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SPEECH/10/276

Joaquín Almunia

Vicepresidente de la Comisión Europea, responsable de la política de competencia

El papel de los servicios públicos en la UE de 2020

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Congreso del CEEP

Madrid, 31 de mayo de 2010

Ministro, Presidente del CEEP, Señoras y señores,

Es un placer para mí poder dirigirme en Madrid, en mi propio país y en mi propia ciudad, a un sector de actividad del que dependen en buena medida la calidad y las condiciones de vida de los europeos.

Ustedes representan a la mayoría de los prestadores de servicios públicos en Europa. Aquí están reunidos operadores públicos y privados, regionales y locales – y también prácticamente todos los sectores – desde el transporte a la vivienda social, pasando por la energía, el suministro de agua, la gestión de residuos, las telecomunicaciones, etc.

Quiero aprovechar esta excelente oportunidad para tomar contacto directo con todos Uds. y exponerles mis ideas sobre una de las prioridades que me he fijado como Comisario responsable de la política de competencia: procurar que los servicios de interés económico general o SIEG –como parte muy relevante del conjunto de los servicios públicos- se presten en las mejores condiciones posibles de acceso, calidad y eficiencia, de acuerdo con las normas del Tratado.

Algunos rasgos fundamentales de los servicios públicos

Los servicios públicos, siempre que se presten con los niveles adecuados de eficacia y de alta calidad, desempeñan un papel esencial en nuestro modelo de sociedad.

Es obvio que algunos ámbitos de la actividad económica no se pueden confiar exclusivamente a las fuerzas del mercado. En particular, determinados servicios (como los hospitales, la enseñanza o la vivienda social, pero también las comunicaciones, la energía o el transporte) exigen que los Estados miembros estén en condiciones de garantizárselos a todos los ciudadanos en condiciones asequibles. Entre otras razones porque los servicios públicos contribuyen a la cohesión social y territorial de la UE limando las diferencias existentes entre distintas partes de la sociedad, tanto en términos individuales como territoriales.

Dicho esto, hay que añadir inmediatamente una segunda consideración. A saber, que la asignación eficiente de servicios públicos, y por tanto de los recursos públicos invertidos en ellos, contribuye también a la competitividad de la UE y a la cohesión económica entre los países que la integran. Los servicios públicos no deben ser vistos como una mera carga para las arcas públicas: en realidad, unos servicios públicos eficaces y de alta calidad sustentan e impulsan efectivamente el crecimiento y el empleo en toda la UE.

Ambos aspectos resultan especialmente importantes y relevantes en la actualidad, en un momento en el que Europa debe aunar esfuerzos importantes para recuperar su potencial de crecimiento. Todos nuestros países, y la Unión Europea en su conjunto, se enfrentan al mismo tiempo a restricciones presupuestarias muy severas y a la necesidad de impulsar el crecimiento y la cohesión social.

Los servicios públicos son un elemento clave para el éxito de esta estrategia: pueden contribuir simultáneamente a desarrollar una economía basada en el conocimiento y la innovación (a través de la enseñanza y la formación), una economía más competitiva que utilice los recursos con mayor eficiencia (a través de la asignación competitiva y, por tanto, eficiente, de los recursos en sectores clave, como las telecomunicaciones, la energía y los transportes) y una economía con un alto nivel de empleo que garantice la cohesión social y territorial (a través de servicios públicos eficaces y de alta calidad).

Pero las condiciones o las preferencias y prioridades no son idénticas en todos los Estados miembros de la UE. Es necesario reconocer de entrada, que existe un segundo rasgo fundamental de los servicios públicos que no deberíamos olvidar: los servicios públicos no son uniformes en toda la UE. Al contrario, reflejan profundamente las tradiciones nacionales y las situaciones de los distintos países.

Los servicios públicos en la «estructura» de la UE

El Tratado de la UE reconoce y protege tanto el papel fundamental desempeñado por los servicios públicos en nuestro modelo de sociedad como las diferencias existentes entre los Estados miembros.

Por ello, si bien es cierto que los servicios públicos son de importancia capital para el conjunto de la UE, los Estados miembros disponen de un amplio margen de discrecionalidad para establecer qué servicios serán considerados servicios públicos. El único límite estriba en la existencia de determinados sectores en los que las normas europeas armonizan qué objetivos se pueden considerar de servicio público (por ejemplo, los servicios postales, de comunicaciones electrónicas, de energía y de transporte).

