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Comisión Europea

Viviane Reding

Vicepresidenta de la Comisión Europea,
Comisaria de Justicia de la UE

Reflexiones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y el futuro de la Unión Europea

XXV Congreso de la FIDE (Federación Internacional de Derecho Europeo) / Tallinn

31 Mayo 2012

PRINCIPALES IDEAS DEL DISCURSO

Sobre la crisis:

Nos hallamos en una coyuntura delicada del proceso de integración europea, pues muchos son los que cuestionan el futuro del euro. Pero la unión monetaria está plenamente consagrada. Tiene carácter perenne y su desmantelamiento es jurídicamente imposible.

La Vicepresidenta Reding propugna un «salto cualitativo hacia una auténtica unión política», llamamiento del que se han hecho eco numerosos responsables políticos de la Eurozona. La respuesta acertada a la crisis es más Europa, y no menos Europa.

Europa está ahora en una encrucijada: la actual crisis desembocará finalmente en una Unión Europea más fuerte que la que conocemos hoy. En una unión económica y monetaria más sólida. En una unión política plena. Y en una Unión al servicio de sus ciudadanos.

Sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE:

Para salir de la crisis, hemos de recuperar la confianza de los 500 millones de ciudadanos que viven en la Unión Europea. La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE puede desempeñar un papel sumamente útil con ese fin.

La Carta de los Derechos Fundamentales marca ahora el rumbo de la UE, pues incorpora la dimensión de los derechos fundamentales en la nueva legislación de la UE. Para citar dos ejemplos recientes: la reforma de las normas sobre protección de datos de la UE y el desarrollo de una iniciativa de la UE que impone cuotas para asegurar la igualdad de género en los consejos de administración de las empresas privadas.

Sobre la protección de datos:

La privacidad es parte integrante de la dignidad humana y la libertad personal. El control de cada movimiento, palabra o mensaje electrónico realizados con fines privados es incompatible con los valores fundamentales de Europa.

Sobre las cuotas:

Al redactar cualquier instrumento legal que imponga una «cuota europea», hemos de ser extraordinariamente sensibles a las numerosas cuestiones sobre derechos fundamentales que pueda suscitar.

El resultado de nuestro análisis se plasmará en el instrumento jurídico que la Comisión propondrá en el próximo otoño, y podemos confirmar que irá acompañado de una evaluación muy detallada del impacto en los derechos fundamentales.

Sobre cómo funciona en Europa la protección de los derechos fundamentales: ¿Avanzamos hacia una declaración de derechos federal para una unión política europea?

Los derechos fundamentales de la UE se entienden como complemento, y no como sustitutos, de los derechos fundamentales nacionales.

Esto explica que la UE tuviera capacidad de intervención en el asunto de la expulsión de los gitanos del territorio francés en el verano de 2012, pero no en el caso de la nueva Ley húngara de medios de comunicación.

La UE no ejerce ni debe ejercer de «superpolicía» de los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales de la UE y los nacionales se complementan dentro de un sistema de protección de los derechos fundamentales de dos niveles.

Excelentísimos señores y señoras, estimados colegas,

Damas y caballeros,

Me complace en grado sumo acoger a un grupo tan nutrido de eruditos y expertos en Derecho de la Unión Europea en la hermosa capital de Estonia, Tallin.

Como bien saben, nos hallamos en una coyuntura muy delicada del proceso de integración europea. La crisis financiera, que estalló con el colapso del banco de inversiones estadounidense Lehman Brothers, ha desencadenado una importante crisis bancaria y de la deuda soberana en Europa. Además, ha revelado graves deficiencias en las políticas económicas y fiscales de varios Estados miembros de la UE. Recientemente, ha llegado incluso a poner en tela de juicio la arquitectura de la unión económica y monetaria de Europa levantada por el Tratado de Maastricht hace 20 años.

Por ese motivo, los medios de comunicación se hacen actualmente una serie de preguntas fundamentales: ¿puede un Estado miembro de la zona euro optar por abandonar, en un momento dado, la unión monetaria? E incluso ¿sobrevivirá el euro?

Todos ustedes son avezados jurisconsultos en Derecho de la UE. Huelga por ello recordarles que el propio Tratado de Maastricht define explícitamente el acceso a la unión monetaria como un paso «irrevocable» e «irreversible». La unión monetaria está firmemente consagrada. Tiene carácter perenne. Su desmantelamiento es jurídicamente imposible. La introducción del euro supuso la abolición definitiva de las monedas nacionales. Por lo tanto, la reintroducción de las antiguas monedas nacionales ni está contemplada en los Tratados ni es jurídicamente posible a tenor del Derecho de la UE. Son datos que, en mi opinión, conviene repetir una y otra vez.

Dicho esto, es cierto que la crisis ha suscitado un debate muy necesario sobre la situación actual y el rumbo de Europa.

En este momento, Europa está en una encrucijada. En la portada de su último número, el semanario The Economist retrataba nuestra situación en términos bastante dramáticos, con dos señales que, apuntando hacia direcciones opuestas, rezaban, respectivamente, «Ruptura» y «Super Estado».

