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SPEECH/11/490

Michel BARNIER

Membre de la Commission européenne, chargé du Marché intérieur et des Services

L'Avenir des Marchés Publics

Conférence sur la modernisation de la politique européenne des marchés publics

Bruxelles, le 30 juin 2011

Monsieur le Vice-Premier Ministre,

Mesdames et Messieurs les Députés,

Mesdames et Messieurs,

Je suis heureux de vous accueillir pour cette conférence sur l'avenir des marchés publics.

Pourquoi les marchés publics sont-ils importants?

Les marchés publics interviennent dans notre vie quotidienne à tous – directement ou indirectement.

Dès qu'une autorité publique 'achète', pour son propre fonctionnement ou pour le service du citoyen, elle doit suivre des règles de marchés publics. Autant pour ses fournitures et ses besoins de services (informatique, mobilier, véhicules, etc) que lorsqu'elle fait construire des aéroports ou des autoroutes, ou organise des services collectifs.

C'est presque un 1/5 de notre économie. Pour nos entreprises, il s'agit d'autant de contrats et de chiffre d'affaire qui se transforment en croissance et en emplois.

Aujourd'hui, en période de crise économique, il est encore plus crucial d’assurer une utilisation optimale de ces fonds publics.

Et quand je dis une utilisation optimale, je le dis au sens large : économique et sociétale. C'est d'ailleurs ce à quoi nous invite la Stratégie Europe 2020.

Voilà le contexte général de notre ambition pour l'achat public en Europe.

Que voulons-nous faire?

Comme vous le savez, l'Acte pour le marché unique identifie les marchés publics comme l'un des 12 leviers prioritaires pour relancer le marché intérieur, avec comme initiative-clé, la révision des Directives sur les marchés publics.

Cette révision fait partie d'un programme d'ensemble visant à une modernisation en profondeur de la commande publique dans l'Union européenne.

Ce programme comporte, outre la révision des Directives, une initiative sur les concessions de services, qui complétera le cadre juridique dans un domaine où le marché intérieur est aujourd'hui incomplet.

Il inclut aussi le volet extérieur de notre politique et nous proposerons, avec mon collègue Karel de Gucht, un instrument visant à assurer la réciprocité dans l'accès aux marchés publics à l'échelle mondiale.

Mais je me concentrerai aujourd'hui sur la première de ces initiatives, qui est la réforme des Directives sur les marchés publics.

Le temps est venu d'identifier les choix politiques à faire, et de les intégrer dans un texte législatif clair, cohérent et facile à mettre en œuvre par tous les acteurs.

La méthode

Pour bien préparer l'avenir, il faut d'abord avoir tiré toutes les leçons du passé, notamment en consultant l'ensemble des parties prenantes.

C'est le sens de cette conférence. C'était tout l'objet des très vastes travaux préparatoires, dont les résultats ont été rendus publics la semaine dernière.

Il en ressort clairement un large consensus entre les diverses parties prenantes sur la nécessité de la réforme. Mais s'il est certain qu'une modernisation s'impose, des vues différentes s'expriment quant à ses modalités.

Il me revient donc, en tant que commissaire européen au Marché intérieur, de vous donner une idée de ce que je considère comme important pour cette révision majeure des directives, à cette "étape de mi-parcours" dans la préparation de la proposition de la Commission.

Mon objectif est de présenter à la fin de l'année un paquet de mesures, à la fois ambitieux et réaliste.

Il s'agit de remanier et d'améliorer le cadre existant – non de le biffer ou d'en faire table rase. Les directives ont fait leurs preuves. Les économies et bénéfices qui en découlent – soit au minimum 20 milliards d'euros par an – dépassent de loin les coûts engendrés – 5 milliards d'euros.

Mais les directives doivent évoluer.

Je voudrai faire en sorte que les directives marchés publics soient vécus davantage comme un espace d'opportunités que de contraintes.

En d'autres mots, viser une législation simple, efficace et facilitatrice ("enabling") pour ceux qui pratiquent les marchés publics au quotidien.

Je vois quatre grands chantiers:

I. Rendre l'achat public plus simple, à la fois pour les collectivités et pour les opérateurs économiques

Une chose ressort clairement des résultats de l'évaluation et de la consultation publique : la simplification et la flexibilisation des procédures est absolument nécessaire, et constitue une priorité de premier rang aux yeux de la plupart des parties prenantes.

