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Die EU-Grundrechtecharta und die Zukunft der Europäischen Union

European Commission - SPEECH/12/403   31/05/2012

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SPEECH/12/403

Viviane Reding

Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, EU-Justizkommissarin

Die EU-Grundrechtecharta und die Zukunft der Europäischen Union

XXV. FIDE-Kongress (Fédération Internationale pour le Droit Européen)

Tallinn, den 31. Mai 2012

KERNAUSSAGEN DER REDE

Die Krise:

  1. Wir stehen an einem entscheidenden Wendepunkt der europäischen Integration, an dem die Zukunft des Euro von vielen in Frage gestellt wird. Die Währungsunion ist aber sozusagen in Stein gemeißelt. Sie ist endgültig. Rechtlich gesehen, kann sie nicht rückgängig gemacht werden.

  2. Vizepräsidentin Reding plädiert für einen „Quantensprung“ – eine echte politische Union: ein Gedanke, der von vielen Entscheidungsträgern im Euro-Währungsgebiet aufgegriffen wurde. Die richtige Antwort auf die Krise ist mehr Europa, nicht weniger.

  3. Europa steht derzeit an einem Scheidepunkt. Die Europäische Union wird am Ende gestärkt aus der Krise hervorgehen: Als stärkere Wirtschafts- und Währungsunion. Als echte politische Union. Und als eine Union im Dienste der Bürger.

Die EU-Grundrechtecharta:

  1. Um die Krise zu bewältigen, müssen wir das Vertrauen der 500 Millionen Bürger zurückgewinnen, die in der Europäischen Union leben. Die EU-Grundrechtecharta kann dabei eine nützliche Rolle spielen.

  2. Die Grundrechtecharta ist für die EU wegweisend: Sie sorgt dafür, dass den Grundrechten in allen neuen EU-Rechtsvorschriften Rechnung getragen wird. Zwei aktuelle Beispiele hierfür sind die Reform der EU-Datenschutzbestimmungen und die Entwicklung einer EU-Initiative zur Quotenregelung für die Geschlechtergleichstellung in den Entscheidungsgremien privater Unternehmen.

Datenschutz:

  1. Privatsphäre ist eine Grundvoraussetzung für die menschliche Würde und die persönliche Freiheit. Die Überwachung jedes Schrittes, jedes Wortes oder jeder privaten E-Mail ist mit den Grundwerten Europas nicht vereinbar.

Quoten:

  1. Bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften über eine „europäische Quote“ ist den damit verbundenen vielfältigen Grundrechtsaspekten besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

  2. Die Ergebnisse unserer Prüfung werden in den Rechtsakt einfließen, den die Kommission im Herbst dieses Jahres vorschlagen wird. Natürlich wird es hierzu eine umfassende Folgenabschätzung hinsichtlich der Grundrechte geben.

Grundrechtsschutz in Europa: Hin zu einer Europäischen Politischen Union mit föderaler Grundrechtecharta?

  1. Die EU-Grundrechte sollen die nationalen Grundrechte ergänzen, nicht ersetzen.

  2. Dies erklärt, warum die EU im Falle der Ausweisung von Roma aus dem französischen Staatsgebiet im Sommer 2010 tätig werden konnte, jedoch nicht im Falle des neuen ungarischen Mediengesetzes.

  3. Die EU ist kein Superpolizist für Grundrechte – und sollte es auch nicht sein. Der Grundrechtsschutz erfolgt nach einem zweistufigen System, in dem das EU-Grundrechtssystem und die nationalen Grundrechte einander ergänzen.

    Exzellenzen, liebe Kollegen,

meine Damen und Herren,

ich freue mich, so viele EU-Rechtsexperten in Estlands wunderschöner Hauptstadt Tallinn begrüßen zu dürfen.

Wie Sie wissen, stehen wir dieser Tage an einem ganz entscheidenden Wendepunkt der europäischen Integration. Die Finanzkrise, die mit dem Zusammenbruch der US-Investmentbank Lehman Brothers begann, hat in Europa eine ernste Banken- und Staatsschuldenkrise ausgelöst. Sie hat gravierende Schwachstellen in der Wirtschafts- und Haushaltspolitik mehrerer EU-Mitgliedstaaten zutage gefördert. Inzwischen wird sogar die gesamte Architektur der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion in Frage gestellt, die vor zwanzig Jahren mit dem Vertrag von Maastricht begründet wurde.

Die Medien befassen sich derzeit mit ganz grundlegenden Fragen: Kann ein Mitgliedstaat aus der Währungsunion austreten? Oder sogar: Wird der Euro überleben?

Sie alle sind Experten in EU-Recht. Ich brauche Sie daher nicht daran zu erinnern, dass der Übergang zur Währungsunion im Vertrag von Maastricht selbst als ausdrücklich „unwiderruflich" und „unumkehrbar" bezeichnet wird. Die Währungsunion ist sozusagen in Stein gemeißelt. Sie ist endgültig. Rechtlich gesehen, kann sie nicht rückgängig gemacht werden. Die nationalen Währungen wurden mit der Einführung des Euro ein für alle Mal abgeschafft. Die Wiedereinführung nationaler Währungen ist daher weder in den Verträgen vorgesehen, noch ist sie nach EU-Recht möglich. Dies kann man nicht oft genug wiederholen.

Fest steht jedoch auch, dass die Krise eine überfällige Debatte darüber ausgelöst hat, wo Europa heute steht und worauf wir zusteuern.

Europa ist an einem Scheidepunkt angelangt. Auf der Titelseite seiner jüngsten Ausgabe veranschaulichte der Economist unsere Situation recht dramatisch: mit zwei Schildern, die in entgegengesetzte Richtungen weisen und die Aufschrift „Auflösung” und „Superstaat” tragen.