Con esa excepción, compete claramente a los poderes públicos y a los gobiernos a nivel nacional, regional y local definir qué servicios públicos deberían prestarse y cómo. La Comisión no decidirá, lógicamente, cuántas oficinas de correos se deberían mantener en un país concreto o si convendría mantener una conexión ferroviaria con una zona rural. La tarea de la Comisión consiste únicamente en garantizar que no existan abusos manifiestos relativos a la definición de los servicios de interés económico general.

Este doble enfoque – que reconoce simultáneamente tanto la importancia de los servicios públicos para el conjunto de la UE como la diversidad existente en esos servicios – se encuentra reflejado en las nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa, incluido el nuevo artículo 14 y el Protocolo específico anexo al tratado.

El artículo 14 sienta una nueva base jurídica para que el Parlamento Europeo y el Consejo establezcan los principios y las condiciones sobre cuya base deberían operar los «servicios de interés general».

A la luz de dicha disposición, desde algunos sectores se ha venido reclamando un instrumento legislativo horizontal (una directiva o un reglamento) en el ámbito de los servicios de interés general. La Comisión tiene pendiente una reflexión general sobre este tema, que aun no hemos abordado en estos cuatro primeros meses de funcionamiento.

Pero en el reciente informe sobre el mercado interior, encargado por el Presidente Barroso a Mario Monti, se analiza la posición de los servicios públicos en el seno del mercado único. Respecto al artículo 14, concluye que una propuesta de reglamento marco tendría – en el mejor de los casos – un valor añadido limitado, y que la probabilidad de que fuera aprobado sería muy pequeña. Como alternativa, el Profesor Monti sugiere que la Comisión estudie proponer, sobre la base del artículo 14, reglamentos que garanticen el acceso a los servicios básicos cuando existan lagunas en la prestación del servicio universal, como, por ejemplo, extendiendo el servicio universal en las comunicaciones electrónicas a la prestación de acceso de banda ancha.

En su momento, la Comisión examinará esta cuestión y tomara una decisión respecto a ese punto. Por el momento, lo que queda claro es que el artículo 14 prevé específicamente un papel constante para la política de competencia en la configuración de los servicios de interés general. Este punto, que creo es de interés para todos ustedes, merece algunas aclaraciones.

Competencia y servicios de interés «económico» general

Como abordar, desde los instrumentos de la política de competencia, la problemática de los servicios públicos?

En primer lugar, conviene aclarar que la política de competencia no es de aplicación a todos los servicios públicos, sino únicamente a aquellos que son de naturaleza «económica», es decir, servicios de interés económico general. Las actividades no económicas están, de hecho, excluidas del ámbito de aplicación del Tratado (protocolo 26, artículo 2).

La jurisprudencia de los tribunales de la Unión Europea describe como actividad «económica» cualquier actividad consistente en ofrecer bienes y/o servicios en un mercado determinado. Ello explica por qué algunos servicios públicos se consideran económicos (por ejemplo, los servicios postales, los servicios energéticos, los servicios de radiodifusión y banda ancha, la gestión de la infraestructura de transporte), mientras que otros no tienen consideración de tales (por ejemplo, las actividades relacionadas con el ejercicio de las prerrogativas del Estado, como la seguridad de la navegación aérea, o las actividades de naturaleza meramente social, como la gestión del seguro obligatorio de responsabilidad de los empresarios que opera conforme al principio de solidaridad).

Por idéntica razón, los sistemas nacionales de enseñanza obligatoria o de asistencia sanitaria obligatoria podrían quedar excluidos en el futuro.

Una de mis prioridades en este ámbito es proseguir la reflexión sobre la definición de servicio «económico» y, en particular, sobre los límites de este concepto, con el fin de garantizar la previsibilidad y la seguridad jurídica tanto a los Estados miembros como a todos ustedes, prestadores de esos servicios.

Pero volvamos a las normas del Tratado sobre los servicios de interés económico general y a la política de competencia. Con arreglo al artículo 106, las empresas encargadas de la prestación de un servicio público de naturaleza económica quedan sometidas a las normas de competencia de la UE, en la medida en que dichas normas no les impidan cumplir sus tareas de servicio público. Ello significa que, en relación con los servicios de interés económico general, son de aplicación las normas sobre ayudas de Estado de la UE, al igual que las normas de la UE sobre acuerdos contrarios a la competencia y abuso de posición dominante.

Ayudas de Estado

En lo relativo al primero de los instrumentos de la política de competencia, las ayudas de Estado, merece la pena recordar que no toda la financiación pública, incluso la destinada a servicios de interés «económico» general, se considera ayuda de Estado con arreglo al Tratado de Funcionamiento de la UE.