Je veux citer quatre exemples de mesures relativement simples et consensuelles:

  • La généralisation de la procédure négociée pourrait être une mesure-clé à cet égard.

  • Cette évolution est souhaitée par beaucoup d'entre vous, et constitue un excellent moyen pour permettre aux pouvoirs publics d'acheter des biens et des services réellement adaptés à leurs besoins spécifiques.

  • Bien évidemment, il faudra éviter que la négociation ne dérive en tractations douteuses. Par exemple, par une obligation de garder trace de ce qui s'est passé pendant la négociation.

  • Je pense qu'il y a aussi un consensus autour de l'idée d'une réduction drastique de la documentation que doivent fournir les soumissionnaires pour participer aux appels d'offres.

  • Je trouve excessif que les entreprises doivent fournir, parfois – et nous voyons ceci régulièrement en pratique – plus d'une vingtaine de documents - émanant d'autorités diverses et souvent payants – pour un seul appel d'offres.

  • Une des options envisagées pour remédier à cette situation consiste à remplacer cette documentation par des déclarations solennelles des entrepreneurs. Seul le soumissionnaire gagnant se verrait exiger des certificats en bonne et due forme.

  • Cette option reçoit un large soutien de tous les participants à notre consultation - entreprises, autorités contractantes, Etats membres - je suis convaincu qu'il y a là un potentiel de simplification énorme que nous devons saisir.

  • Nous pourrions aussi regarder comment introduire plus de souplesse entre les phases d'attribution et de sélection, sans pour autant supprimer cette distinction. Par exemple, on pourrait permettre de tenir compte de l'expérience acquise en phase d'attribution pour certains types de service.

  • Dans ce cadre nous devons évaluer s'il un autre vecteur de simplification réside dans la numérisation des marchés publics, où je pense que nous devons mettre en œuvre des mesures ambitieuses.

  • Nous pourrions éventuellement aller jusqu'à rendre obligatoire la pleine dématérialisation des procédures dans certains cas. C'est-à-dire de faire de l'électronique – au lieu du papier – la méthode standard ou par défaut, à l'instar du courriel pour les communications écrites personnelles.

  • Tel est déjà aujourd'hui le cas au Portugal, et tous les acteurs des marchés publics en sont globalement très satisfaits.

Enfin, simplifier la passation des marchés publics, c'est aussi clarifier les obligations des autorités contractantes. Deux questions plus complexes se posent en particulier. Nous ne les éluderons pas dans la réforme:

  • La question du relèvement des seuils d'application des Directives.

  • De nombreux pouvoirs adjudicateurs me disent que ces seuils sont aujourd'hui trop bas et engendrent des procédures trop lourdes et coûteuses pour des contrats de valeur relativement faible. Nous pensons qu'au niveau du seuil le plus bas, le coût de la procédure d'achat peut constituer jusqu'à entre 20% et 30% de la valeur totale du contrat!

  • À l'inverse, les entreprises craignent plutôt qu'un relèvement des seuils ne réduise leurs garanties d'accès à un nombre important de marchés.

  • Je veux donc mettre la question dans le débat, tout en étant pleinement conscient qu'un tel relèvement aurait des conséquences auxquelles il convient de bien réfléchir. Nous avons par exemple engagés la plupart de ces seuils au niveau international. C'est une contrainte que nous ne pouvons pas négliger.

  • A ce stade je pose des questions. Pourrait-on imaginer des seuils à plusieurs niveaux, fixant des obligations différentes en fonction de la valeur du contrat? Serait-il utile et légitime de relever les seuils sur certains types de contrats et pas sur d'autres? Ou est-ce qu'une modification des seuils complexifierait le droit et la pratique plus qu'elle ne les simplifierait?

  • Le sujet de la coopération public-public, qui a fait l'objet d'une jurisprudence très importante, mais qui soulève toujours des incertitudes.

  • Je pense que des règles claires bénéficieront à tout le monde. C'est vrai des pouvoirs publics exerçant leur liberté d'organiser la prestation du service public, - quand il ne s'agit pas de l'acquisition de biens ou de services sur le marché en concurrence avec les opérateurs privés. C'est vrai de ces derniers qui souhaitent avoir accès à la commande public.