Ich persönlich bin überzeugt, dass es noch einige Optionen dazwischen gibt. Aber in der Tat sind wir nun an einem Punkt angelangt, an dem wir uns über die Zukunft Europas Gedanken machen müssen. Können einzelne Mitgliedstaaten finanzielle und wirtschaftliche Herausforderungen globalen Ausmaßes tatsächlich alleine bewältigen? Oder ist es in der europäischen Integration jetzt Zeit für einen weiteren Quantensprung?

Wie Sie sicherlich wissen, plädiere ich schon seit einigen Monaten für einen solchen Quantensprung1 – eine echte politische Union – und ich freue mich, dass dieser Gedanke von den Entscheidungsträgern im Euro-Währungsgebiet immer häufiger aufgegriffen wird2.

Vielleicht bin ich auch daher so fest von einem starken Europa und einer starken politischen Union überzeugt, weil ich Luxemburgerin bin. Wir Luxemburger wissen seit langem, dass unser Land zu klein ist, um alleine irgendeine bedeutende Rolle auf der Weltbühne zu spielen. Wir kleinen Staaten haben gar keine andere Wahl, als uns mit anderen Staaten zusammenzutun. In unserer globalisierten Welt trifft dies in immer stärkerem Maße auch auf größere Staaten zu. Sogar Frankreich und Deutschland sind nicht stark genug, um sich globalen Herausforderungen wie der Finanzkrise oder dem Klimawandel alleine zu stellen.

Wenn die derzeitige Krise etwas Gutes hat, dann das: Die nationalen Politiker begreifen allmählich, dass wir nur zusammen stark sind. Und dass die richtige Antwort auf die Krise mehr Europa ist, nicht weniger.

Damit komme ich zum wichtigsten Punkt der Diskussionen dieses FIDE-Kongresses. Als erstes Thema haben Sie die EU-Grundrechtecharta gewählt – angesichts des aktuellen Geschehens meiner Ansicht nach eine sehr treffende Wahl. Dies sage ich nicht, weil ich die allererste für Grundrechte zuständige EU-Kommissarin bin. Ich sage dies vor dem Hintergrund der derzeitigen Krise.

In der Krise geht es natürlich in erster Linie um Finanzen, um wirtschaftliche Ungleichgewichte und Schuldenberge, die von nationalen Regierungen verantwortungslos angehäuft wurden. Aber letzten Endes geht es bei jeder Art von Politik – egal ob auf EU- oder nationaler Ebene – stets um die Menschen. Um unsere Bürger. Wir werden die Krise nur dann bewältigen, wenn wir unsere Bürger stärker in den Mittelpunkt rücken. Sie sorgen schließlich dafür, dass unsere Demokratien funktionieren. Daher müssen wir das Vertrauen der 500 Millionen Bürger zurückgewinnen, die in der Europäischen Union leben.

Die Charta kann dabei eine nützliche Rolle spielen. Laut Präambel der Charta, erster Erwägungsgrund, stellt die EU „den Menschen in den Mittelpunkt ihres Handelns […], indem sie eine Unionsbürgerschaft und einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts begründet.“ Wenn wir dieser Tage über die Europäische Politische Union sprechen, dürfen wir dieses wichtige Bestreben nicht vergessen. Wie Professor Besselink in seinem Gesamtbericht für den heutigen Kongress sagt: Die Bedeutung, die den Grundrechten beigemessen wird, „bestimmt die verfassungsrechtliche Natur der Europäischen Union“.

An dieser Stelle möchte ich von meiner Erfahrung mit der Charta während der ersten beiden Jahre berichten, seit diese rechtsverbindlich ist. Und diese ist durchaus etwas zwiespältig.

Einerseits wurde die Charta zu einem bedeutenden Instrument, um die Grundrechte in allen neuen EU-Rechtsetzungsvorschlägen zu verankern.

Andererseits hat die Charta oft die Erwartungen der Bürger enttäuscht, die sich in Grundrechtsfragen an die EU-Organe gewandt haben, aber nicht die erhoffte Hilfe erhalten konnten.

Beides möchte ich hier näher ausführen.

Die Charta als bedeutendes Instrument, um die Grundrechte in allen neuen EU-Rechtsvorschriften zu verankern

Zunächst zur Situation auf EU-Ebene, wo die positiven Auswirkungen der Charta heute klar zu erkennen sind: Alles begann im Mai 2010, als die Mitglieder der neuen Europäischen Kommission – der ersten Kommission, die nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und der Charta ihre Arbeit aufnahm – nach Luxemburg reisten, um sich nach gängiger Praxis offiziell zur Einhaltung der EU-Verträge zu verpflichten. Diesmal jedoch war etwas anders. Die 27 Mitglieder des Kollegiums leisteten nicht nur einen Eid auf die Einhaltung der EU-Verträge, sondern auch auf die Einhaltung der EU-Grundrechtecharta3. Dies hatte mehr als rein symbolischen Charakter: Es war die feste politische Zusage des gesamten Kollegiums, die Beachtung und Einhaltung der Charta in allen EU-Politikbereichen sicherzustellen, für die die Kommission verantwortlich ist. Dieser Eid erleichterte mir meine Aufgabe als Kommissarin für Grundrechte deutlich: Denn jetzt musste ich meine Kolleginnen und Kollegen nicht dazu bringen, der Charta bei ihrer täglichen Arbeit Rechnung zu tragen. Sie hatten sich ja selbst dazu verpflichtet – jeder einzelne für seinen Fachbereich. Meiner Erfahrung nach war dies der Ausgangspunkt für eine echte Grundrechtskultur in der Kommission.