Siempre que se cumplan determinadas condiciones (establecidas en la sentencia Altmark del Tribunal de Justicia de Unión Europea), no hay ayuda de Estado cuando: 1) las obligaciones de servicio público están claramente definidas; 2) los parámetros utilizados para calcular la compensación se establecen de manera objetiva y transparente; 3) la compensación por el servicio público cubre únicamente los costes y un beneficio razonable, y 4) la compensación se determina, cuando la empresa no se selecciona conforme a un procedimiento de contratación pública, sobre la base de un análisis de los costes de una empresa típica en el sector de que se trate.

Si no se cumplen estas condiciones, entonces – y sólo entonces – la intervención pública puede considerarse una ayuda pública y ha de ser notificada a la Comisión Europea para su evaluación.

Siguiendo precisamente la sentencia Altmark, en 2005 la Comisión aprobó un paquete de medidas que tratan de ofrecer mayor claridad, procedimientos simplificados y seguridad jurídica.

Esas medidas comprenden:

  • un marco ("framework") que establece las condiciones con arreglo a las cuales las compensaciones por servicios públicos consideradas ayudas pueden ser compatibles con el Tratado;

  • una Decisión que exime de la notificación a los servicios de pequeña dimensión, siempre que se cumplan algunos requisitos;

  • una Directiva de transparencia reforzada destinada a facilitar el cumplimiento e intensificar la disciplina.

En particular, la Decisión exime de la obligación de notificar un gran número de compensaciones por servicios públicos. No existe obligación de notificación para las compensaciones iguales o inferiores a los 30 millones de euros por beneficiario y año, ni para las compensaciones de cualquier cuantía correspondientes a hospitales y viviendas sociales.

Por supuesto, se deben cumplir las condiciones establecidas en la Decisión, en particular que la misión se haya encomendado con claridad, que no exista sobrecompensación y que la contabilidad sea transparente.

En el caso de las ayudas de mayor cuantía, es necesaria una notificación para que la Comisión pueda controlar más detalladamente que no se produzca una distorsión indebida de la competencia.

En el marco de esta batería de medidas, la Comisión ha autorizado diversas subvenciones públicas en forma de compensaciones por servicios públicos.

La Comisión va a proceder ahora a una evaluación de la aplicación de esas medidas. La evaluación se apoyará en una amplia serie de consultas realizadas por la Comisión sobre la base, en particular, de los informes presentados por los Estados miembros sobre la aplicación de la Decisión de 2005. A tal efecto, el mes que viene se publicará un cuestionario en la pagina web de la Comisión.

En esa consulta, estoy seguro que sus contribuciones, tanto a titulo individual como a través de la CEEP, nos serán de enorme utilidad.

Desde nuestro punto de vista, en la Comisión concedemos gran importancia a determinar, con la mayor concreción posible, los beneficios aportados por las medidas de 2005, pero también, como es obvio, las dificultades que hayan podido encontrar al aplicarlas.

Mi prioridad es garantizar que las normas de la UE aplicables a los servicios de interés económico general satisfagan a las distintas partes interesadas:

  • a los ciudadanos, garantizando la prestación de servicios públicos de buena calidad, accesibles, asequibles y eficientes,

  • a las autoridades nacionales y locales, respetando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad,

  • y a ustedes, los prestadores de servicios de interés económico general, garantizando la seguridad jurídica y condiciones de competencia equitativas.

Normas de la UE de prevención de prácticas restrictivas de la competencia

Paso ahora a examinar las normas aplicables a las practicas restrictivas de la competencia.

Nuestro objetivo es garantizar que los prestadores de servicios no puedan utilizar sus obligaciones de servicio público como una forma de preservar una posición dominante tradicional.

Con arreglo al artículo 106 del Tratado, las limitaciones a la competencia establecidas por otros operadores económicos se permiten en la medida en que sean necesarias para que la empresa encargada del servicio de interés económico general pueda cumplir su tarea en condiciones económicamente aceptables.

Ahora bien, ello debe estar claramente justificado: las obligaciones específicas impuestas por el Estado miembro a la empresa de que se trate deben contribuir directamente al objetivo de interés público y deben ser proporcionales al mismo. En esencia, las obligaciones de servicio público pueden ser legítimas, pero no deberían utilizarse como pretexto para abusar de la posición de dominio.

