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SPEECH/ 10/25

Joaquín Almunia

Vice-Président de la Commission européenne en charge de la Politique de Concurrence

La politique de la Concurrence de l'UE en 2010 et au-delà

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"New Frontiers of Antitrust" – 1ère Conférence annuelle de la revue Concurrences

Assemblée Nationale, Paris le 15 février 2010

Je suis très heureux de me trouver parmi vous aujourd'hui à Paris, pour cette première conférence annuelle de la revue Concurrences qui coïncide avec mes premiers jours comme Commissaire européen à la concurrence.

La vision que j'ai pour la politique de la concurrence en Europe est profondément liée à ma vision politique d'une Europe unie, de paix et de stabilité, de liberté et de démocratie, bénéficiant d'une économie de marché à la fois efficace et juste.

Ma première priorité en tant que Commissaire à la concurrence reste la même que sous mon mandat précédent de Commissaire aux affaires économiques et monétaires: surmonter la crise financière et économique à court terme, et faire en sorte que l'Europe, ses citoyens et ses entreprises en ressortent mieux équipées pour atteindre une croissance équilibrée à long terme, qui favorise notre compétitivité et la création d’emplois.

Cela rejoint les objectifs de la future stratégie UE 2020 qui est en train d'être préparée par la nouvelle Commission : la sortie de crise doit correspondre à la mise en marche d'un ensemble de politiques capables de nous conduire vers une économie de marché sociale et durable, une économie plus verte et plus intelligente, fondée sur la connaissance; une économie dans laquelle notre prospérité sera le résultat de nos capacités d'innovation.

La politique de concurrence – politique clef de l'UE

La concurrence est un outil fondamental pour la réalisation de ces objectifs – ce qui n'est peut être pas toujours pleinement reconnu, voire même connu par les citoyens ou même par certains leaders politiques et économiques dans certains Etats membres. Bien sûr, ce n'est pas le cas aujourd'hui, car je sais que dans le présent cadre je prêche aux convertis. La concurrence joue un rôle central et incontournable dans le succès de la construction du marché intérieur européen. Elle permet aux entreprises de bénéficier pleinement des opportunités offertes par le marché intérieur européen, fort de 500 millions de consommateurs.

La concurrence accroit la compétitivité des entreprises: une entreprise sujette à la concurrence est naturellement contrainte d'innover, ce qui soutient la création et le maintien d'emplois durables. A l'égard des consommateurs – qu'il s'agisse du consommateur final ou des industries utilisatrices – la concurrence permet de bénéficier à des prix plus bas, d'un choix de produits et de services plus étendu et de meilleure qualité. Elle élimine la "surtaxe privée" que représente le prix pratiqué par une entreprise protégée de la concurrence.

La mise en œuvre de règles destinées à préserver ou promouvoir la concurrence n'est pas une idée neuve – les premières lois sur l'interdiction des ententes de prix datent de l'empire romain. Nos règles actuelles ont été mises en place par les pères fondateurs de l'Union européenne en 1957. Elles ont été complétées et raffinées au fil des ans.

Nous bénéficions aujourd'hui en Europe d'un régime de concurrence moderne. Celui-ci intègre le contrôle des aides d'Etat, le contrôle des concentrations, la répression des abus de position dominante et des ententes anticoncurrentielles. C'est un régime fondé sur une analyse juridique et économique solide, qui utilise des procédures efficaces, équitables et bien rodées. L'un des mérites de ce régime est d'être fondé sur des décisions particulièrement motivées, permettant un contrôle juridictionnel effectif de la part des juridictions communautaires, à l'initiative des entreprises ou des Etats membres destinataires, mais aussi des tiers les plus concernés.

Mais comme tout nouveau venu, on pense toujours qu'il a moyen de faire encore mieux…

Une culture de concurrence en Europe

Je veux travailler pour la mise en place d'une véritable "culture de concurrence" au sein des entreprises européennes. C'est une question à la fois morale et pratique. Les entreprises doivent assumer la responsabilité de leurs comportements et prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter les comportements illégaux. En matière de concurrence, les entreprises doivent aussi se rendre compte de la réalité. Les comportements anticoncurrentiels tels que les cartels – que ce soit une entente sur les prix ou une répartition de marchés ou de clients - ne peuvent leur profiter qu'à court terme. Mais ces pratiques ont un effet néfaste sur leur compétitivité et sur celle de l'économie européenne à plus long terme.