Der nächste Meilenstein war die Annahme der Strategie der Kommission zur wirksamen Umsetzung der Charta durch die Europäische Union am 19. Oktober 2010. Mit dieser Strategie wurde das eidesstattliche Versprechen in konkrete Kommissionspraxis umgesetzt. Heute werden Vorschläge der Kommission nicht nur systematisch auf ihre wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen hin überprüft, sie alle werden einer detaillierten Grundrechtsbewertung unterzogen. Um diese Bewertung zu strukturieren und sicherzustellen, dass die Kommissionsbediensteten der verschiedenen Generaldirektionen nun auch Grundrechtsfragen angemessen berücksichtigen, umfasst die Kommissionsstrategie eine sogenannte „Grundrechte-Checkliste“. Sie basiert auf der Rechtsprechung des Gerichtshofs und hilft allen an der Ausarbeitung von EU-Rechtsvorschriften beteiligten Experten dabei, der Grundrechtsthematik in vollem Umfang gerecht zu werden.

Dies alles war natürlich noch recht theoretisch. Es war die politische Zusage, Grundrechtsbelange in den EU-Organen ernster zu nehmen. Um sicherzustellen, dass die Wahrung der Charta nicht nur ein Lippenbekenntnis von Politikern und Beamten blieb, brauchte es aber noch mehr. Als Kommissarin für Grundrechte musste ich mehrfach – stets mit Rückendeckung des Präsidenten und des Juristischen Dienstes der Kommission – politischen Druck auf meine Kollegen ausüben, damit der Charta in deren Vorschlägen Rechnung getragen wurde. Ich denke hierbei insbesondere an unsere internen Diskussionen zum Fluggastdaten-Abkommen mit den Vereinigten Staaten, das wiederholt geändert werden musste, um es mit der Charta in Einklang zu bringen.

Was mir bei dieser Arbeit am meisten geholfen hat, waren mehrere wichtige Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union – unter anderem das Test-Achats-Urteil4. Hier stellte der Gerichtshof fest, dass der EU-Gesetzgeber bei der Umsetzung des Grundrechts der Geschlechtergleichstellung kohärent vorzugehen hat. Bei der vom Gerichtshof geprüften Richtlinie ging es um die Gleichstellung von Frauen und Männern bei der Erbringung von Dienstleistungen. Der Gerichtshof befand, dass die durch den Ministerrat eingeführte Klausel, die einzelnen Mitgliedstaaten bei Versicherungsprämien eine Abweichung vom Grundrecht der Gleichstellung gestattete, eine Verletzung dieses Grundrechts darstellte. Clemens Ladenburger zieht in seinem Bericht, der Ihnen heute vorgelegt wurde, folgenden Schluss: „Der Gerichtshof wird gegenüber ungeschickten politischen Kompromissen, die in in sich widersprüchlichen Rechtsvorschriften Ausdruck finden, weniger tolerant sein.“

In der Rechtssache „Test Achats“ machte der Gerichtshof unmissverständlich klar, dass es nicht nur eine rechtsverbindliche EU-Grundrechtecharta gibt, sondern sozusagen auch ein Verfassungsgericht auf EU-Ebene, das für die Anwendung und, falls nötig, für die wirksame Durchsetzung der Charta eintritt – ein Gerichtshof, der nicht davor zurückschreckt, EU-Rechtsvorschriften für null und nichtig zu erklären, wenn diese gegen die Charta verstoßen.

In der Kommission haben diese Urteile zu einer deutlichen Sensibilisierung für Grundrechtsfragen geführt, und ich hoffe, dass die anderen EU-Organe diesem Ansatz mit ähnlicher Entschlossenheit folgen werden. Zwei neue Initiativen der Kommission verdeutlichen, welche Bedeutung den Grundrechten im EU-Gesetzgebungsverfahren seit neuestem beigemessen wird.

Erstens der Vorschlag für eine Reform der EU-Datenschutzvorschriften, den die Kommission am 25. Januar 2012 vorgelegt hat. Das Recht auf Datenschutz ist ein zentrales Grundrecht in der EU. Grund hierfür sind die Erfahrungen, die wir in der Vergangenheit mit Diktaturen des rechten und des linken politischen Spektrums gemacht haben. Heute herrscht in Europa Einigkeit darüber, dass die Privatsphäre eine Grundvoraussetzung für die menschliche Würde und die persönliche Freiheit ist. Die Überwachung jedes Schrittes, jedes Wortes oder jeder privaten E-Mail ist mit den Grundwerten Europas und unserem gemeinsamen Verständnis einer freien Gesellschaft nicht vereinbar. In der Charta sind daher sowohl das Recht auf Privatleben (Artikel 7) als auch das Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten (Artikel 8) verankert. Das ist aber noch nicht alles: Gemäß Artikel 16 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union kann die EU zudem harmonisierte Datenschutzvorschriften für den gesamten Kontinent erlassen, mit denen das Recht auf Datenschutz in die Praxis umgesetzt wird. Der Datenschutz ist somit einer der wenigen Bereiche, in denen zwischen einem Grundrecht und den entsprechenden Rechtsetzungskompetenzen des EU-Gesetzgebers umfassende Kohärenz gewährleistet ist. Datenschutz ist daher ein besonders bedeutendes Grundrecht in der Europäischen Union, und mit den Kommissionsvorschlägen vom 25. Januar soll dieses Recht im gesamten Binnenmarkt Realität werden.

