conseils d'administration des entreprises privées.

Sur la protection des données:

Le respect de la vie privée fait partie intégrante de la dignité et de la liberté des personnes. Le contrôle de chaque déplacement, parole ou message électronique d'ordre privé est incompatible avec les valeurs fondamentales de l'Union.

Sur les quotas:

Lorsque nous élaborons un instrument juridique relatif à un «quota européen», nous devons faire particulièrement attention aux multiples questions que cela soulève en matière de droits fondamentaux.

Les résultats de notre évaluation se refléteront dans l'instrument juridique que la Commission proposera cet automne et qui devrait être accompagné d'une analyse d'impact très détaillée sur les droits fondamentaux.

Sur le fonctionnement de la protection des droits fondamentaux dans l'Union: vers une déclaration des droits fédérale pour une union politique européenne?

Les droits fondamentaux de l'UE ne sont pas censés remplacer mais compléter les droits fondamentaux nationaux.

C'est pourquoi l'UE a pu intervenir dans le cas de l'expulsion de Roms du territoire français à l'été 2012, mais pas dans celui de la nouvelle loi hongroise sur les médias.

L'UE n'est pas le «gendarme» des droits fondamentaux – et n'a pas vocation à le devenir. Les droits fondamentaux qu'elle garantit ou qui sont garantis par les États membres se complètent dans un système de protection à deux niveaux.

Excellences, chers collègues,

Mesdames, Messieurs,

Je me réjouis de voir tant d'experts du droit de l'Union européenne réunis aujourd'hui en ce lieu, dans la belle ville de Tallinn.

Comme vous le savez, l'intégration européenne est entrée depuis quelque temps dans une phase très délicate. La crise financière qui a commencé avec l'effondrement de la banque d'investissement américaine Lehman Brothers a déclenché à son tour une crise majeure du système bancaire et des dettes souveraines en Europe. Elle a mis au jour de graves lacunes dans les politiques économique et budgétaire de plusieurs États membres. Elle a même ébranlé ces derniers mois l'architecture de l'union économique et monétaire, créée par le traité de Maastricht il y a 20 ans.

C'est pourquoi des questions fondamentales se posent actuellement dans les médias: un État membre dont la monnaie est l'euro peut-il décider de quitter l'union monétaire? Ou même, l'euro survivra-t-il?

Vous possédez tous une solide connaissance du droit de l'Union. Je n'ai donc pas à vous rappeler que le traité de Maastricht lui-même définit l'union monétaire comme un processus «irrévocable» et «irréversible». L'union monétaire est scellée dans la pierre. Elle est définitive et ne peut légalement être dissoute. Les monnaies nationales ont été supprimées pour toujours avec l'introduction de l'euro. Leur réintroduction n'est donc ni prévue par les traités ni juridiquement possible en vertu du droit de l'Union. Je pense qu'il n'est pas inutile de le répéter.

Il est vrai cependant que la crise a ouvert un débat ô combien nécessaire sur la situation et l'avenir de l'Union.

L'Europe est à la croisée des chemins. Sur la couverture de son tout dernier numéro, The Economist a dépeint la situation de l'Union d'une manière plutôt alarmante: on y voit deux panneaux indiquant des directions opposées, l'un portant l'inscription «éclatement» et l'autre «super-État».

Je crois à titre personnel que des solutions intermédiaires existent. Il n'en demeure pas moins que le temps est venu pour l'Union européenne de faire un choix: un État membre a-t-il oui ou non véritablement les moyens de relever seul les grands défis financiers et économiques de ce monde? Ou l'intégration européenne doit-elle faire un nouveau bond en avant?

Comme vous le savez certainement, je plaide depuis plusieurs mois pour un grand bond vers une véritable union politique1. Et je me réjouis qu'un nombre croissant de responsables politiques dans la zone euro abondent dans ce sens2.

Ma foi dans une Europe et dans une union politique fortes s'explique peut-être par le fait que je suis Luxembourgeoise. Nous, Luxembourgeois, savons depuis longtemps que notre petit pays ne peut influencer significativement les affaires du monde s'il est isolé. Les petits pays n'ont pas d'autre choix que de s'allier avec d'autres pays. D'ailleurs, à l'heure de la mondialisation, un nombre croissant de grands pays franchissent eux aussi ce pas. Même la France et l'Allemagne ne sont pas assez fortes pour surmonter seules les problèmes du monde, tels que la crise financière actuelle ou les changements climatiques.

Si la crise actuelle a eu un effet positif, c'est celui-ci: un nombre croissant de responsables politiques prend conscience que seule l'union fait la force. Et qu'il faut «plus d'Europe, pas moins» pour sortir de la crise.

Cela m'amène au thème principal que vous, rapporteurs et experts de la FIDE, avez choisi. Comme premier sujet, vous avez choisi la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Il s'agit d'un choix on ne peut plus opportun. Je ne dis pas cela parce que je suis la première commissaire européenne chargée des droits fondamentaux, mais en raison du contexte de crise actuel.