Personalmente, estoy convencida de que existen opciones intermedias. Pero es cierto que ha llegado el momento de que Europa se decida. ¿Verdaderamente pueden los Estados miembros permitirse hacer frente en solitario a dificultades financieras de dimensiones globales? ¿No habrá llegado la hora de dar un nuevo salto cualitativo en la integración europea?

Como ustedes sin duda ya saben, llevo algunos meses propugnando ese nuevo salto cualitativo hacia una auténtica unión política1, y me complace comprobar que ese llamamiento encuentra un eco cada vez mayor entre los responsables políticos de la eurozona2.

Quizá la razón por la que creo en una Europa fuerte radica en mi origen luxemburgués. Hace mucho tiempo que nos dimos cuenta en Luxemburgo de que somos un país demasiado pequeño para influir de manera decisiva en la política mundial. Las naciones pequeñas no tenemos más opción que aliarnos con otras naciones. En el entorno globalizado actual, se trata de una afirmación que cada vez es más válida también para las naciones más grandes. Ni siquiera Francia o Alemania son lo suficientemente poderosas como para capear ellas solas los desafíos globales como la crisis financiera o el cambio climático.

Si algún aspecto positivo se puede extraer de la crisis actual, es que los políticos nacionales están empezando paulatinamente a comprender que solo la unión hace la fuerza. Y que la respuesta acertada a la crisis es más Europa, y no menos Europa.

Estas reflexiones me conducen al tema principal que han escogido hoy para el debate como ponentes y expertos de la FIDE: la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Me parece una elección muy oportuna. Y no me mueve a decirlo mi rol de primera Comisaria de la historia responsable de los derechos fundamentales. Lo digo en relación con la crisis actual.

Como es obvio, la crisis se refiere en primer lugar a las finanzas, los desequilibrios económicos y las ingentes deudas acumuladas de forma irresponsable por los Gobiernos nacionales. No obstante, al fin y al cabo, toda la política -ya sea de la UE o nacional- está al servicio de las personas. De nuestros ciudadanos. Solo podremos salir de la crisis si hacemos un mayor hincapié en nuestros ciudadanos. Son ellos quienes hacen que nuestras democracias funcionen. Tenemos por lo tanto que recuperar la confianza de los 500 millones de ciudadanos que viven en la Unión Europea.

La Carta puede desempeñar un papel útil en esta empresa. Según el segundo párrafo de su preámbulo, la Unión, «al instituir la ciudadanía de la Unión y crear un espacio de libertad, seguridad y justicia, sitúa a la persona en el centro de su actuación». En el actual debate sobre la unión política europea, no debemos olvidar tan importante aspiración. Como bien dice el Profesor Besselink en su Informe General para este congreso: la importancia otorgada a los derechos fundamentales determina la naturaleza constitucional de la Unión Europea.

Permítanme ahora relatarles mi experiencia con la Carta durante los dos primeros años posteriores a su entrada en vigor como instrumento jurídicamente vinculante. Mi experiencia ha sido, como podrán ver, un tanto ambivalente.

Por un lado, la Carta se ha convertido en una poderosa herramienta para implantar sólidamente los derechos fundamentales en todas las propuestas de nueva legislación de la UE.

Por otro lado, la Carta ha defraudado a menudo las expectativas de los ciudadanos que se han dirigido a las instituciones de la UE para cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales, pero no han podido recibir la ayuda que esperaban.

Ambas experiencias merecen una explicación más detallada.

La Carta, una poderosa herramienta para integrar la dimensión de los derechos fundamentales en la nueva legislación de la UE

Permítanme en primer lugar describir la situación al nivel de la UE, donde los efectos positivos de la Carta son claramente palpables hoy en día. Todo comenzó en mayo de 2010, momento en que los miembros de la nueva Comisión Europea –la primera en asumir sus funciones después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de la Carta– se desplazaron a Luxemburgo, siguiendo la práctica consagrada, para comprometerse a respetar los Tratados de la UE. No obstante, algo había cambiado en esta ocasión: los 27 miembros del Colegio no solo prometieron respetar los Tratados de la UE, sino también la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE3. Esta novedad tiene un valor más que simbólico: refleja el fuerte compromiso de todo el Colegio con la necesidad de velar por el respeto de la Carta y su cumplimiento en todas las políticas sobre las que tiene responsabilidad la Comisión. Ese compromiso me facilitó enormemente la labor como Comisaria responsable de los derechos fundamentales, pues me excusó de convencer a mis homólogos para que integrasen la Carta en su actividad cotidiana. Tuvieron que comprometerse ellos mismos a hacerlo, cada uno dentro su ámbito de responsabilidad correspondiente. En mi experiencia, ese momento marcó el inicio de una auténtica cultura de los derechos fundamentales en la Comisión.

El siguiente hito fue la aprobación, el 19 de octubre de 2010, de la Estrategia de la Comisión para la aplicación efectiva de la Carta por parte de la Unión Europea. Esta estrategia convierte la virtualidad del compromiso y la promesa en una práctica concreta de la Comisión. Hoy por hoy, las propuestas de la Comisión no solo son sistemáticamente escrutadas en relación con sus efectos económicos y sociales; son además, todas ellas, sometidas a una evaluación de impacto en los derechos fundamentales. A fin de estructurar esa evaluación, y para asegurar que los funcionarios de todas las Direcciones Generales de la Comisión desarrollan una nueva sensibilidad hacia los derechos fundamentales, la estrategia de la Comisión incluye una «lista de control de derechos fundamentales» basada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ayuda a todos los especialistas que se dedican a la redacción de la legislación comunitaria a hacerlo de forma plenamente compatible con los derechos fundamentales.