Datenschutz ist jedoch auch ein Grundrecht, das leicht mit anderen Grundrechten kollidiert. Ein wichtiges Beispiel aus der Praxis ist ein möglicher Konflikt mit der Pressefreiheit. Nehmen Sie das Beispiel eines Journalisten, der einen Artikel über einen Filmstar schreiben möchte. Dazu will er Fotos veröffentlichen, die diesen beim Sonnenbaden an einem Strand in Südfrankreich zeigen. Der Filmstar möchte aber, dass seine Privatsphäre gewahrt wird. Wie ist solch ein Konflikt zwischen Privatsphäre und Pressefreiheit zu lösen? Bei der Ausarbeitung unserer Vorschläge haben wir dies in der Kommission eingehend diskutiert. Wir fanden, dass die Pressefreiheit in den 27 Mitgliedstaaten noch immer recht unterschiedlich geregelt ist. In einigen genießt sie einen höheren Stellenwert als in anderen. In einigen existieren eindeutige Gesetze über die Pressefreiheit, in anderen nicht. Die EU hat keinerlei Befugnis, Gesetze über die Pressefreiheit einzuführen. Gemäß den Verträgen sind allein die Mitgliedstaaten hierfür zuständig. Dennoch kann der EU-Gesetzgeber einen möglichen Konflikt zwischen Datenschutz und Pressefreiheit nicht außer Acht lassen. Wir haben daher in die neue Datenschutzverordnung eine Klausel aufgenommen, wonach die Mitgliedstaaten für die Verarbeitung personenbezogener Daten, „die allein zu journalistischen Zwecken“ erfolgt, Abweichungen und Ausnahmen von gewissen Bestimmungen der Verordnung vorsehen müssen. Wir überlassen es also den Mitgliedstaaten, Vorschriften zu erlassen, um das Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten mit den Vorschriften zur freien Meinungsäußerung in Einklang zu bringen. Dies ist sicherlich ein schwieriger Balanceakt, bei dem die Besonderheiten jedes Einzelfalls und die jeweiligen nationalen Gegebenheiten zu berücksichtigen sind.

Ein zweites Beispiel, bei dem sich die Kommission intensiv mit der Grundrechtsthematik auseinandersetzen musste, ist die derzeitige Diskussion über eine EU-Initiative zur Quotenregelung für private Unternehmen. Wie Sie wissen, ist das Thema der Geschlechtergleichstellung seit dem Vertrag von Rom im Jahr 1957 ein Ziel der EU. Zwar wurden bedeutende Fortschritte erzielt, doch noch immer sind nur 14 % der Schlüsselpositionen börsennotierter Unternehmen in der EU von Frauen besetzt. Eine Reihe von Mitgliedstaaten – darunter Frankreich, Italien, Belgien, Dänemark, Portugal, Österreich, die Niederlande, Spanien, Griechenland, Finnland und Slowenien – haben daraufhin Rechtsvorschriften mit verschiedenen Quotenregelungen für Unternehmen erlassen. Wir haben diese Debatte in der Kommission aufmerksam verfolgt und Maßnahmen gefordert. Unser Legislativprogramm sieht für das zweite Halbjahr eine EU-Initiative zur Erhöhung des Frauenanteils in Schlüsselpositionen in der Wirtschaft vor. Dies ist auch für den EU-Binnenmarkt wichtig, wo wir aufgrund der unterschiedlichen nationalen Quoten bereits eine Fragmentierung feststellen konnten – beispielsweise im öffentlichen Beschaffungswesen. Hier haben einige Mitgliedstaaten nun die Möglichkeit, Bieter auszuschließen, die sich nicht an die nationalen Quoten halten.

Bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften über eine „europäische Quote“ ist den damit verbundenen vielfältigen Grundrechtsaspekten besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Einerseits möchten wir die Geschlechtergleichstellung in den Entscheidungsgremien mit gezielten Maßnahmen zugunsten des unterrepräsentierten Geschlechts fördern. Andererseits dürfen wir einzelne Kandidaten, die sich in einem Unternehmen um eine bestimmte Position bewerben, nicht diskriminieren. Daher ist es von zentraler Bedeutung, dass Artikel 23 der Charta gesonderte Maßnahmen zugunsten des unterrepräsentierten Geschlechts ausdrücklich gestattet – natürlich nur, sofern es eine solche Unterrepräsentation tatsächlich gibt. Per definitionem müssen Quotenregelungen zeitlich befristet sein, da sie sonst zu einer weiteren Ungleichheit führen. Darüber hinaus müssen wir sicherstellen, dass EU-Quotenvorschriften keinen übermäßigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit darstellen, die in Artikel 16 der Charta als Grundrecht verbrieft ist.

Die Kommission prüft derzeit, wie das Grundrecht auf Geschlechtergleichstellung am besten mit der unternehmerischen Freiheit in Einklang zu bringen ist. Ich persönlich war stets der Ansicht, dass eine EU-Quotenregelung vorrangig für die Mitglieder von Aufsichtsräten in Unternehmen beziehungsweise für die Mitglieder in den entsprechenden Gremien in einstufigen Unternehmensstrukturen gelten sollte. Die Ergebnisse unserer Prüfung werden in den Rechtsakt einfließen, den die Kommission im Herbst dieses Jahres vorschlagen wird. Natürlich wird es hierzu eine umfassende Folgenabschätzung hinsichtlich der Grundrechte geben.

Exzellenzen,

meine Damen und Herren,

wie Sie sehen, ist die Charta auf EU-Ebene zu einem wichtigen Instrument geworden. Sicherlich ist noch nicht alles perfekt. Sogar die beste Grundrechtsbewertung kann zu falschen Schlüssen führen. Dennoch kann keiner mehr behaupten, die EU-Organe würden die Grundrechte nicht ernst nehmen. Die Charta und die Tatsache, dass sich die Kommission aktiv für deren Anwendung einsetzt, haben dazu geführt, dass die Grundrechte heute bei der Konzeption neuer EU-Strategien und -Vorschläge eine wichtige Rolle spielen.

Leider an der falschen Adresse...

Wie bereits erwähnt, wird die Charta in den 27 EU-Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich angewandt. Tagtäglich gehen bei der Kommission Hunderte Schreiben von Bürgern ein, die darum bitten, die Kommission möge in diesem oder jenem Mitgliedstaat für die Einhaltung der Grundrechte sorgen.