Si la crise, causée par des déséquilibres économiques et par l'accumulation irresponsable des dettes publiques, est avant tout de nature financière, il n'en reste pas moins que toute politique, européenne ou nationale, est au service de la personne. Du citoyen. Nous ne sortirons de la crise que si nous accordons une plus grande importance aux citoyens. Nos systèmes démocratiques ne pourraient pas fonctionner sans eux. Nous devons donc regagner la confiance des 500 millions de personnes qui vivent dans l'Union européenne.

Et la Charte peut jouer un rôle utile à cet égard. Son premier considérant indique que l’Union «place la personne au cœur de son action en instituant la citoyenneté de l’Union et en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice». Aujourd'hui, lorsque nous évoquons l'union politique européenne, nous ne devons pas perdre de vue cet objectif essentiel. Comme l'écrit le professeur Besselink dans son rapport général élaboré pour le congrès d'aujourd'hui, l'importance accordée aux droits fondamentaux «détermine le caractère constitutionnel de l'Union européenne».

Permettez-moi de vous raconter ma première expérience relative à la Charte, qui avait acquis son caractère juridiquement contraignant depuis deux ans. Mon analyse est quelque peu contrastée.

D'un côté, la Charte est devenue un instrument efficace pour intégrer les aspects relatifs aux droits fondamentaux dans toutes les nouvelles propositions de législation de l'UE.

De l'autre, elle a souvent déçu les attentes de citoyens qui, confrontés à un problème en matière de droits fondamentaux, se sont tournés vers les institutions de l'Union mais n'ont pas reçu l'aide qu'ils attendaient.

Je vais vous décrire plus en détail ces deux expériences.

La Charte, un instrument efficace pour intégrer les aspects relatifs aux droits fondamentaux dans la nouvelle législation de l'UE

J'évoquerai tout d'abord la situation dans l'UE, où les effets bénéfiques de la Charte sont aujourd'hui manifestes. En mai 2010, les membres de la nouvelle Commission – la première à prendre fonction après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et de la Charte – se sont rendus à Luxembourg pour s'engager solennellement à respecter les traités de l'Union européenne, comme il est de coutume. Mais cette fois-là, quelque chose était différent. Les 27 membres du Collège ont fait le serment de respecter non seulement les traités de l'Union, mais aussi la Charte des droits fondamentaux3. Ce serment était plus que symbolique. Le Collège a souscrit à un engagement politique fort: veiller à ce que toutes les politiques de l'Union dont la Commission a la responsabilité respectent la Charte. Ce serment a grandement facilité ma tâche de commissaire chargée des droits fondamentaux puisque je n'avais plus à convaincre mes collègues de tenir compte de la Charte dans leur travail quotidien. Ils en avaient pris eux-mêmes l'engagement, chacun dans ses domaines de compétence respectifs. Je considère que cette date marque la naissance d'une véritable culture des droits fondamentaux au sein de la Commission.

L'autre grande étape a été l'adoption, le 19 octobre 2010, de la stratégie de la Commission pour la mise en œuvre effective de la Charte par l'Union européenne. En adoptant cette stratégie, la Commission a donné corps aux promesses formulées dans son serment. Aujourd'hui, ses propositions ne font pas seulement l'objet d'un examen systématique de leurs effets économiques et sociaux. Leur prise en compte des droits fondamentaux est elle aussi évaluée dans le détail. Pour structurer cette évaluation, et aussi sensibiliser les fonctionnaires de ses différentes directions générales, la Commission a établi une «liste de contrôle des droits fondamentaux», qui se fonde sur la jurisprudence de la Cour de justice et aide les experts participant à l'élaboration de la législation de l'Union à exécuter leur tâche dans le strict respect de ces droits.

Bien sûr, tout cela restait assez théorique. Il s'agissait de la volonté politique d'améliorer la prise en compte des droits fondamentaux dans les institutions de l'Union, mais il fallait faire davantage pour que les responsables politiques aillent plus loin que de simples déclarations d'intention. En tant que commissaire chargée des droits fondamentaux, j'ai dû exercer à plusieurs reprises, avec le ferme soutien du président et du service juridique de la Commission, une pression politique sur certains de mes collègues pour qu'ils tiennent dûment compte des principes de la Charte dans leurs propositions. Je pense notamment aux négociations internes concernant l'accord sur les dossiers passagers avec les États-Unis, qui a dû être modifié plusieurs fois pour respecter la Charte.