  • J'entends donc profiter de la révision législative pour clarifier l'exemption des coopérations public-public, à la fois pour ce qui concerne l'attribution à une entité 'in-house' et pour ce qui concerne des coopérations dites "horizontales".

II. Faciliter l'accès des PME à la commande publique

Elles sont le poumon de l'économie européenne et recèlent un potentiel considérable de création d'emplois, de croissance et d'innovation.

Je tiens donc à ce que des mesures soient prises pour que la commande publique aide nos PME à grandir.

Actuellement, les PME sont tributaires de 60 % des contrats publiés au niveau européen et de 34 % de leur valeur. Y a-t-il moyen d'augmenter davantage leur participation?

  • La plupart des mesures de simplification que j'ai détaillées profiteront également aux PME. Celles-ci en sont très demandeuses, et c'est déjà un premier pas. Mais ne faut-il pas aller plus loin? Faut-il des mesures plus ciblées?

  • Notre analyse indique que la répartition en lots est un moyen efficace pour soutenir la participation des PME. Doit-on, par exemple obliger les autorités contractantes à diviser les marchés en lots ?

  • Doit-on adopter des dispositions visant à éviter que les pouvoirs publics ne demandent aux soumissionnaires des chiffres d'affaires disproportionnés pour prouver leur capacité financière? En d'autres mots, doit-on établir un niveau de chiffre d'affaires maximal exigible d'une entreprise comme preuve de sa capacité à exécuter un marché?

  • Nous devrions regarder l'efficacité de nos mesures en matière de sous-traitance.

  • Enfin, pourrait-on imaginer la fixation d'objectifs administratifs pour l'attribution de contrats aux PME?

  • Un certain nombre de nos partenaires internationaux ont établi des "quotas PME". Je n'y crois pas, et d'ailleurs les statistiques montrent que nous réussissons aussi bien qu'eux sans ces mesures discriminatoires.

  • Mais peut-être pourrait-on aller plus loin dans nos mesures incitatives en suggérant que chaque collectivité se dote d'objectifs associés à des obligations de reporting pour les Etats membres afin de faire émerger les meilleures pratiques?

III. Promouvoir l'achat vert, social et innovant.

J'en viens maintenant à un autre sujet qui me tient particulièrement à cœur, ainsi qu'à plusieurs de mes collègues : l'achat stratégique.

L'achat stratégique peut constituer un vecteur important dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

Les marchés publics ont un rôle essentiel à jouer pour la promotion de l'innovation, le respect de l'environnement et la lutte contre le changement climatique, l'amélioration de l'emploi et des conditions sociales ainsi qu'une meilleure inclusion.

Mais comme vous l'avez vu, la consultation nous donne une image très partagée, et je serai donc heureux d'entendre le débat d'aujourd'hui sur ce point.

  • De la consultation j'ai noté en particulier la crainte que des obligations d'achat vert ou social généralisées, dans les Directives marchés publics et non spécifiques à certaines catégories de produits, réduiraient trop la marge de manœuvre des pouvoirs publics.

  • Nous envisageons déjà certaines obligation dites "what to buy" au niveau européen, et cela pour de bonnes raisons, vous en conviendrez, comme cela a été le cas pas plus tard qu'il y a deux semaines dans notre proposition en matière d'efficacité énergétique.

  • Mais nous avons compris le message qu'il ne faut pas créer des charges administratives disproportionnées ou qui mettent en danger la saine concurrence dans les marchés publics.

  • Il faut à cet égard aussi tenir compte des PME: il faudrait particulièrement veiller à ce que les PME ne soient pas défavorisées par des systèmes de certificats, labellisation ou accréditation trop complexes qui viendraient à être mis en place dans le cadre de l'achat stratégique.

Ayant dit cela, je garde mon ambition en la matière. Au contraire. Je veillerai à ce que nous mettions en place des mesures crédibles de soutien aux objectifs de la stratégie Europe 2020 – qui restent faisables pour les pouvoirs adjudicateurs et les opérateurs économiques.

  • On pourrait songer par exemple à la formalisation du concept du coût du cycle de vie. Ce concept est déjà pratiqué par bon nombre de pouvoirs adjudicateurs aujourd'hui.