So das Beispiel einer Frau aus Spanien, die sich gerade von ihrem spanischen Ehemann hatte scheiden lassen und die das Scheidungsurteil „unfair“ fand. Sie wandte sich an die Europäische Kommission und bat diese um Hilfe, da diese ja „für Grundrechte zuständig“ sei.

Oder der Fall eines französischen Unternehmens, das in Italien bei einer öffentlichen Ausschreibung nicht berücksichtigt wurde. „Der Richter war bestechlich“, beschwerte sich das französische Unternehmen und dokumentierte den Fall auf mehreren Hundert Seiten. „Die Kommission hat die Pflicht, uns zu helfen und unser Grundrecht auf unternehmerische Freiheit zu schützen.“

Dies sind nur zwei Beispiele von Tausenden von Fällen, die uns seit Inkrafttreten der Charta zugetragen wurden. Wir versuchen stets im Sinne der Bürgerfreundlichkeit die Betroffenen an die richtige Adresse zu verweisen – in der Regel nationale Stellen, die hier weiterhelfen können. Dennoch sind die Bürger verständlicherweise erst einmal frustriert, wenn sie hören, dass sie mit ihrem Anliegen bei uns an der falschen Adresse sind.

All diese Fälle zeigen ein grundlegendes und leider weit verbreitetes falsches Verständnis für den Sinn und Zweck der Charta und für ihren Geltungsbereich.

Sinn und Zweck der Charta

Um den Sinn und Zweck der Charta zu verstehen, muss man in die ersten beiden Jahrzehnte der EU-Rechtsetzung zurückgehen. Die Geschichte wurde schon oft erzählt, aber ich möchte sie Ihnen dennoch ins Gedächtnis rufen. In den Verträgen von Paris und von Rom waren keine Grundrechte schriftlich verankert. Dennoch begannen die neuen Gemeinschaftsorgane Beschlüsse, Verordnungen und Richtlinien zu erlassen, die über allen nationalen Gesetzen stehen sollten, einschließlich den nationalen Verfassungen und den in darin verbrieften Grundrechten. Bald beschwerten sich Wirtschaftsbeteiligte, die mit den Entscheidungen der supranationalen Institutionen in Brüssel nicht einverstanden waren, bei ihren nationalen Gerichten mit dem Tenor: Hier in meinem Heimatland haben meine Grundrechte auf Eigentum und auf die Ausübung meiner Geschäftstätigkeit Verfassungsstatus und können nicht geändert werden, nicht einmal durch den Gesetzgeber. Und plötzlich gibt es nun diese Institutionen in Brüssel, die sich über meine Grundrechte einfach hinwegsetzen dürfen.

Das deutsche und das italienische Verfassungsgericht waren die ersten, die sich der Sache annahmen. Sie fällten mehrere Urteile, bei denen sie den Vorrang des Gemeinschaftsrechts in Frage stellten, der bis heute den wichtigsten Rechtsgrundsatz für das reibungslose Funktionieren der EU darstellt. Kurz gefasst befanden Sie Folgendes: Solange das europäische Recht die Grundrechte unserer Bürger nicht genauso schützt wie unsere nationalen Grundrechte, behalten wir uns das Recht vor, europäisches Recht als mit unseren nationalen Verfassungen unvereinbar zu erklären und zu verwerfen.5

Der Gerichtshof in Luxemburg nahm sich rasch dieser Thematik an. Um die Lücke in den Verträgen zu füllen, machte er die Grundrechte zu ungeschriebenen allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, wobei er sich von den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und von der Europäischen Menschenrechtskonvention leiten ließ. Auf diese Art und Weise fanden die einzelnen Grundrechte nach und nach Eingang in die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften. Mit der 2000 konzipierten und 2007 aktualisierten Grundrechtecharta wurde die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Grundrechtsthematik auf moderne Weise bekräftigt und kodifiziert.

Wie die Geschichte schön veranschaulicht, waren die Grundrechte auf EU-Ebene ursprünglich nicht dazu entwickelt worden, um sie auf die Maßnahmen nationaler Behörden anzuwenden. Sie sollten vielmehr sicherstellen, dass die neu geschaffenen EU-Organe die Grundrechte genauso wahren, wie die nationalen Behörden dies auf nationaler Ebene tun. Die EU-Grundrechte wurden somit in erster Linie geschaffen, um die neuen supranationalen Befugnisse der EU-Organe zu regulieren. Sie sollten die nationalen Grundrechte ergänzen, nicht ersetzen.

Geltungsbereich der Charta

Der Geltungsbereich der Charta wurde somit absichtlich beschränkt. In Artikel 51 Absatz 1 der Charta heißt es im ersten Satz ausdrücklich: „Diese Charta gilt für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips [..].“ Angesichts der Vorgeschichte ist dies logisch. Die Charta richtet sich in erster Linie an die EU-Organe selbst, da sie nicht an die nationalen Grundrechtsbestimmungen gebunden sind.

In Artikel 51 Absatz 1 der Charta heißt es weiter: „[Die Charta gilt] für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union.“ Dieser Wortlaut ist sehr restriktiv. Die Mitgliedstaaten sind nur durch die Charta gebunden, wenn sie anstelle der Union handeln, z. B. bei der Ausführung eines EU-Beschlusses, der Anwendung einer EU-Verordnung auf nationaler Ebene oder der Durchführung einer EU-Richtlinie. Handeln die Mitgliedstaaten auf eigene Initiative, besteht keine Veranlassung, sie der Charta zu unterwerfen, da in diesen Fällen die nationalen Grundrechtsbestimmungen Anwendung finden.