Ma démarche a surtout été facilitée par plusieurs décisions importantes de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment l'arrêt Test-Achats4, qui indique clairement que si le législateur de l'UE souhaite mettre en œuvre le droit fondamental que constitue l'égalité entre les hommes et les femmes, il doit le faire d'une manière cohérente. La directive soumise à l'examen de la Cour garantit l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes pour ce qui concerne la prestation de services; la Cour a considéré que le Conseil des ministres avait enfreint ce droit fondamental en introduisant dans cette directive une clause qui autorisait les États membres à y déroger pour les primes d'assurance. M. Clemens Ladenburger tire les enseignements de cet arrêt dans le rapport qu'il nous a présenté aujourd'hui: «la Cour fera preuve d'une tolérance moindre à l'égard des compromis politiques boiteux qui s'incarnent dans des dispositions législatives contradictoires».

Dans l'affaire Test-Achats, la Cour de justice ne laisse planer aucun doute sur le caractère contraignant de la Charte des droits fondamentaux ainsi que sur sa détermination, en sa qualité de cour constitutionnelle de l'Union européenne, à l'appliquer et, si besoin est, à la faire respecter. Cette juridiction n'hésitera pas à annuler toute disposition législative de l'Union qui enfreint les principes de la Charte.

Grâce à ces arrêts, la Commission est devenue beaucoup plus ouverte aux questions concernant les droits fondamentaux. J'espère que les autres institutions de l'Union suivront son exemple avec la même détermination. Deux initiatives récentes de la Commission illustrent bien la nouvelle importance accordée aux droits fondamentaux dans le processus décisionnel de l'Union.

Premièrement, la proposition de réforme des règles de l'UE en matière de protection des données, que la Commission a présentée le 25 janvier 2012. Si la protection des données est un droit fondamental très important dans l'Union, c'est parce que notre histoire est émaillée de dictatures instaurées par des partis de droite comme de gauche. S'est répandue en Europe l'idée que le respect de la vie privée fait partie intégrante de la dignité et de la liberté des personnes. Le contrôle de chaque déplacement, parole ou message électronique d'ordre privé est incompatible avec les valeurs fondamentales de l'Union et notre vision commune d'une société libre. C'est pourquoi la Charte consacre, en son article 7, le droit au respect de la vie privée et, en son article 8, le droit à la protection des données à caractère personnel. Et ce n'est pas tout: l'article 16 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne confère également à l'Union la compétence législative pour fixer des règles européennes harmonisées relatives à la protection des données qui s'appliquent sur tout son territoire et qui donnent un contenu concret au droit à la protection des données. La protection des données est donc l'un des rares domaines où la cohérence entre le droit fondamental et les compétences législatives du législateur de l'UE est totale. Cela fait de la protection des données un droit fondamental particulièrement puissant dans l'Union européenne, droit que les propositions de la Commission du 25 janvier visent à mettre en œuvre dans tout le marché intérieur.

Il n'en reste pas moins que la protection des données est aussi un droit fondamental qui peut facilement entrer en conflit avec d'autres droits fondamentaux, notamment celui de la liberté de la presse. Prenons l'exemple d'un journaliste qui souhaite écrire un article sur une vedette de cinéma et l'illustrer de photos la montrant en train de se prélasser sur une plage du sud de la France. La vedette, elle, souhaite que sa vie privée soit respectée. Dès lors, comment résoudre ce conflit entre vie privée et liberté de la presse? La Commission a amplement débattu cette question avant de présenter ses propositions. Elle a constaté que les règles en matière de liberté de la presse différaient encore d'un État membre à l'autre. L'importance accordée à cette liberté varie elle aussi d'un pays à l'autre. Certains États ne disposent même pas de lois concernant expressément la liberté de la presse. L'Union européenne n'est pas compétente pour définir des lois dans ce domaine. En vertu des traités, cette compétence appartient exclusivement aux États membres. Le législateur de l'UE ne peut toutefois pas ignorer le risque de conflit entre la protection des données et la liberté de la presse. C'est pourquoi la Commission a introduit, dans son nouveau règlement sur la protection des données, une disposition sur la protection des données qui impose aux États membres l'obligation de prévoir, dans leur droit national, des exemptions ou dérogations à certaines dispositions de ce règlement pour les données traitées «à des fins uniquement journalistiques». Elle autorise ainsi les États membres à fixer des règles pour réconcilier le droit à la protection des données à caractère personnel et les règles en matière de liberté de la presse. Il s'agit d'un exercice d'équilibre délicat, qui ne peut être réalisé qu'en tenant compte des particularités de chaque cas et du contexte propre à chaque pays.