Or, il faudrait déterminer - et expliquer - soigneusement ce qui est couvert par ce concept. Par exemple, les coûts de transport: Si on les inclut dans ce concept, ceci permettrait, dans une certaine mesure, de favoriser le "circuit court" auquel beaucoup de municipalités sont très attachées. Il faudra bien sûr des garde-fous pour empêcher un détournement d'une telle disposition à des fins de favoritisme local.

  • Je suis également déterminé à ce que les marchés publics soient plus favorables à l'innovation. Nous avons affiché une grande ambition en la matière dans le cadre du flagship Innovation Union de la stratégie UE2020 en proposant que l'Europe consacre 10 milliards à des marchés publics innovants par an. La Commission elle-même, sous l'égide du vice-Président Tajani, lance actuellement un projet pilote sur les achats publics innovants.

  • Mais nous devons également agir au niveau des procédures. Par exemple, que pouvons-nous faire de plus pour protéger efficacement les solutions innovantes dans les marchés publics, notamment dans le cadre du dialogue compétitif?

  • Aussi, ne pourrait-on pas même envisager de nouvelles procédures pour l'achat de produits innovants qui seraient développés à la demande du pouvoir adjudicateur. Par exemple, des procédures de partenariat où le pouvoir adjudicateur coopère avec une entreprise – choisie avant en toute transparence – pour développer un produit innovant.

  • Enfin, comme vous le savez, je suis également très sensible à la thématique des services sociaux.

Je suis d'accord avec les parties prenantes qui réclament un régime plus spécifique. Ceci pourrait passer par un seuil plus élevé pour les services à la personne, donnant plus de flexibilité aux opérateurs et acheteurs.

  • Enfin dans ce contexte, que faisons-nous du fameux lien avec l'objet du contrat? C'est certainement une question que nombreux se posent.

  • Beaucoup d'ONG – et certains pouvoirs adjudicateurs- demandent de pouvoir tenir compte, dans leurs décisions d'attribution des marchés publics, des politiques de responsabilité d'entreprise. Par exemple, donner des points supplémentaires à des entreprises qui embauchent chaque année un quota de demandeurs d'emploi.

  • Ceci est aujourd'hui interdit, car toute condition pour le choix des soumissionnaires doit être liée au produit ou service acheté. Pour permettre la prise en compte de critères externes, il faudrait donc assouplir cette règle.
    Mais il faut être conscient que ceci signifierait un changement majeur dans les principes de la commande publique. De nombreuses réponses à la consultation mettent en garde contre des risques considérables: distorsion de concurrence, discriminations, hausses de prix,….

  • Tous ces aspects peuvent faire douter de l'opportunité d'un tel changement radical de la philosophie des Directives, mais je serai heureux de vous entendre sur ce sujet aujourd'hui.

IV. Enfin, améliorer la gouvernance des marchés publics à tous les niveaux

Je pense que nous devons aussi trouver les moyens d'assurer une meilleure gouvernance dans l'administration des marchés publics.

Cela pourrait impliquer notamment :

  • la professionnalisation de l'achat public, notamment afin d'assurer une meilleure intégrité des procédures et une meilleure prévention des conflits d'intérêts;

  • des instruments plus performants pour l'agrégation de la demande, permettant aux petits pouvoirs adjudicateurs qui le souhaitent de recourir plus facilement à des centrales d'achat;

  • plus de conseil et de soutien aux pouvoirs adjudicateurs au quotidien;

  • un "monitoring" des problèmes structurels dans l'application des règles.

Et je veux le dire très clairement. Tout cela ne dépend pas de la Commission européenne. Les Etats membres auront un rôle important à jouer dans ce contexte, et je veillerai donc à vous engager sur ces sujets.

Conclusion

Vous le voyez, nous avons du pain sur la planche. Certaines idées sont déjà plutôt concrètes, pour d'autres il reste un point d'interrogation – tant sur le "si" que le "comment".

Sur des questions aussi importantes, j'ai voulu prendre le temps de la concertation, et j'ai tout lieu de penser que nous parviendrons à élaborer un texte utile et équilibré d'ici la fin de l'année.

Et ce sera également grâce à vous, vos contributions au livre vert et aux débats d'aujourd'hui. Merci encore de votre participation aujourd'hui.


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