Der Wortlaut ist sogar noch restriktiver als die Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Vergangenheit. Der Gerichtshof kam zu dem Schluss, dass nationale Behörden an nationales Recht gebunden sind, wenn sie „im Geltungsbereich des Unionsrechts“ tätig werden. Die Frage, ob der Wortlaut von Artikel 51 der Charta diese Rechtsprechung tatsächlich einschränkt, überlasse ich Ihren heutigen fachlichen Diskussionen. Ich persönlich gehe davon aus, dass der Gerichtshof eine solch einschränkende Wirkung nicht einfach in Kauf nehmen würde, auch wenn die Verfasser der Charta dies eindeutig bezweckten.

Ob wir Artikel 51 der Charta nun weiter oder enger auslegen – der Grundsatz bleibt derselbe: Die Charta gilt in erster Linie für die EU-Organe und ihre Maßnahmen. Sie ersetzt nationale Verfassungen nicht, sondern ergänzt sie lediglich. Die Bürger müssen sich daher an die Tatsache gewöhnen, dass der Grundrechtsschutz nach einem zweistufigen System erfolgt: dem nationalen Grundrechtssystem, das ihre Rechte normalerweise schützt, und der EU-Grundrechtecharta, die nur dann ins Spiel kommt, wenn es sich um Maßnahmen eines EU-Organs handelt. Auf die Europäische Menschenrechtskonvention möchte ich an dieser Stelle nicht eingehen – sie könnte als dritte Stufe dieses Systems betrachtet werden, die dann zum Zuge kommt, wenn mögliche Rechtsbehelfe in einem der beiden anderen Systeme ausgeschöpft wurden.

In den vergangenen beiden Jahren wurde die Komplexität dieses zweistufigen Grundrechtssystems in zwei bedeutenden Rechtssachen verdeutlicht.

Zunächst die Ausweisung von Roma – meist rumänischer und bulgarischer Staatsbürgerschaft – aus dem französischen Staatsgebiet im Sommer 2010. In diesem Fall konnte sich die Europäische Kommission auf Grundlage des EU-Rechts einschalten, da die Ausweisung von EU-Bürgern aus dem Gebiet eines Mitgliedstaates in den Geltungsbereich der EU-Freizügigkeitsrichtlinie von 2004 fällt. Wir konnten also auf die Umsetzung dieser Richtlinie durch die französischen Behörden dringen; der EU-Grundrechtecharta musste Folge geleistet werden, einschließlich Artikel 19, der Kollektivausweisungen untersagt. Die Kommission konnte daher ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten; Frankreich änderte daraufhin seine nationalen Gesetze, um sicherzustellen, dass alle materiell- und verfahrensrechtlichen Garantien der Freizügigkeitsrichtlinie in das französische Recht übernommen wurden.

Wogegen wir in diesem Fall rechtlich nicht vorgehen konnten, war die erzwungene Auflösung mehrerer Roma-Siedlungen in Frankreich, da hierzu keine EU-Rechtsvorschriften existieren. Für diese Thematik waren die nationalen französischen Gerichte zuständig. Im März 2011 wertete der französische Verfassungsrat (Conseil Constitutionnel) die Vorgehensweise der französischen Behörden als Verstoß gegen die französische Verfassung. Dieser Fall ist ein anschauliches Beispiel dafür, wie nationale Grundrechtsbestimmungen und die EU-Charta einander ergänzen.

Im zweiten Fall ging es um Ungarn. In den vergangenen Jahren hat das Land verschiedene Gesetze verabschiedet, die aus grundrechtlicher Sicht erhebliche Bedenken auslösten und auch vom Europarat geprüft wurden. Dazu zählten u.a. die sogenannten Grundlagengesetze, die unmittelbar aufgrund der Verfassung erlassen wurden. Gemäß Artikel 51 der Charta musste die Kommission ihre rechtliche Analyse auf die Sachverhalte beschränken, bei denen es einen klaren Bezug zum EU-Recht gab.

Die Kommission konnte im Wege eines am 17. Januar 2012 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens einen Eingriff in die Unabhängigkeit der ungarischen Datenschutzbehörde unterbinden, da die Datenschutzrichtlinie von 1995 die „völlige Unabhängigkeit“ der nationalen Datenschutzbehörden vorschreibt – ein Grundsatz, der in Artikel 16 AEUV sowie in Artikel 8 der Charta ausdrücklich anerkannt wird.

In einem zweiten Vertragsverletzungsverfahren konnte die Kommission dagegen vorgehen, dass in Ungarn rund 236 Richter und Staatsanwälte vorzeitig in Pension geschickt wurden, da das vorgeschriebene Rentenalter für diese Berufsgruppe plötzlich von 70 auf 62 Jahre herabgesetzt worden war. Tätig werden konnte die Kommission aufgrund der Richtlinie 2000/78/EG zur Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, die eine Diskriminierung aufgrund des Alters untersagt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs fällt die Herabsetzung des Rentenalters für eine bestimmte Berufsgruppe, ohne dass hierfür eine objektive Begründung vorliegt, auch unter diesen Grundsatz. Dieser Fall trägt somit zur Umsetzung des in Artikel 21 der Charta festgeschriebenen allgemeinen Diskriminierungsverbots bei, das auch die Diskriminierung aufgrund des Alters untersagt.