Le deuxième exemple dans lequel la Commission a dû tenir compte de la question des droits fondamentaux est la discussion, toujours en cours, sur une initiative de l'Union visant à instaurer des quotas pour assurer la parité hommes-femmes dans les conseils d'administration des entreprises privées. Comme vous le savez, l'égalité entre les hommes et les femmes est un objectif de l'Union depuis la signature du traité de Rome en 1957. Toutefois, en dépit de progrès considérables, seuls 14 % des membres des conseils d'administration des entreprises privées dans l'Union européenne sont des femmes. Face à cette situation, un nombre croissant d'États membres (notamment la France, l'Italie, la Belgique, le Danemark, le Portugal, l'Autriche, les Pays-Bas, l'Espagne, la Grèce, la Finlande et la Slovénie) a adopté une législation qui impose différents types de quotas aux entreprises. La Commission a suivi attentivement ce débat et demandé que des mesures soient prises. Son programme législatif prévoit le lancement, durant le deuxième semestre de l'année, d'une initiative de l'Union visant à accroître le nombre de femmes participant au processus décisionnel dans le domaine économique. Cet aspect revêt aussi une importance particulière pour le marché intérieur de l'Union, qui commence à se fragmenter du fait de la divergence des législations nationales en matière de quotas; c'est par exemple le cas dans le domaine des marchés publics, où certains États membres ont désormais la possibilité d'exclure les soumissionnaires qui ne respectent pas la loi nationale sur les quotas.

Lorsque nous élaborons un instrument juridique relatif à un «quota européen», nous devons prêter une attention particulière aux multiples questions que cela soulève en matière de droits fondamentaux. D'un côté, nous souhaitons favoriser la parité hommes-femmes dans les conseils d'administration en adoptant des mesures favorables au sexe sous-représenté. De l'autre, nous ne devons pas faire de discrimination entre les différents candidats à un emploi. Il est donc essentiel que l'article 23 de la Charte dispose expressément que des mesures spécifiques en faveur du sexe sous-représenté soient légalement possibles – uniquement, bien sûr, en cas de sous-représentation. Par définition, les quotas doivent être limités dans le temps, sous peine de créer de nouvelles inégalités. De plus, nous devons veiller à ce que les quotas imposés dans l'Union n'interfèrent pas d'une manière disproportionnée avec la liberté d'entreprise, droit fondamental garanti par l'article 16 de la Charte.

La Commission évalue actuellement les moyens de concilier au mieux les droits fondamentaux que sont l'égalité hommes-femmes et la liberté d'entreprise. À titre personnel, j'ai toujours considéré que le quota de l'Union européenne devrait concerner les membres des conseils de surveillance des entreprises, ou les membres non exécutifs des conseils dans les structures monistes. Le résultat de cette évaluation se reflétera dans l'instrument juridique que la Commission proposera cet automne et qui devrait être accompagné d'une analyse d'impact très détaillée sur les droits fondamentaux.

Excellences,

Mesdames, Messieurs,

Comme vous pouvez le constater, la Charte est devenue un instrument très efficace. De toute évidence, des imperfections demeurent. Même la meilleure évaluation des droits fondamentaux peut aboutir à des conclusions incorrectes. Toutefois, il n'est assurément plus possible d'affirmer que les institutions de l'UE ne prennent pas les droits fondamentaux au sérieux. Grâce à la Charte et à l'attitude volontariste de la Commission pour encourager son application, ces droits jouent un rôle déterminant dans l'élaboration des nouvelles politiques et propositions de l'Union européenne.

La frustration de «frapper à la mauvaise porte»

Comme je l’ai déjà mentionné, la situation est nettement différente en ce qui concerne l’application de la Charte dans les 27 États membres de l’UE. La Commission reçoit, chaque jour, des centaines de lettres de citoyens qui l'exhortent à contraindre tel ou tel État membre à respecter les droits fondamentaux.

Je pense, par exemple, à cette femme espagnole qui, ayant récemment divorcé avec son mari espagnol, trouvait la décision de divorce «injuste». Elle s’est adressée à la Commission européenne pour lui demander de l’aide, au motif que celle-ci «s'occupe des droits fondamentaux».

Ou encore à cette entreprise française qui a perdu un appel d’offres public en Italie. Elle affirmait, avec plusieurs centaines de pages de documentation à l’appui, que le juge était «corrompu». Elle écrivait également dans sa plainte: «La Commission a le devoir de nous aider et de protéger notre droit fondamental à exercer notre activité».

Il ne s’agit que de deux exemples parmi les milliers d'affaires qui nous ont été soumises depuis l'entrée en vigueur de la Charte. Nous nous efforçons toujours de traiter ces affaires de façon favorable aux citoyens, en leur indiquant la bonne direction, généralement celle des institutions nationales susceptibles de les aider. Néanmoins, les citoyens concernés éprouvent tout d'abord un sentiment de frustration compréhensible lorsqu’ils «frappent à la mauvaise porte».

Ces situations mettent au jour une incompréhension fondamentale et malheureusement assez répandue quant à la raison d’être de la Charte et à son champ d’application.