La Commission européenne doit, à mon sens, s'efforcer de mieux communiquer, convaincre et propager les bienfaits de la concurrence. Mais en tant qu'autorité de concurrence elle doit aussi rester vigilante et veiller à poursuivre les infractions au droit de la concurrence et à les sanctionner avec des amendes dissuasives. L'application raisonnée et effective de nos règles de concurrence est la meilleure incitation possible pour les entreprises à s'y plier.

Et cette application n'est pas moins importante dans les périodes de crise économique comme celle que nous vivons aujourd´hui. Au contraire, le tort que les infractions aux règles de concurrence causent à l'économie, aux entreprises et aux consommateurs, est encore plus significatif car elles conduisent à augmenter les prix et empêchent les restructurations sectorielles dont on a besoin pour assurer une sortie prompte et solide de la crise. Il est également clair que des concertations entre entreprises, ou des abus d'opérateurs dominants, visant à protéger leurs marchés et qui empêchent l'émergence d'entreprises plus innovantes et plus compétitives ne peuvent pas être la base sur laquelle fonder notre avenir. En tant que garants du bon fonctionnement des marchés pour tous les acteurs, nous devons tout mettre en œuvre pour continuer, aux côtés des autorités nationales de concurrence, à veiller à une application rigoureuse de nos règles de concurrence.

De même, la crise économique ne justifie pas une révision des critères établis il y a quatre ans en matière d'amendes. Dans chaque cas, les amendes doivent être fondées sur un principe d'efficacité dans la dissuasion des comportements illicites et sur le principe de proportionnalité. Comme vous savez bien, la législation communautaire contient, depuis son origine, une limite maximale au montant des amendes: à savoir 10% du chiffre d'affaire total du groupe, réalisé l'année précédant la décision. Ceci nous donne déjà un "stabilisateur automatique", qui assure que les amendes ne sont pas excessives pour la capacité de paiement des membres du cartel. On a rarement atteint cette limite dans le passé.

En outre, nous devons évidemment examiner attentivement chaque cas d'entreprise connaissant des difficultés financières, dont la viabilité serait irrémédiablement mise en cause par le paiement de l'amende. Des critères sont déjà établis dans nos lignes directrices sur les amendes. Nous devons évidemment rester vigilants et prendre en compte les incapacités réelles de paiement.

Mon objectif sera donc d'appliquer nos règles de manière équitable mais ferme. Cela ne m'intéresse pas de savoir dans quel pays une entreprise a sa maison mère, ni quelles personnalités influentes la dirigent. Ce qui compte, c'est leur comportement concurrentiel en Europe.

En parallèle, nous devons aussi continuer notre action au sein de la Commission européenne, et auprès des instances nationales, pour favoriser une réglementation de la vie économique – lorsqu'elle est nécessaire - qui soit pro-concurrentielle. A cet égard, je considère que le rôle de la Commission revêt une importance particulière. Il a été fondamental que l'on ait pu maintenir le respect des règles en matière d'aide d'Etat dans le cadre de la crise, et de le faire dans le cadre plus large des mesures de gestion de la crise économique et financière.

Coopération et convergence

Mais la politique de la concurrence n'est pas l'apanage exclusif de la Commission européenne. Les autorités nationales de concurrence jouent un rôle clef dans la diffusion d'une culture de concurrence en Europe et dans l'application des règles européennes et nationales de concurrence. Je pense en particulier à l'Autorité de la concurrence en France, l'une des autorités les plus actives et qui occupe incontestablement une place importante au sein du Réseau européen de concurrence qui regroupe la Commission et les autorités nationales.