Im dritten Fall ging es um das ungarische Mediengesetz, gegen das insbesondere aufgrund der mangelnden Unabhängigkeit der neuen ungarischen Medienbehörde von der Regierung ernsthafte Bedenken bestanden. Die Kommission war hier mit der rechtlichen Situation konfrontiert, dass die EU in Medienangelegenheiten nur sehr eingeschränkte Befugnisse hat. Presse und Rundfunk fallen praktisch nicht in den Geltungsbereich der EU-Verträge, wie auch die meisten Medieninhalte. Die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste umfasst nur gewisse Mindestregelungen für die Erbringung solcher Dienste im grenzüberschreitenden Kontext, jedoch sind die einzelnen Mitgliedstaaten rechtlich nicht verpflichtet, eine unabhängige Medienaufsicht einzurichten. Auf meine Initiative hat die Kommission 2005 eine solche Vorschrift vorgeschlagen. Jedoch unterstützten nur Lettland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich meinen Vorschlag, alle anderen Mitgliedstaaten lehnten ihn als unzulässige Einmischung in ihre nationalen Vorrechte ab. Die Kommission konnte daher nur darauf dringen, dass das ungarische Medienrecht in Bezug auf audiovisuelle Mediendienstleistungen geringfügig geändert wurde. Im Kern der Sache jedoch, der Unabhängigkeit der Medienbehörde und ihrer Rolle gegenüber den Printmedien, hatte die Kommission keine Befugnisse. In Artikel 11 der Charta sind zwar die Freiheit der Meinungsäußerung, die Informationsfreiheit und die Freiheit der Medien verbrieft, jedoch gilt dies gemäß Artikel 51 der Charta nur für nationale Beschlüsse, mit denen die Mitgliedstaaten EU-Recht umsetzen. Dies war bei den meisten Artikeln des ungarischen Mediengesetzes nicht der Fall.

Man könnte nun argumentieren, dass auch in diesem Fall die EU-Charta und die nationalen Grundrechte einander in gewisser Weise ergänzten, da das ungarische Verfassungsgericht am 19. Dezember 2011 befand, gewisse Bestimmungen des ungarischen Mediengesetzes würden die Freiheit der Printmedien auf verfassungswidrige Weise einschränken. Dennoch waren nicht alle Beobachter dieses Falls davon überzeugt, dass das Problem damit aus der Welt geschafft war und die Freiheit der Medien auch weiterhin in vollem Umfang gewährleistet ist. Ich selbst bin von einer solchen gegenseitigen Ergänzung erst dann überzeugt, wenn zweifelsfrei feststeht, dass die ungarische Justiz nach den jüngsten Verfassungsänderungen völlig unabhängig ist und dies auch bleibt. Die Kommission wird die Angelegenheit weiterhin aufmerksam verfolgen.

Hin zu einer Europäischen Politischen Union mit föderaler Grundrechtecharta?

In der Fachliteratur findet man eine Reihe innovativer Vorschläge, wie Brüssel Fällen wie dem ungarischen Mediengesetz wirksamer begegnen kann. Ich verweise insbesondere auf den Vorschlag von Armin von Bogdandy und seinen Kollegen, eine Art „EU-Rettungsschirm” für Grundrechte zu entwickeln. Letztendlich soll mit all diesen Vorschlägen sichergestellt werden, dass die Charta in den einzelnen Mitgliedstaaten als „ius commune” angewandt werden kann – auch auf innerstaatliche Angelegenheiten. Die Beteiligung eines EU-Bürgers als solche sollte ausreichen, um die Charta ins Spiel zu bringen.

Solch innovativen Lösungen stehe ich durchaus positiv gegenüber. Dennoch sind sie nach dem derzeitigen primären Unionsrecht nur schwer mit dem Wortlaut und dem Geist der Verträge zu vereinbaren. Ich kann die Enttäuschung einiger darüber nachvollziehen, dass die heutige Europäische Union kein europäischer Föderalstaat ist. Jedoch können wir diese Tatsache nicht durch innovative Auslegungen allein ändern – und sollten dies meiner Ansicht nach auch nicht.

Die Europäische Kommission ist derzeit sicher nicht dafür gerüstet, sich als „Superpolizei für Grundrechte“ allen Grundrechtsangelegenheiten in Europa anzunehmen. In der Generaldirektion Justiz der Kommission sind nur rund zwölf Beamte für Grundrechtsfragen zuständig, was kaum ausreicht, um die Erwartungen von 500 Millionen Bürgern zu erfüllen.

Ich möchte auch eine Parallele zu den Vereinigten Staaten von Amerika ziehen, die seit 1787 ein Bundesstaat sind. Es ist durchaus bemerkenswert, dass die US-Verfassung von ihren Gründungsvätern ursprünglich ohne Grundrechtecharta konzipiert wurde. Die damaligen „Föderalisten“ sahen nicht die Notwendigkeit einer föderalen Grundrechtecharta, da die einzelnen Gründungsstaaten bereits selbst über eine solche Charta verfügten. Es waren eher die Föderalismusgegner, die auf eine Grundrechtecharta drängten, denn sie standen potenziellen Eingriffen durch die neue föderale Regierung sehr skeptisch gegenüber. Diesen Zwiespalt erkennt man gut an der intensiven Debatte zwischen James Madison – ursprünglich Gegner der föderalen Grundrechtecharta – und James Monroe, der sich für eine Grundrechtecharta einsetzte, um insbesondere die föderale Steuerhoheit zu begrenzen. Die „Bill of Rights“ wurde der US-Verfassung schließlich in Form von zehn Zusatzartikeln angefügt.

Die „Bill of Rights“ diente in erster Linie dazu, die Zuständigkeiten der neuen föderalen Regierung zu beschneiden. Dementsprechend fand sie ursprünglich ausschließlich auf die föderale Regierung Anwendung. Es bestand damals keine Notwendigkeit, sie auf die US-Staaten anzuwenden, da deren jeweilige Verfassung eine eigene Grundrechtecharta enthielt.

Es brauchte 100 Jahre und, nicht zu vergessen, einen blutigen Bürgerkrieg, bis sich diese Rechtslage mit Aufnahme des 14. Zusatzartikels in die US-Verfassung – der Klausel über das ordentliche Gerichtsverfahren – änderte. Erst seitdem findet die „Bill of Rights“ nicht nur auf föderaler Ebene, sondern aufgrund der „doctrine of incorporation“ auch auf die einzelnen Staaten Anwendung.