La raison d’être de la Charte

Il faut remonter aux deux premières décennies du droit de l’UE pour connaître la raison d'être de la Charte. Cette histoire est bien connue; permettez-moi néanmoins de vous la rappeler. Aucun droit fondamental n’a été inscrit dans les traités de Paris et de Rome. Toutefois, les jeunes institutions communautaires ont commencé à produire des décisions, des règlements et des directives conçues pour primer le droit national, y compris le droit constitutionnel national et les droits fondamentaux inscrits dans les constitutions nationales. Les professionnels en désaccord avec les décisions des institutions supranationales siégeant à Bruxelles n'ont pas tardé à les contester devant leurs juridictions nationales. Leur motivation était la suivante: dans leur pays d'origine, les droits fondamentaux que sont la propriété et la liberté d'entreprise ont une valeur constitutionnelle et ne peuvent être modifiés, pas même par le législateur. Alors les institutions de Bruxelles ont-elles le pouvoir de passer outre à ces droits?

Les premières à répondre à cette question ont été les cours constitutionnelles italienne et allemande. Elles ont rendu plusieurs décisions dans lesquelles elles contestaient le principe de primauté du droit communautaire, qui est, à ce jour, le principe juridique le plus important pour garantir le bon fonctionnement de notre Union. En quelques mots, leur raisonnement était le suivant: tant que le droit européen ne protégera pas les droits fondamentaux de nos citoyens d'une façon équivalente à nos droits fondamentaux nationaux, nous nous réserverons le droit d’invalider le droit européen pour incompatibilité avec nos constitutions nationales5.

La Cour de justice à Luxembourg a alors réagi rapidement. Afin de combler les lacunes des traités, elle a fait des droits fondamentaux des principes généraux non écrits du droit communautaire, en s’inspirant des traditions constitutionnelles des États membres et de la Convention européenne des droits de l’homme. Ainsi, les droits fondamentaux ont trouvé, l’un après l’autre, leur place dans l’ordre juridique des Communautés européennes. La Charte des droits fondamentaux, élaborée en 2000 et mise à jour en 2007, a réaffirmé et codifié de façon moderne la jurisprudence de la Cour en la matière.

Comme on peut le constater, les droits fondamentaux européens n'ont pas été élaborés pour être appliqués à l'action des autorités nationales. Ils ont au contraire été élaborés pour garantir que les institutions européennes nouvellement créées respectent les droits fondamentaux de la même façon que les institutions nationales les respectent dans leur propre pays. Les droits fondamentaux de l’UE ont ainsi tout d’abord été créés pour restreindre le nouveau pouvoir supranational des institutions européennes. Ils étaient destinés à compléter les droits fondamentaux nationaux, et non à les remplacer.

Le champ d’application de la Charte

Par conséquent, le champ d’application de la Charte a été délibérément limité. L’article 51, paragraphe 1, première phrase, de la Charte établit explicitement que: «les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité». Ce qui est logique, au point de vue historique. N’étant pas liées par le droit national en matière de droits fondamentaux, les institutions de l’Union elles-mêmes sont les destinataires au premier chef de la Charte.

L’article 51, paragraphe 1, continue ensuite ainsi: «[La charte s’applique] aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union». Cette formulation est très restrictive. La Charte ne contraint les États membres que lorsqu'ils agissent pour le compte de l’Union, par exemple lorsqu’ils exécutent une décision de l’UE, appliquent un règlement de l’UE au niveau national ou transposent une directive de l’UE. Il n’est pas nécessaire que les États membres soient liés par la Charte lorsqu’ils agissent de leur propre initiative, puisqu’ils sont alors soumis à leur législation nationale en matière de droits fondamentaux.

Cette formulation est plus restrictive encore que la jurisprudence ne l’était traditionnellement. La Cour a également considéré que les autorités nationales étaient liées au droit national lorsqu’elles agissaient «dans le domaine d’application du droit de l’Union». Je vous laisse le soin de déterminer, au cours de vos débats, si l'article 51 de la Charte a réellement pour effet de limiter cette jurisprudence. À titre personnel, je ne doute pas que la Cour de justice n’acceptera que difficilement une telle restriction, même si c'était clairement l'objectif des rédacteurs de la Charte.

Que l’on choisisse une interprétation plus large ou plus étroite de l’article 51 de la Charte, son principe demeure inchangé: la Charte s’applique avant tout aux institutions de l’UE et à leurs actions. Elle ne remplace pas les constitutions nationales, mais ne fait que les compléter. Les citoyens doivent donc s’habituer au fait qu’ils sont confrontés à un double système de protection des droits fondamentaux: le système national, qui protège ordinairement leurs droits fondamentaux, et la Charte des droits fondamentaux de l’UE, qui n’entre en jeu que lorsque l’action d’une institution de l’UE est concernée. Je n’évoquerai pas, pour l'instant, la Convention européenne des droits de l’homme, qui peut être considérée comme un troisième niveau de ce système de protection, une fois épuisées les possibilités de recours de l’un des deux autres systèmes.

Au cours des deux dernières années, deux dossiers judiciaires ont permis de constater distinctement la complexité de ce double système de protection des droits fondamentaux.