Toda esta evolución seguía presentando, como puede apreciarse, un carácter eminentemente teórico. Existía ya el compromiso político de prestar una mayor atención a la cuestión de los derechos fundamentales en las instituciones de la UE. Pero hacía falta un nuevo impulso para asegurar que los políticos y los funcionarios no se limitaban a verter elogios sobre la Carta. En más de una ocasión me vi obligada a ejercer cierta presión política sobre mis homólogos para asegurarme de que el contenido de la Carta se integraba con el rigor merecido en sus propuestas, intervenciones para la que conté con el fuerte apoyo del Presidente y del Servicio Jurídico de la Comisión. El ejemplo que me acude de forma más inmediata a la mente es el de nuestras discusiones internas acerca del Acuerdo con los EE.UU. sobre el registro del nombre de los pasajeros, que hubo de ser modificado en varias ocasiones para ajustarlo a la Carta.

La ayuda para mí más valiosa en esta empresa procedió de varias resoluciones importantes del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre ellas la conocida como sentencia Test Achats4. En ella, el Tribunal dejaba claro que si el legislador desea aplicar el derecho fundamental de igualdad de género, debe hacerlo de forma coherente. La Directiva cuestionada ante el Tribunal establecía la igualdad entre hombres y mujeres en la prestación de servicios, y el Tribunal consideró que la introducción por el Consejo de Ministros de una cláusula que permitía a los Estados miembros desviarse individualmente de ese derecho fundamental de igualdad en el ámbito de las primas de seguros constituía una violación de dicho derecho. En el informe que han recibido ustedes hoy, Clemens Ladenburger extrae la enseñanza de esa sentencia: el Tribunal se mostrará menos tolerante respecto de las torpes soluciones de compromiso plasmadas en disposiciones normativas aquejadas de contradicciones internas.

En el asunto Test Achats, el Tribunal de Justicia dictaminó con claridad meridiana que no solo disponemos de una Carta de los Derechos Fundamentales de la UE jurídicamente vinculante, sino además de un tribunal constitucional al nivel de la UE que está dispuesto, llegado el caso, a aplicar y velar por la aplicación efectiva de la Carta, un Tribunal que no dudará en declarar nula de pleno derecho toda norma de la UE que infrinja la Carta.

En la Comisión, estas sentencias han acentuado considerablemente el nivel general de sensibilidad en lo que respecta a los derechos fundamentales, y espero que las demás instituciones de la UE adopten este enfoque con la misma determinación. Dos iniciativas recientes de la UE ilustran de forma palmaria la nueva importancia otorgada a los derechos fundamentales en el proceso legislador de la UE.

En primer lugar, la propuesta de reforma de las normas sobre protección de datos de la UE presentada por la Comisión el 25 de enero de 2012. La protección de datos es un derecho fundamental que reviste una enorme importancia en la UE, debido a nuestra experiencia histórica con dictaduras de ambos extremos del espectro político. Esas vivencias han desembocado en Europa en un consenso generalizado según el cual la privacidad forma parte integrante de la dignidad humana y de la libertad personal. El control de cada movimiento, cada palabra o cada mensaje electrónico realizados con fines privados es incompatible con los valores fundamentales de Europa y con nuestro concepto común de sociedad libre. Por ese motivo, la Carta reconoce tanto el derecho a la vida privada y familiar en su artículo 7 como el derecho a la protección de los datos personales en su artículo 8. Pero eso no es todo: el artículo 16 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea otorga a la Unión Europea competencia legislativa para promulgar leyes armonizadas de protección de datos de la UE aplicables en todo el continente y que hagan efectivo el derecho a la protección de datos. Este derecho es uno de los escasos ámbitos en los que observamos plena coherencia entre el derecho en sí y las competencias del legislador de la UE. Ello hace de la protección de datos un derecho fundamental especialmente sólido en la Unión Europea, y las propuestas de 25 de enero de la Comisión se dirigen a hacer efectivo este derecho en todo nuestro mercado interior.

No obstante, la protección de datos es, además, un derecho fundamental que puede entrar fácilmente en conflicto con otros derechos fundamentales. Un supuesto práctico muy importante es el posible conflicto con la libertad de prensa. Supongamos que un periodista desea escribir un artículo sobre una actriz famosa y publicar fotos de ella tomando el sol en una playa del sur de Francia. Pero la actriz desea que se respete su privacidad. ¿Cómo dirimir ese conflicto entre privacidad y libertad de prensa? Antes de presentar las propuestas, debatimos exhaustivamente esa cuestión y observamos que la libertad de prensa se sigue regulando con arreglo a criterios bastante diferentes en los 27 Estados miembros. Algunos le dan más importancia que otros; algunos disponen de leyes explícitas de libertad de prensa; otros no. La UE carece totalmente de competencias para promulgar leyes de libertad de prensa: con arreglo a los Tratados, los Estados miembros tienen competencia exclusiva en este ámbito. No obstante, el legislador de la UE no puede ignorar el posible conflicto entre la protección de datos y la libertad de prensa. Por ese motivo, hemos incluido una cláusula en el nuevo Reglamento de protección de datos que requiere a los Estados miembros que contemplen, en sus leyes nacionales, excepciones o derogaciones respecto de determinadas disposiciones del Reglamento para los datos que se traten con fines exclusivamente periodísticos. De ese modo, permitimos que los Estados miembros elaboren normas que compaginen el derecho a la protección de los datos personales con las disposiciones en materia de libertad de expresión. No hay duda de que se trata de un difícil ejercicio de equilibrio, que solo puede llevarse a cabo con total conocimiento de los pormenores específicos de cada caso y de las circunstancias nacionales concretas.