Ces dernières années, la Commission et les autorités nationales ont coopéré de façon impressionnante afin d'approfondir la cohésion et la cohérence du système d'application des règles de concurrence. Par ceci, j'entends cohérence dans l'interprétation des règles mais aussi dans l'application des sanctions, car il faut veiller à ce que des violations du droit communautaire de la concurrence soient sanctionnées de manière effective au sein de l'ensemble du Réseau. Au-delà de la coopération prévue par le règlement 1 de 2003, il y a également des initiatives de convergence – notamment en matière de politique de clémence – auxquelles l'autorité de concurrence française a activement contribué. Je soutiens pleinement ce genre d'initiatives et souhaite qu'elles se poursuivent et s'étendent à d'autres domaines. Je compte sur l'engagement continu de toutes les autorités nationales de concurrence à cet égard.

Je souhaite également poursuivre les initiatives bilatérales et multilatérales de coopération et de convergence qui existent entre la Commission européenne et les autorités de concurrence des pays tiers, à travers le monde. D'ailleurs, j'ai le plaisir de voir de nombreux représentants de différentes autorités de concurrence au-delà des frontières européennes dans la salle aujourd'hui.

Dans un monde où les marchés s'analysent de plus en plus à l'échelle globale, la mise en place de régimes convergents, garantissant une concurrence ouverte et loyale, est cruciale. Je suis aussi conscient des avantages d'une approche coordonnée entre autorités pour l'application de nos règles respectives. Il y va de l'intérêt des entreprises et des autorités d'éviter qu'on aboutisse à des solutions divergentes pour régler un même problème de concurrence. Atteindre cet objectif est une responsabilité partagée entre les autorités de concurrence et les entreprises, notamment multinationales.

Les différents instruments de la politique européenne de concurrence

Je ne prétends pas déjà avoir une position arrêtée sur tous les sujets et tous les débats en cours concernant les différents instruments de la politique européenne de concurrence. Et je ne pense pas que ce serait souhaitable. Ce que je propose néanmoins, c'est de vous donner un aperçu très rapide de mon approche et des projets qui sont déjà sur table.

Le maintien d'un contrôle rigoureux des règles en matière de contrôle des concentrations me parait essentiel. C'est le meilleur moyen pour prévenir la création de structures de marché anticoncurrentielles. Les règles actuelles fonctionnent bien – permettant notamment l'adoption de solutions structurelles et viables aux problèmes de concurrence qui se présentent. Là encore, il est préférable de jouer un rôle de "prévention" plutôt que de "guérison". Heureusement, de nombreuses opérations ne présentent pas de problème et permettent même souvent l'intégration d'entreprises au-delà des frontières nationales. Il faudra veiller à empêcher que des mesures protectionnistes entravent de telles opérations.

Du point de vue procédural, le mécanisme garantissant un "guichet unique" aux concentrations qui dépassent certains seuils confère un avantage certain aux entreprises en termes de prévisibilité et de simplicité administrative. Mais ceci sans empêcher le renvoi vers les autorités nationales de concurrence lorsqu'elles sont mieux placées pour traiter de l'affaire. Cela a été le cas de quelques dossiers qui ont été renvoyés ces derniers mois aux autorités Françaises.

Je vois l'intérêt d'approfondir, avec les autorités nationales de concurrence, les échanges concernant le savoir-faire ainsi que la cohérence et la convergence entre règles nationales et européennes en matière de concentrations. Cela pourrait permettre de réduire encore davantage les coûts des entreprises et de contribuer à l'élimination des obstacles qui existent au fonctionnement du marché intérieur européen.

Il est important de poursuivre la répression des abus de position dominante dans quelque secteur ou quelque pays que ce soit, en s'appuyant sur les outils d'analyse dont la Commission s'est dotée au cours des dernières années. Notre action doit dans tous les cas être fondée sur l'analyse économique et sur une connaissance des réalités du marché, tenant compte des intérêts des clients et des consommateurs.

Outre les cartels, dont j'ai déjà souligné l'importance, en ce qui concerne les accords entre entreprises nous mettrons l'accent sur la mise à jour du cadre légal des exemptions par catégorie. La révision du règlement d'exemption sur les restrictions verticales est par nécessité déjà bien avancée, puisque celle-ci expirera fin mai 2010. Les échos que nous avons reçus concernant le régime actuel, tant du secteur privé que des autorités nationales de concurrence, suggèrent que celui-ci a bien fonctionné. Donc a priori mon objectif prioritaire est de le clarifier et le mettre à jour, plutôt que d'en proposer une refonte totale. Il faudra toutefois tenir compte de différents développements sur le marché, tels que l'accroissement des ventes par internet, qui nécessitent la mise à jour du concept de ventes actives et passives.