Premièrement, le dossier de l’expulsion de Roms (de nationalité bulgare ou roumaine, pour la plupart) du territoire français à l’été 2010. Dans ce dossier, la Commission européenne a pu agir en se fondant sur le droit de l’UE. Nous avons pu intervenir du fait que l’expulsion de citoyens européens du territoire d’un État membre relève du champ d’application de la directive de l’UE sur la libre circulation de 2004. Ainsi, nous avons pu affirmer que les autorités françaises, en appliquant cette directive, se devaient de respecter les droits fondamentaux inscrits dans la Charte européenne, notamment son article 19, qui interdit les expulsions collectives. La Commission a donc pu préparer une procédure d’infraction, qui a conduit la France à modifier sa législation nationale pour y inscrire toutes les garanties matérielles et procédurales de la directive sur la libre circulation.

Ce sur quoi nous ne pouvions pas légalement agir dans cette affaire est le démantèlement forcé de plusieurs campements de Roms sur le sol français, puisqu’il n’existe aucune loi de l'UE en la matière. Cet aspect du dossier relevait donc des tribunaux nationaux en France. En mars 2011, le Conseil constitutionnel français a déclaré que l'action des autorités françaises constituait une violation de la constitution française. Cette affaire est donc une bonne illustration de la façon dont la législation nationale relative aux droits fondamentaux et la Charte de l’UE se complètent.

La Hongrie fournit un second exemple. Ces dernières années, la Hongrie a adopté plusieurs lois (dont certaines, dites lois organiques, ont été adoptées directement, au titre de la constitution) qui ont provoqué de vives inquiétudes quant aux droits fondamentaux et ont fait l’objet d’un examen du Conseil de l’Europe. Au vu de l’article 51 de la Charte, la Commission a dû limiter son analyse juridique aux domaines qui avaient un lien manifeste avec le droit de l'UE.

La Commission a pu s’attaquer, par une procédure d’infraction lancée le 17 janvier 2012, aux entraves à l’indépendance de l’autorité hongroise chargée de la protection des données, du fait que l’indépendance totale des autorités chargées de la protection des données est une exigence de la directive sur la protection des données de 1995 et est explicitement reconnue par l’article 16 du TFUE et par l’article 8 de la Charte.

Dans le cadre d'une deuxième procédure d'infraction, la Commission a également pu réagir à la mise à la retraite anticipée de quelque 236 juges et procureurs en Hongrie, découlant de l'abaissement soudain de l’âge de départ obligatoire à la retraite de 70 à 62 ans, pour ces professions. Son action reposait sur la directive 2000/78/CE sur l’égalité en matière d’emploi, qui interdit toute discrimination fondée sur l’âge sur le lieu de travail. Cette disposition recouvre également (selon la jurisprudence de la Cour de justice) tout abaissement, sans justification objective, de l’âge de départ à la retraite pour une profession spécifique. Ce dossier permet ainsi de favoriser la mise en œuvre de l’interdiction générale de la discrimination, notamment fondée sur l'âge, telle qu'elle est garantie par l'article 21 de la Charte.

La troisième affaire concernait la loi hongroise sur les médias, qui a fait naître de vives préoccupations, particulièrement en ce qui concerne le manque d'indépendance de la nouvelle autorité hongroise chargée des médias vis-à-vis du gouvernement. La Commission était confrontée à une situation juridique où la compétence de l'UE en matière de médias n’est que très marginale. La presse et la radio sont pratiquement absentes du domaine d’application des traités de l’UE, tout comme la plupart des contenus de média. Seule la prestation de services de médias audiovisuels transfrontières fait l’objet de certaines règles minimales, au titre de la directive sur les services de médias audiovisuels. Toutefois, ces règles n'imposent pas à chaque État membre l’obligation de mettre en place une autorité indépendante de régulation des médias. La Commission a proposé, à mon initiative, d’instaurer cette obligation en 2005. Cependant, seuls la Lettonie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont soutenu ma proposition, tandis que tous les autres États membres l’ont rejetée parce qu'ils y voyaient une ingérence injustifiée dans leurs prérogatives nationales. C’est pourquoi la Commission n’a guère pu appeler qu'à des modifications marginales, en ce qui concerne les services de médias audiovisuels, de la loi hongroise sur les médias. Pour ce qui est de la question clé de l’indépendance de l’autorité chargée des médias et de son rôle vis-à-vis de la presse écrite, la Commission était impuissante. Bien sûr, l’article 11 de la Charte régit la liberté d’expression et d’information, ainsi que la liberté des médias. Toutefois, en vertu de l'article 51 de la Charte, ces dispositions ne s'appliquent qu'aux décisions nationales lorsque les États membres mettent en œuvre le droit de l’UE. Or ce n’était pas le cas pour la plupart des articles de la loi hongroise sur les médias.