Un segundo ejemplo de la sensibilidad que ha debido desarrollar la Comisión en materia de derechos fundamentales es el actual debate sobre la iniciativa de la UE para garantizar la igualdad de género en los consejos de administración de las empresas privadas. Como todos ustedes saben, la igualdad de género ha sido uno de los objetivos de la UE desde la firma del Tratado de Roma en 1957. No obstante, a pesar de los grandes progresos alcanzados, hoy en día solo un 14 % de los miembros de los consejos de administración de las empresas cotizadas en bolsa son mujeres. Esa situación ha llevado a un creciente número de Estados miembros –entre los que se incluyen Francia, Italia, Bélgica, Dinamarca, Portugal, Austria, los Países Bajos, España, Grecia, Finlandia y Eslovenia– a adoptar leyes que recogen distintos tipos de normas sobre cuotas aplicables en las empresas. Por nuestra parte, en la Comisión, hemos seguido este debate muy de cerca y reclamado una actuación similar. Nuestro programa legislativo para el segundo trimestre incluye una iniciativa de la UE para aumentar la participación femenina en la adopción de decisiones económicas. Se trata asimismo de un paso importante para el mercado interior europeo, en el que hemos comenzado a apreciar cierta fragmentación resultante de la coexistencia de leyes nacionales divergentes en materia de cuotas nacionales, por ejemplo en el sector de la contratación pública, donde algunos Estados miembros tienen ahora la posibilidad de excluir a los licitadores que no se ajusten a la normativa nacional en materia de cuotas.

Al redactar un instrumento legal sobre una «cuota europea», hemos de tener una sensibilidad exquisita hacia las numerosas cuestiones de derechos fundamentales en las que ese tipo de disposición incide. Por una parte, deseamos promover la igualdad de género en los consejos de administración a través de medidas específicas en favor del sexo infrarrepresentado. Por otra, no queremos discriminar personalmente a los candidatos que aspiran a un puesto determinado en una empresa. Por lo tanto, el artículo 23 de la Carta reviste una importancia radical al establecer explícitamente que la adopción de medidas específicas en favor del sexo infrarrepresentado es legalmente posible, siempre y cuando esa infrarrepresentación exista efectivamente. Por definición, las normas sobre cuotas deben estar limitadas en el tiempo, pues de otro modo acabarían por generar una mayor desigualdad. Además, hemos de asegurarnos de que las normas sobre cuotas de la UE no interfieran en una medida desproporcionada con la libertad de empresa, a su vez un derecho fundamental garantizado por el artículo 16 de la Carta.

La Comisión está estudiando actualmente las soluciones para compaginar mejor la igualdad de género con la libertad de empresa. Mi opinión personal siempre ha sido que las normas de la UE sobre cuotas deben destinarse esencialmente a los miembros de los consejos de dirección de las empresas, o a los miembros no ejecutivos de los consejos de las empresas de estructura monista. Podrán observar el resultado de nuestro análisis en el instrumento jurídico que la Comisión propondrá en el próximo otoño, y les garantizo que irá acompañado de una detallada evaluación de impacto en los derechos fundamentales.

Excelentísimos señores y señoras,

Damas y caballeros,

Como pueden comprobar, al nivel de la UE, la Carta ha evolucionado hasta convertirse en una poderosa herramienta. Obviamente, aún no todo es perfecto. Incluso las mejores evaluaciones de impacto en los derechos fundamentales pueden llevar a conclusiones incorrectas. No obstante, ya no puede decirse que las instituciones de la UE no se toman los derechos fundamentales en serio. La Carta y la actitud sumamente dinámica de la Comisión para promover su aplicación han permitido que, hoy en día, los derechos fundamentales desempeñen un papel fundamental en el desarrollo de las nuevas políticas y propuestas de la UE.

La frustración de «equivocarse de puerta»

Como ya se ha indicado, el estado de aplicación de la Carta es marcadamente diferente en los 27 Estados miembros de la UE. Todos los días, la Comisión recibe cientos de cartas de ciudadanos que nos reclaman que exijamos a algún Estado miembro el cumplimiento de los derechos fundamentales.

Por ejemplo, una española recientemente divorciada de su marido –también español– que consideraba su sentencia de divorcio injusta pidió ayuda a la Comisión, como organismo responsable del respeto de los derechos humanos.

Podemos citar también el ejemplo de la empresa francesa que perdió un concurso de licitación pública en Italia. Dicha empresa alegaba que el juez era corrupto, aseveración que documentaba en cientos de páginas. Además, afirmaba que la Comisión tiene la obligación de asistir a las empresas, protegiendo su derecho fundamental a desarrollar su actividad empresarial.