Recordarán que, antiguamente, en la mayoría de los países, uno no podía adquirir un aparato de teléfono en el mercado libre y enchufarlo a la conexión telefónica doméstica. En un momento determinado, el Tribunal Europeo señaló que la exclusión o la limitación de la competencia en el mercado de equipos telefónicos no podía considerarse justificada en función de la misión de servicio público de interés económico general. Para garantizar que los equipos cumplan los requisitos esenciales de la seguridad de los usuarios, la seguridad de quienes gestionan la red y la protección de las redes públicas de telecomunicaciones contra los daños de cualquier tipo, bastacon establecer las especificaciones para los mismos y establecer un procedimiento de homologación para comprobar el cumplimiento de tales especificaciones.

En los últimos años, la Comisión ha incluido entre sus prioridades la supervisión de las restricciones impuestas a otras empresas para proteger los servicios de interés económico general. La eliminación gradual de las restricciones desproporcionadas ha sido uno de sus mayores logros.

De hecho, en algunos casos, los Estados miembros han concedido derechos exclusivos a determinadas empresas alegando que, sin la ventaja del monopolio, la competencia permitiría a los operadores recién incorporados al mercado centrarse en los clientes rentables (lo que en inglés se denomina «cherry picking» o «cream skimming», es decir, una elección selectiva en la que se escoge lo mejor), dejando los clientes no rentables al operador tradicional (de modo que tendría que cobrar precios más elevados a esos clientes o acogerse a las subvenciones públicas).

La Comisión ha contribuido de forma decisiva a la aprobación de directivas que eliminan gradualmente los derechos exclusivos que ya no encuentran justificación; por ejemplo, en el sector de la energía o en el de las comunicaciones electrónicas. Junto con la eliminación gradual de esos derechos, a los organismos independientes de regulación se les ha encomendado la tarea de supervisar los objetivos de servicio público en esos mercados liberalizados.

Conclusión

Creo que la política de competencia –junto con la regulación cuando esta sea necesaria- es esencial para asegurar que los servicios públicos se presten de manera eficiente: en otros términos, asociando unos servicios de alta calidad con una asignación eficiente de recursos públicos.

Permítanme retomar el ejemplo de las telecomunicaciones, que probablemente sea el más idóneo para ilustrar la manera en que hemos combinado la utilización de la competencia y los servicios públicos a fin de garantizar un sector eficiente y competitivo y servicios públicos de calidad. En los últimos años, el sector de las telecomunicaciones se ha abierto a la competencia con gran éxito, en beneficio de las empresas y de los consumidores.

A raíz de la liberalización y la evolución tecnológica, el precio que las empresas europeas pagaban por las llamadas telefónicas internacionales descendió un 45 por ciento entre 1998 y 2003. Al mismo tiempo, se ha garantizado el mantenimiento de un servicio público universal y la asignación eficiente de los fondos públicos para que se produjera una transición fluida de las empresas públicas a las sociedades de gestión privada. Aunque estemos pasando gradualmente de la reglamentación a la mera aplicación de las normas de competencia en el sector de las telecomunicaciones, ello no significa que el Estado no tenga una labor que desempeñar. Por ejemplo, el despliegue de la próxima generación de acceso de banda ancha puede requerir fondos públicos, y el año pasado la Comisión publicó directrices sobre las modalidades de evaluación del apoyo público concedido a tales proyectos.

El transporte aéreo es otro sector donde el incremento de la liberalización ha propiciado beneficios muy concretos para las empresas y los consumidores, ya que la frecuencia de vuelos ha registrado un incremento del 78 por ciento y el coste estándar ha disminuido un 66 por ciento. Al mismo tiempo se permiten los servicios de interés económico general para las conexiones con islas o territorios remotos.

Concluyo ya.

Tanto los servicios de interés económico general como la política de competencia constituyen una parte esencial del modelo europeo de sociedad. Y en los momentos en los que estamos viviendo, también forman parte de nuestra estrategia de superación de la crisis económica y financiera.

Nuestra responsabilidad, y nuestro compromiso, es hacer una utilización adecuada de ambos. Hemos de asegurar, en beneficio de los ciudadanos, la prestación de servicios de interés público; y garantizar que ello se realice de manera coherente con el marco de normas de competencia establecido en la Unión Europea, limitando así, al mínimo necesario, la carga sobre los presupuestos de los Estados miembros en un periodo en el que la consolidación presupuestaria es condición necesaria para superar la crisis y afrontar el futuro con mejores expectativas de éxito.

Muchas gracias.


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