Allen, die in puncto Grundrechte mit dem derzeitigen Stand des Unionsrechts nicht zufrieden sind, sei Folgendes gesagt: Haben Sie Geduld. Die Charta ist erst seit zwei Jahren in Kraft! Mit der Zeit wird sie sich mit Sicherheit im spezifischen Kontext einer Europäischen Union weiterentwickeln, in der sowohl auf nationaler als auch mittlerweile auf EU-Ebene historisch gewachsene Grundrechtssysteme existieren.

Es gibt in der EU einige vielversprechende Entwicklungen, die zu einer allmählichen Veränderung führen könnten. Hierbei denke ich insbesondere an das Urteil des österreichischen Verfassungsgerichts vom 14. März dieses Jahres. Darin erklärt das Gericht, dass es die Grundrechtecharta – wie bereits die Europäische Menschenrechtskonvention – von nun an als integralen Bestandteil der österreichischen Verfassung betrachten werde. Dies ist eine sehr erfreuliche Entwicklung. Die österreichischen Bürger können sich nun bei Fällen mit EU-Bezug direkt auf die österreichische Verfassung und somit auf die Charta berufen. Gleichzeitig stellte das österreichische Verfassungsgericht klar, es werde alle relevanten Fragen zur Charta im Vorabentscheidungsverfahren an den Gerichtshof in Luxemburg verweisen. Ich hoffe, dieses „österreichische Modell der Einbeziehung der Charta“ wird auch anderen Verfassungsgerichten als Vorbild dienen, da es eine wirksame dezentrale Anwendung der Charta innerhalb der nationalen Verfassungsordnungen ermöglicht. Europa und seine Bürger können von einem solchen Ansatz nur profitieren.

Exzellenzen,

meine Damen und Herren,

bei einem informellen Abendessen vergangene Woche in Brüssel haben die Staats- und Regierungschefs der 27 EU-Mitgliedstaaten die derzeitige Situation Europas näher analysiert. Sie waren sich darin einig, dass Europa die Krise nur bewältigen kann, wenn es entschlossen unter Beweis stellt, dass der Euro unumkehrbar und stabil ist. Eine kleine Arbeitsgruppe aus den Präsidenten des Europäischen Rates, der Europäischen Kommission, der Eurogruppe und der Europäischen Zentralbank hat den Auftrag, bis Juni einen Fahrplan und einen Zeitplan für die Beschlüsse auszuarbeiten, die uns den Übergang zu einer neuen Phase der Wirtschafts- und Währungsunion ermöglichen sollen. Eines Tages könnten so eine einheitliche europäische Finanzaufsicht, ein europäisches Bankenrestrukturierungssystem und gegebenenfalls die gemeinsame Ausgabe staatlicher Schuldtitel in einer Fiskalunion entstehen.

Wie die Europäische Kommission am Mittwoch erläuterte, muss dies langfristig auch einen „politischen Prozess umfassen, um weitere Integrationsschritte demokratisch zu legitimieren und zu rechtfertigen“. Ich denke, dass die Grundrechtecharta in genau diesem langfristigen Kontext fortentwickelt werden könnte.

Ist Europa schon reif für eine föderale Lösung nach dem Muster des 14. Zusatzartikels zur US-Verfassung?

Oder sollten wir eher auf einen dezentralen Ansatz vertrauen, bei dem die Charta ähnlich wie durch das österreichische Verfassungsgericht angewandt wird?

Ich bitte Sie alle, sich aktiv in die heutige Debatte um die politische Union Europas und die Zukunft der EU-Grundrechtecharta einzubringen.

Denn ich bin davon überzeugt, dass die Europäische Union gestärkt aus der Krise hervorgehen wird: Als stärkere Wirtschafts- und Währungsunion. Als echte politische Union. Als eine Union, die im Dienste ihrer Bürger steht und die die Grundrechte der Bürger noch stärker in den Mittelpunkt all ihrer Aktivitäten rückt.

Ich danke Ihnen für Ihre wertvollen Beiträge zu dieser wichtigen Debatte und wünsche Ihnen allen eine fruchtbare und inspirierende Diskussion.

1 :

Reding, V., 2012, „A vision for Post-Crisis Europe”, The Wall Street Journal, 8. Februar, S.16.; Reding, V., 2012, „Mit einer Vision aus der Krise finden”, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9. März, S.10; Reding, V., 2012, „Unir l'Europe politique pour 2020”, L'Echo, 25. Mai, S.13; Reding, V., 2012, „Dopo la crisi dell'euro l'Europa può fare un grande passo in avanti”, Milano Finanza, 9. Februar, S.11; Reding, V., 2012, „Una visión de Europa después de la crisis”, El Mundo, 10. Februar, S.19.

2 :

Rede von Dr. Wolfgang Schäuble MdB in Aachen: http://www.wolfgang-schaeuble.de/index.php?id=30&textid=1524&page=1; siehe auch den Aufruf in der ZEIT „Wir sind Europa - Manifest zur Neugründung der EU von unten”, 3. Mai 2012: http://www.zeit.de/2012/19/Europa-Manifest/seite-1 und im Guardian „Let's create a bottom-up Europe”, 3. Mai 2012: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/may/03/bottom-up-europe.

3 :

Der Eid enthält nun folgenden Passus: „Ich verpflichte mich feierlich, bei der Erfüllung aller meiner Pflichten die Verträge und die Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu achten.“ (Vollständiger Wortlaut siehe http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-487_de.htm).

5 :

Siehe insbesondere den Solange-I-Beschluss des deutschen Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 37, 271: „Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Grundrechtskatalog enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 234 EG geforderten Entscheidung des EuGH die Vorlage eines Gerichtes der Bundesrepublik Deutschland an das BVerfG im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom EuGH gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.“


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