Estos no son sino dos ejemplos entre los miles de casos que se nos han sometido desde la entrada en vigor de la Carta. Intentamos siempre examinar estos casos poniéndonos en el lugar de los ciudadanos e indicándoles dónde acudir, habitualmente a instituciones nacionales capaces de prestarles ayuda. No obstante, la primera consecuencia de haberse «equivocado de puerta» es una comprensible sensación de frustración para los ciudadanos afectados.

Lo que todos estos casos ponen de manifiesto es una incomprensión fundamental y, por desgracia, bastante extendida, de la razón de ser de la Carta y su ámbito de aplicación.

La razón de ser de la Carta

La razón de ser de la Carta se remonta a las dos primeras décadas del Derecho de la UE. Esta historia ha sido ya contada en muchas ocasiones, pero permítanme que les refresque la memoria. Los Tratados de París y de Roma no recogían por escrito ningún derecho fundamental, a pesar de lo cual las jóvenes instituciones comunitarias empezaron a promulgar decisiones, reglamentos y directivas con vocación de precedencia sobre todas las leyes nacionales, incluidas las de rango constitucional y los derechos fundamentales consagrados en las constituciones nacionales. Los operadores comerciales que estaban en desacuerdo con las decisiones de las instituciones supranacionales en Bruselas no tardaron mucho en acudir a sus tribunales nacionales con el argumento siguiente: aquí, en mi país, mis derechos fundamentales a la propiedad y a la libertad de empresa tienen valor constitucional y no pueden ser alterados, ni siquiera por el poder legislativo. Pero ahora aparecen estas instituciones en Bruselas que se arrogan la facultad de anular simplemente mis derechos fundamentales.

Los tribunales constitucionales italiano y alemán fueron los primeros en reflejar esta cuestión. Emitieron varias sentencias en las que impugnaban el principio de supremacía del Derecho comunitario, hasta hoy el principio legal más importante para garantizar el adecuado funcionamiento de la Unión. Su argumento, en resumen, era el siguiente: en tanto el Derecho europeo no proteja los derechos fundamentales de nuestros ciudadanos en una medida equivalente a los derechos fundamentales nacionales, nos reservaremos el derecho de repudiar el Derecho europeo en razón de su incompatibilidad con nuestras constituciones nacionales5.

El Tribunal de Justicia de Luxemburgo respondió rápidamente a este desafío. Para colmar las lagunas existentes en los Tratados, el Tribunal desarrolló los derechos fundamentales de la UE como principios generales no escritos del Derecho comunitario, inspirándose en las tradiciones constitucionales de los Estados miembros y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Por esa vía, los derechos fundamentales penetraron uno tras otro en el ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas. La Carta de los Derechos Fundamentales, redactada en 2000 y actualizada en 2007, reafirmó y codificó la jurisprudencia del Tribunal en materia de derechos fundamentales con arreglo a criterios modernos.

Como puede apreciarse a partir de este relato, la razón de ser inicial de los derechos fundamentales desarrollados al nivel de la Unión no era aplicarlos a las acciones de las autoridades nacionales; se desarrollaron para asegurar que las recientemente creadas instituciones de la UE respetasen los derechos fundamentales en idéntica medida y forma que las instituciones nacionales al nivel nacional. Por lo tanto, los derechos fundamentales de la UE se crearon principalmente para frenar los nuevos poderes supranacionales de las instituciones de la UE. Se concibieron como complemento de los derechos fundamentales nacionales y no como sustitutos de los mismos.

Ámbito de aplicación de la Carta

Como resultado de cuanto vengo de exponer, el ámbito de aplicación de la Carta ha sido deliberadamente restringido. El artículo 51, apartado 1, primera frase, de la Carta, así lo afirma explícitamente: «Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad.» Se trata de una disposición lógica, habida cuenta del recorrido histórico. Las primeras y principales destinatarias de la Carta son las propias instituciones de la Unión, puesto que no se hallan vinculadas por las leyes nacionales en materia de derechos fundamentales.

El artículo 51, apartado 1, de la Carta prosigue: «[la Carta está dirigida] a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión». Se trata, en efecto, de una formulación muy restrictiva. Los Estados miembros solo están vinculados por la Carta cuando actúan como agentes de la Unión, es decir, cuando ejecutan una decisión de la Unión, aplican un Reglamento de la UE a escala nacional o dan aplicación a una Directiva de la UE. En su intervención por iniciativa propia, no es preciso someterlos a la Carta puesto que en tales casos se hallan sujetos a sus leyes nacionales en materia de derechos fundamentales.

Esta formulación es aún más restrictiva de lo que venía siendo tradicional en la jurisprudencia del Tribunal, el cual interpretó también que las autoridades nacionales estaban vinculadas a su ordenamiento jurídico nacional cuando actuaban «dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión». Dejaré para su debate teórico de hoy la tarea de discutir si la formulación del artículo 51 tiene realmente el efecto de restringir esta jurisprudencia. Personalmente, confío en que el Tribunal de Justicia no aceptaría semejante restricción con facilidad, incluso si esa fue claramente la intención de los redactores de la Carta.