Nous devrons aussi compléter assez rapidement la révision des règlements d'exemption sur la distribution automobile et sur les assurances. J'envisage de proposer leur alignement avec les régimes généraux d'exemption, tout en maintenant des règles sectorielles spécifiques dans la mesure où cela parait nécessaire.

En revanche, le régime – comprenant lignes directrices et règlements par exemption– relatif aux accords horizontaux entre entreprises viendra à expiration fin 2010. Il s'agit des accords de coopération entre concurrents relatifs à la recherche et au développement, la production, l'adoption de normes et les échanges d'informations. La révision de ce régime sera l'occasion de clarifier les règles concernant notamment l'élaboration de "standards" (ou normes) industriels.

Pour ce qui est des outils procéduraux dont nous disposons en anti-trust, les enquêtes sectorielles (dont on parlera plus en détails au cours de la conférence) ont démontré leur utilité, par exemple dans le secteur de l'énergie. Elles améliorent notre connaissance du marché, et surtout rendent possible l'ouverture de procédures d'infraction à l'encontre d'entreprises présentes sur le marché, qui n'aurait pas été possible sans les informations révélées par l'enquête sectorielle. Ces procédures ont notamment permis de résoudre certains problèmes persistants, liés aux structures inefficaces des marchés, avec des solutions structurelles, rapides et effectives.

Je viens de vous décrire le volet "public" de l'application des règles de concurrence en matière de concentration et antitrust – auquel je suis très attaché. Toutefois, à cela il faut ajouter un volet "privé". Ces deux volets sont complémentaires et vont main dans la main: l'un ne doit pas nuire à l'efficacité de l'autre.

En ce qui concerne le volet privé, la Cour de justice européenne a souligné à différentes reprises, que la réparation effective du dommage causé par une infraction est essentielle afin de réaliser la pleine efficacité des règles de concurrence.

La Commission ne peut alors pas rester indifférente vis-à-vis d'une absence de réparation effective pour les victimes des infractions, même en sachant les différentes opinions sur la façon d'aborder cette importante question. Je compte examiner de près toutes les options avant d'envisager des propositions en la matière. En tout état de cause, il faudra veiller à éviter les excès qui peuvent exister dans certaines juridictions.

Finalement, je tiens à souligner l'importance que j'accorde aux pouvoirs de la Commission relatives au contrôle des aides d'Etat pour le maintien du bon fonctionnement des marchés. La crise l'a bien démontré: la Commission est intervenue très rapidement pour soumettre les aides d'urgence accordées par les Etats membres au secteur financier à une discipline de concurrence. Ceci a permis de minimiser les distorsions, de prévenir la course aux subventions, et de préserver les acquis du marché unique européen. Nous devons maintenant nous atteler à utiliser notre politique sur les aides d'Etat afin de sortir de la crise.

Dans le contexte des aides d'Etat, je souhaite préciser aussi que je suis attentif à la nécessité de préserver les services publics en Europe, qui soient de bonne qualité et accessibles à tous, parce j'estime qu'ils sont fondamentaux pour le bien-être et la préservation de la qualité de vie du citoyen européen, et contribuent à la cohésion sociale et territoriale. Mais il faut aussi veiller notamment -mais pas seulement - via le contrôle des aides d'Etat, que la préservation de ces services ne soit pas prétexte à la préservation de situations qui ne sont pas proportionnées aux objectifs recherchés, mais qui, au contraire, conduisent à une prestation de services plus chère et moins efficace, au détriment de tous les citoyens.

Conclusion

Le fil conducteur de cette présentation sur ma vision sur la politique de la concurrence européenne est très simple: la concurrence ne doit pas être perçue comme un objectif en soi. Mais c'est un moyen indispensable pour pouvoir atteindre des objectifs ambitieux de prospérité, de croissance et d'emploi.

Je perçois la concurrence comme un outil au service des consommateurs et des entreprises, au service de l'économie européenne et de la société dans son ensemble, et je compte mettre tout en œuvre pour que ceux-ci puissent en profiter pleinement.


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