On peut avancer que, dans ce cas également, la Charte de l’UE et les droits fondamentaux nationaux se complétaient. En effet, le 19 novembre 2011, la Cour constitutionnelle hongroise a constaté l'inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi hongroise sur les médias, du fait qu'elles limitaient la liberté de la presse écrite. Néanmoins, toutes les parties prenantes dans ce dossier n'ont pas été convaincues que la question était totalement réglée et que la liberté des médias continuait à être pleinement respectée en Hongrie. À titre personnel, je n'accorderai crédit à cette complémentarité que si je suis certaine que le pouvoir judiciaire en Hongrie est et demeure pleinement indépendant à la suite de la récente révision constitutionnelle. La Commission continuera de suivre ces questions avec la plus grande attention.

Vers une déclaration des droits fédérale pour une union politique européenne?

Un certain nombre de propositions novatrices ont été développées dans la littérature spécialisée pour résoudre plus efficacement, à Bruxelles, les problèmes que peuvent poser des cas comme celui de la loi hongroise sur les médias. Je pense particulièrement à la proposition de «mécanisme européen de sauvetage» en matière de droits fondamentaux présentée par Armin von Bogdandy et ses collègues. En fait, toutes ces propositions visent à garantir que la Charte puisse s’appliquer comme ius commune dans tous les États membres, y compris dans le contexte national. Le simple fait qu’un citoyen européen est impliqué devrait suffire à déclencher l’application de la Charte.

Je suis plutôt favorable à ces solutions novatrices. Cependant, je dois avouer qu’en l’état actuel du droit primaire de l’Union, elles ne sont guère compatibles avec la lettre et l’esprit des traités. Je comprends tout à fait la frustration de certains face au fait que l’Union européenne d’aujourd’hui n’est pas un État fédéral européen. Mais nous ne pouvons (ni ne devons, de mon point de vue) changer cet état des choses uniquement par une interprétation novatrice.

Il me faut également concéder que, pour le moment, la Commission européenne ne dispose certainement pas des outils nécessaires pour devenir le «gendarme» des droits fondamentaux pour toutes les affaires en la matière dans l'UE. La DG Justice de la Commission dispose tout au plus de douze fonctionnaires qui traitent les questions de droits fondamentaux, ce qui n’est guère suffisant pour répondre aux attentes de 500 millions de citoyens, lorsqu’il s’agit de leurs droits fondamentaux.

J’aimerais également établir un parallèle avec la situation des États-Unis, qui forment un État fédéral depuis 1787. Il est assez intéressant d’observer que, dans un premier temps, la constitution américaine avait été conçue par les pères fondateurs sans Déclaration des Droits. Les «fédéralistes» de l’époque ne voyaient pas la nécessité d’une déclaration des droits fédérale, puisqu’il en existait déjà une dans chacun des États fondateurs. L'idée d'une Déclaration des Droits est plutôt venue des «anti-fédéralistes», qui étaient très suspicieux quant aux pouvoirs potentiellement intrusifs du nouveau gouvernement fédéral. Cette division s’observe dans l’intense débat entre James Madison (d’abord opposé à une déclaration des droits fédérale) et James Monroe, qui faisait campagne en faveur d'une telle déclaration, principalement en vue de limiter le pouvoir d'imposition fédéral. Finalement, la Déclaration des Droits fut insérée en annexe de la Constitution des États-Unis sous la forme des dix premiers amendements.

La Déclaration des Droits américaine a été rédigée dans le but principal de modérer les pouvoirs du nouveau gouvernement fédéral. En toute logique, elle s'appliquait donc, dans un premier temps, exclusivement au gouvernement fédéral. Il n’était alors pas nécessaire de l'appliquer aux États fédérés, qui disposaient chacun de leur propre déclaration des droits inscrite dans leurs constitutions.

Il a fallu cent ans (sans oublier une guerre civile particulièrement meurtrière) pour que cette situation juridique soit modifiée par l’adoption du 14e amendement à la Constitution des États-Unis (la célèbre «clause sur la procédure légale régulière»). Ce n’est qu’à partir de ce moment que la Déclaration des Droits des États-Unis s’est appliquée non seulement au niveau fédéral, mais également, en vertu de la doctrine d’incorporation, à chaque État.

Ainsi, je demande à tous ceux qui ne sont pas satisfaits de l’état actuel du droit européen en matière de droits fondamentaux d'être patients. Deux années seulement se sont écoulées depuis l’entrée en vigueur de la Charte! Nous devons lui laisser le temps de se développer dans le contexte particulier d’une Union européenne ayant depuis toujours élaboré des systèmes de droits fondamentaux à l'échelon national et européen.