Con independencia de si nos inclinamos por una interpretación más amplia o por una interpretación más estricta del artículo 51 de la Carta, el principio subyacente permanece inalterado: la Carta se aplica, primera y principalmente, a las instituciones de la UE y sus acciones. No sustituye a las constituciones nacionales, de las que no es sino un complemento. Los ciudadanos deben, por lo tanto, acostumbrarse al hecho de que les asiste un sistema de protección de los derechos fundamentales en dos niveles: el sistema nacional de derechos fundamentales, que les protege habitualmente, y la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, que solo se activa cuando se trata de una acción de una de las instituciones de la UE. Por el momento, no me detendré en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que podría considerarse una tercera capa del sistema de protección, una vez agotadas las posibles vías de amparo ofrecidas por los otros dos sistemas.

Durante los dos últimos años, se han producido dos importantes asuntos legales que han puesto claramente de manifiesto la complejidad de este sistema de protección de los derechos fundamentales en dos niveles.

En primer lugar, el asunto del traslado forzoso de los gitanos (en su mayoría, ciudadanos rumanos y búlgaros) del territorio francés en el verano de 2010. En ese caso, la Comisión pudo intervenir al amparo del Derecho de la UE; su actuación se vio legitimada por el hecho de que la expulsión de ciudadanos de la UE del territorio de un Estado miembro entra en el ámbito de aplicación de la Directiva de libre circulación de la UE de 2004. Pudimos por lo tanto insistir en la necesidad de que las autoridades francesas aplicasen esta Directiva y respetasen los derechos fundamentales consagrados en la Carta de la UE, incluido su artículo 19, que prohíbe las expulsiones colectivas. De tal modo, la Comisión pudo tramitar el procedimiento de infracción, a resultas del cual Francia modificó sus leyes para asegurar que las garantías procedimentales y sustantivas de la Directiva de libre circulación se incorporasen plenamente al ordenamiento jurídico francés.

Lo que no pudimos evitar con la ley en la mano, en este caso, fue el desmantelamiento forzoso de varios asentamientos gitanos dentro del territorio francés, pues no existen normas de la UE al respecto. Ese aspecto de la cuestión gitana tuvo, por lo tanto, que dirimirse en los tribunales franceses. En marzo de 2011, el Conseil Constitutionnel francés declaró que la actuación de las autoridades francesas había supuesto una violación de la constitución francesa. Este asunto ilustra por lo tanto muy claramente cómo se complementan las leyes nacionales sobre derechos fundamentales y la Carta de la UE.

El segundo caso es el de Hungría. En los últimos años, Hungría ha adoptado diversas leyes –algunas de las cuales forman parte de las llamadas «leyes cardinales» adoptadas directamente con arreglo a la constitución– que han suscitado grandes inquietudes en cuanto al respeto de los derechos fundamentales y han sido analizadas en el Consejo de Europea. A tenor del artículo 51 de la carta, la Comisión tuvo que limitar su análisis a los aspectos que presentaban una vinculación directa con el Derecho de la UE.

Mediante un procedimiento de infracción incoado el 17 de enero de 2012, la Comisión pudo abordar la cuestión de las interferencias con la independencia de la autoridad de protección de datos húngara, puesto que la «total independencia» de las autoridades nacionales de protección de datos es uno de los requisitos de la Directiva sobre protección de datos de 1995, amén de hallarse explícitamente recogida en el artículo 16 del TFUE y en el artículo 8 de la Carta.

Mediante un segundo procedimiento de infracción, la Comisión pudo impugnar la jubilación anticipada de unos 236 jueces y fiscales en Hungría provocada por la repentina reducción, de 70 a 62 años, de la edad de jubilación obligatoria para los miembros de estas profesiones. La base de actuación de la Comisión fue la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, que prohíbe la discriminación por motivos de edad. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal prohibición afecta también a la disminución de la edad de jubilación de una profesión determinada sin justificación objetiva. De tal forma, este caso contribuye a aplicar la prohibición general de discriminación, incluso por razón de edad, garantizada por el artículo 21 de la Carta.

El tercer caso es el de la Ley de medios de comunicación húngara, que suscitó grandes inquietudes, especialmente en cuanto a la falta de independencia de la nueva autoridad de medios de comunicación respecto del Gobierno. En este caso, la Comisión tuvo que hacer frente a la situación legal de que las competencias de la UE respecto de los medios de comunicación son muy limitadas. La prensa y la radio se hallan prácticamente fuera del ámbito de aplicación de los Tratados de la UE, al igual que la mayor parte de los contenidos de los medios de comunicación. La Directiva sobre servicios de comunicación incluye una serie de normas mínimas sobre la prestación de servicios de medios audiovisuales transfronterizos. No obstante, esas normas no incluyen ningún requisito legal que obligue a cada Estado miembro a dotarse de un consejo audiovisual independiente. De hecho, la Comisión propuso tal disposición en 2005, a iniciativa mía. Pero solo Letonia, los Países Bajos y el Reino Unido respaldaron mi propuesta, que fue rechazada por los demás Estados miembros por considerar que interfería indebidamente con sus prerrogativas nacionales. Dadas estas circunstancias, la Comisión solo pudo insistir en la introducción de ciertos cambios marginales en la Ley de medios de comunicación húngara, en relación con los servicios de medios audiovisuales. Por lo que respecta a la cuestión clave, a saber, la independencia de la autoridad de medios de comunicación y su relación con la prensa escrita, la Comisión quedó totalmente inerme. Es cierto que el artículo 11 de la Carta establece la libertad de expresión, de información y de prensa. No obstante, conforme al artículo 51 de la misma Carta, el artículo anteriormente citado se aplica solo a las decisiones nacionales adoptadas en aplicación del Derecho de la UE, lo que no era el caso de la mayor parte de los artículos de la Ley de medios de comunicación húngara.