En outre, certaines évolutions prometteuses au sein de l'UE pourraient apporter des changements progressifs. Je pense notamment à la décision de la cour constitutionnelle autrichienne du 14 mars de cette année. Dans cette décision, la cour constitutionnelle autrichienne a déclaré qu’elle considérerait dorénavant les droits fondamentaux inscrits dans la Charte comme faisant partie intégrante de l'ordre constitutionnel autrichien, comme cela était déjà le cas de la Convention européenne des droits de l'homme. Cette décision est la bienvenue. Pour les Autrichiens, cette jurisprudence signifie qu’ils peuvent, dans les affaires liées à l’UE, invoquer la Charte directement au sein de l’ordre constitutionnel autrichien. Dans le même temps, la cour constitutionnelle autrichienne a fait savoir qu’elle saisirait la Cour de justice à Luxembourg pour toute question pertinente relative à la Charte, en vertu de la procédure de renvoi préjudicielle. Je souhaite que d’autres cours constitutionnelles suivent l'exemple autrichien, car il favorise une application efficace et décentralisée de la Charte au sein des ordres constitutionnels nationaux. Cette démarche ne peut être que bénéfique pour l'Union et ses citoyens.

Excellences,

Mesdames, Messieurs,

La semaine dernière, au cours d’un dîner informel à Bruxelles, les chefs d’État et de gouvernement des 27 États membres de l’UE ont examiné en détail la situation actuelle de l’Union. Ils sont également convenus que pour sortir de la crise, l’Union européenne doit démontrer sa confiance dans l’irréversibilité et la solidité de l’euro. C’est pourquoi un groupe de travail réduit, composé du président du Conseil européen, du président de la Commission européenne, du président de l’Eurogroupe et du président de la Banque centrale européenne, a été chargé de préparer, d'ici le mois de juin, une feuille de route et un calendrier relatifs aux décisions qui devront permettre à notre union économique et monétaire de franchir une nouvelle étape. Cela pourrait, un jour, mener à la mise en place d’une autorité européenne unique de surveillance financière, à un mécanisme européen de résolution des défaillances bancaires, voire à l'émission commune d'obligations souveraines au sein d’une union budgétaire.

Comme l’a souligné la Commission européenne ce mercredi, ce travail doit, à terme, inclure «un processus politique visant à renforcer la légitimité et la responsabilité démocratique des démarches d’intégration à venir». Je considère que c’est dans ce contexte à long terme que l’évolution de la Charte des droits fondamentaux pourra être envisagée.

Le temps est-il venu pour l’Europe de prendre la voie du fédéralisme, en suivant le modèle du 14e amendement de la Constitution des États-Unis?

Ou bien faut-il plutôt s'appuyer sur une approche décentralisée, en appliquant la Charte comme l'a fait la cour constitutionnelle autrichienne?

J'appelle chacun de vous à apporter, sur la base des discussions que vous aurez aujourd'hui, sa contribution au débat sur l’union politique et sur l'avenir de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

Car j’en suis convaincue: la crise actuelle aboutira à une Union européenne plus forte qu'elle ne l’est aujourd’hui, à une union économique et monétaire plus solide, à une union politique à part entière et à une Union au service de ses citoyens, qui accorde plus que jamais, dans ses activités, une place centrale aux droits fondamentaux.

Je remercie chacun de vous pour sa contribution à ce débat essentiel. Et à présent, je vous souhaite de mener des débats de qualité, fructueux et stimulants.

1 :

Reding, V., 2012. «A vision for Post-Crisis Europe», The Wall Street Journal, 8 fév., p. 16.; Reding, V., 2012, «Mit einer Vision aus der Krise finden», Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 mars, p. 10; Reding, V., 2012, «Unir l'Europe politique pour 2020», L'Écho, 25 mai, p. 13; Reding, V., 2012, «Dopo la crisi dell'euro l'Europa può fare un grande passo in avanti», Milano Finanza, 9 fév., p. 11; Reding, V., 2012, «Una visión de Europa después de la crisis», El Mundo, 10 fév., p. 19.

2 :

Discours de M. Wolfgang Schäuble à Aix-la-Chapelle:

http://www.wolfgang-schaeuble.de/index.php?id=30&textid=1524&page=1; voir également les appels lancés le 3 mai 2012 dans DIE ZEIT «Wir sind Europa – Manifest zur Neugründung der EU von unten»: http://www.zeit.de/2012/19/Europa-Manifest/seite-1, et dans The Guardian «Let's create a bottom-up Europe»: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/may/03/bottom-up-europe

3 :

Extrait de la déclaration solennelle: «Je m’engage solennellement à respecter les traités et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dans l’exécution de toutes mes fonctions» (pour lire l'intégralité de la déclaration, voir le communiqué de presse IP/10/487).

5 :

Voir, en particulier, la décision Solange I de la cour constitutionnelle allemande, BVerfGE 37, 271: „Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Grundrechtskatalog enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 234 EG geforderten Entscheidung des EuGH die Vorlage eines Gerichtes der Bundesrepublik Deutschland an das BVerfG im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom EuGH gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.“


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