Hay quien puede argüir que, incluso en ese caso, se aprecia cierta complementariedad entre la Carta de la UE y los derechos fundamentales nacionales, puesto que, el 19 de diciembre de 2011, el Tribunal Constitucional húngaro declaró que algunas disposiciones de la Ley húngara de medios de comunicación limitaban de forma anticonstitucional la libertad de la prensa escrita. No obstante, no todos los observadores del caso quedaron convencidos de que la cuestión se hubiera resuelto plenamente y que la libertad de prensa sigue respetándose en Hungría. Personalmente, solo creeré en esa complementariedad si tengo la certeza de que el poder judicial húngaro es plenamente independiente y mantiene esa independencia tras los recientes cambios constitucionales. La Comisión seguirá muy de cerca la evolución de la situación.

¿Vamos hacia una declaración de derechos federal para una Unión Política Europea?

Las publicaciones de investigación han ido aportando una serie de sugerencias innovadoras para poder abordar en Bruselas cuestiones como la de la Ley húngara de medios de comunicación de una manera más eficaz. Me refiero en particular a la propuesta de Armin von Bogdandy y sus colaboradores, consistente en la creación de una especie de «mecanismo de rescate de la UE» para los derechos fundamentales. Al fin y al cabo, todas estas propuestas tienen el propósito de asegurar que la Carta pueda aplicarse como ius commune en todos los Estados miembros, incluso en situaciones circunscritas al ámbito nacional. El hecho de que un ciudadano de la UE esté involucrado en la situación debería bastar para desencadenar la aplicación de la Carta.

Debo confesar mi buena predisposición hacia esas soluciones innovadoras. No obstante, debo también dejar claro que, en la actual situación del Derecho primario de la Unión, son difícilmente compatibles con la letra y el espíritu de los Tratados. Comprendo muy bien la frustración de algunos ciudadanos ante el hecho de que la Unión Europea actual no sea un estado federal. Pero no podemos –y, en mi parecer, no debemos– cambiar estas circunstancias únicamente mediante una interpretación innovadora.

También debo decir que, en este momento, la Comisión Europea no está ni mucho menos equipada para convertirse en una «superpolícía de los derechos fundamentales» para todos los casos de ese género que se planteen en Europa. La DG de Justicia de la Comisión solo dispone de unos 12 funcionarios dedicados a las cuestiones de derechos fundamentales, efectivo claramente insuficiente para colmar las expectativas de 500 millones de ciudadanos en lo tocante a sus derechos fundamentales.

Desearía también establecer un paralelismo con la situación de los Estados Unidos de América, Estado federal desde 1787. Resulta bastante sorprendente comprobar que, inicialmente, los padres fundadores concibieron la constitución de los EE.UU. sin ningún tipo de declaración de derechos. Los «federalistas» de la época no apreciaron la necesidad de tal declaración puesto que, en aquella época, semejante alegato existía ya en cada uno de los estados fundadores. La presión a favor de la promulgación de una declaración de derechos procedió más bien de los «anti-federalistas», sumamente escépticos ante los poderes potencialmente invasivos del nuevo gobierno federal. Esa dicotomía puede observarse en el intenso debate entre James Madison –inicialmente contrario a una declaración de derechos federal– y James Monroe, librador de una campaña en pro de la declaración de derechos con el objetivo esencial de limitar la potestad tributaria federal. Al final, la declaración de derechos se adjuntó a la Constitución de los EE.UU. bajo la forma de las Diez Enmiendas.

La declaración de derechos de los EE.UU. se redactó con la finalidad primordial de poner freno a los poderes del nuevo gobierno federal. Como es lógico, por lo tanto, la declaración de derechos se aplicaba exclusivamente, en un primer momento, al Gobierno federal. No había en efecto, a la sazón, motivo alguno para aplicarla a los distintos Estados, puesto que cada uno de ellos contaba con su propia declaración de derechos en su constitución estatal.

Los Estados Unidos tardaron cien años –y, no lo olvidemos, una cruenta guerra civil– en modificar esta situación legal mediante la inclusión de la decimocuarta enmienda (la famosa «cláusula del proceso justo») en la constitución de los EE.UU. Solo a partir de ese momento la declaración de derechos de los EE.UU. empezó a aplicarse no solo a nivel federal sino también, conforme a la «doctrina de la incorporación», a cada uno de los Estados de forma individual.

Por eso pido paciencia a todos aquellos que no se sienten satisfechos con el estatus actual del Derecho de la Unión en el ámbito de los derechos fundamentales. No han pasado más que dos años desde la entrada en vigor de la Carta. Debemos darle tiempo para que crezca en el marco específico de una Unión Europea, que, según demuestra la historia, ha desarrollado regímenes de derechos fundamentales a los niveles nacionales y ahora también de la UE.

Se han producido además en la UE algunos acontecimientos prometedores capaces de propiciar cambios evolutivos; me refiero, concretamente, a la sentencia del Tribunal Constitucional austriaco de 14 de marzo de este año, según la cual los derechos fundamentales de la Carta se considerarían a partir de ese momento parte integrante del ordenamiento constitucional austriaco, como ya sucedió en su día con el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Se trata de una iniciativa sumamente positiva del Tribunal Constitucional austriaco. Esa jurisprudencia significa que, en Austria, los ciudadanos pueden invocar directamente la Carta como parte del ordenamiento constitucional austriaco. De forma paralela, el Tribunal Constitucional austriaco ha dejado claro que someterá todas las cuestiones pertinentes relacionadas con la Carta al Tribunal de Justicia en Luxemburgo, al amparo del procedimiento de remisión prejudicial. Espero que este «modelo austriaco de incorporación de la Carta» sea adoptado por otros tribunales constitucionales, ya que permite una aplicación efectiva y descentralizada de la Carta como parte del ordenamiento constitucional nacional. Semejante enfoque no puede sino redundar en beneficio de Europa y de sus ciudadanos.

Excelentísimos señores y señoras,

Damas y caballeros,

Durante una cena informal celebrada en Bruselas la pasada semana, los Jefes de Estado y de Gobierno de los 27 Estados miembros de la UE analizaron de forma bastante detallada la situación actual de Europa. También convinieron en que, para salir de la crisis, Europa tiene que demostrar ahora su determinación en cuanto a la irreversibilidad y la solidez del euro. Por ese motivo, un reducido grupo de trabajo compuesto por el Presidente del Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión Europea, el Presidente del Eurogrupo y el Presidente del Banco Central Europeo han recibido el mandato de preparar, para el mes de junio, una hoja de ruta y un calendario para un conjunto de decisiones que deberían permitirnos otorgar una nueva dimensión a nuestra unión económica y monetaria. Ello podría desembocar, algún día, en una única autoridad supervisora financiera europea, un plan europeo de resolución bancaria e incluso la emisión conjunta de deuda soberana en una unión fiscal.

Como bien subrayó la Comisión Europea este pasado miércoles, esta labor deberá también incluir, a largo plazo, un proceso político que consolide la legitimidad democrática de las nuevas medidas de integración y la rendición de cuentas al respecto. Estoy convencida de que ese contexto a largo plazo es precisamente el que da cabida a la ulterior evolución de la Carta de los Derechos Fundamentales.

¿Ha llegado ya el momento de que Europa se incline por una solución federal, siguiendo el modelo de la decimocuarta enmienda de la Constitución de los EE.UU.?

¿O quizá sea más conveniente adoptar un enfoque descentralizado, aplicando la Carta conforme a las pautas del Tribunal Constitucional austriaco?

Les pediría ahora que, a partir de las discusiones que van a celebrar hoy aquí, aporten su contribución al debate sobre la unión política europea y el futuro de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

Tengo la plena convicción de que la crisis actual desembocará finalmente en una Unión Europea más fuerte, una unión económica y monetaria más sólida, una unión política plena y una Unión al servicio de sus ciudadanos y en el centro de todas cuyas actividades se situarán los derechos fundamentales de estos.

Les agradezco, por último, todas sus contribuciones individuales a este importante debate y les deseo celebren unas discusiones positivas, fructíferas y estimulantes.

1 :

Reding, V., 2012. 'A vision for Post-Crisis Europe', The Wall Street Journal, 8 de febrero, p.16.; Reding, V., 2012, 'Mit einer Vision aus der Krise finden', Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 de marzo, p.10; Reding, V., 2012, 'Unir l'Europe politique pour 2020', L'Echo, 25 de mayo , p.13; Reding, V., 2012, 'Dopo la crisi dell'euro l'Europa può fare un grande passo in avanti', Milano Finanza, 9 de febrero, p.11; Reding, V., 2012, «Una visión de Europa después de la crisis», El Mundo, 10 de febrero, p.19.

2 :

Discurso del Dr. Wolfgang Schäuble, MdB en Aquisgrán:

http://www.wolfgang-schaeuble.de/index.php?id=30&textid=1524&page=1; véase también el llamamiento en die ZEIT "Wir sind Europa - Manifest zur Neugründung der EU von unten", 3 de mayo de 2012: http://www.zeit.de/2012/19/Europa-Manifest/seite-1, y en el diario the Guardian "Let's create a bottom-up Europe", 3 de mayo de 2012: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/may/03/bottom-up-europe

3 :

El texto del juramento incluye ahora la frase siguiente: "I solemnly undertake to respect the Treaties and the Charter of Fundamental Rights of the European Union in the fulfilment of all my duties" (Me comprometo solemnemente a respetar los Tratados y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el desempeño de todas mis funciones). El texto completo puede consultarse en inglés o francés en el documento IP/10/487.

5 :

Véase, en particular, la Decisión Solange I del Tribunal Constitucional alemán, BVerfGE 37, 271: „Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Grundrechtskatalog enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 234 EG geforderten Entscheidung des EuGH die Vorlage eines Gerichtes der Bundesrepublik Deutschland an das BVerfG im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom EuGH gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.“


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