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SPEECH/10/193

Joaquín Almunia

Vice-président de la Commission européenne en charge de la Politique de Concurrence.

«Services postaux: aspects relatifs aux aides d'État»

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Deuxième conférence de haut niveau de la commission des services postaux

Valence, 29-30 Avril 2010

Mesdames, Messieurs,

En premier lieu, je tiens à remercier la présidence espagnole, le ministère de l'équipement et des transports ainsi que mon collègue, M. Michel Barnier, commissaire chargé du marché intérieur et des services, pour l'organisation de cette deuxième conférence de haut niveau sur les services postaux.

Les services postaux jouent un rôle majeur dans notre société, en tant que moyen de communication de base entre les citoyens.

Ils constituent également un instrument indispensable pour chacun d'entre nous en tant que consommateurs.

Ce sont aussi, bien entendu, des services clés pour les entreprises.

À tous ces égards, ils sont essentiels pour garantir la compétitivité et la cohésion sociale en Europe.

Pour toutes ces raisons, je partage pleinement l'objectif visant à garantir des services postaux efficaces et de bonne qualité aux entreprises et aux consommateurs européens.

En tant que responsable de la politique de concurrence à la Commission européenne, je suis déterminé à ce que les services publics, notamment les services postaux, soient accessibles à tous aux meilleures conditions et soient de la meilleure qualité possible.

Ainsi, grâce à l'arrivée de nouvelles entreprises ou de nouveaux fournisseurs sur le marché dans le respect du principe d'équité, les services publics représenteront un véritable moteur pour l'innovation et l'efficacité.

Les règles de l'UE relatives aux aides d'État constituent une garantie essentielle à cet égard. L'objectif principal de ces règles consiste à garantir, par un contrôle du comportement de l'État vis‑à‑vis de l'économie, que les conditions de concurrence entre les entreprises (qu'elles soient traditionnelles ou nouvelles sur le marché) sont équitables et que les fournisseurs de services bénéficient d'incitations appropriées pour fournir un service efficace et de bonne qualité.

Les questions relatives aux aides d'État concernent avant tout le financement public accordé pour remplir les obligations de service public, car il faut éviter des systèmes de financement susceptibles de fausser la concurrence entre entreprises qui exercent leurs activités sur un même marché.

Avant d'aborder plus précisément le secteur postal, je tiens à rappeler certains concepts fondamentaux pour évaluer les obligations de service public conformément aux règles de concurrence européennes.

Aides d'État et services publics

L'application des règles de l'UE relatives aux aides d'État en ce qui concerne le financement des services publics par les États membres est complexe.

Tout d'abord, qu'entend-on par service public dans cette perspective?

Un service public est, fondamentalement, un service qu'un État souhaite fournir à ses citoyens.

Les services publics sont généralement des services à la disposition de tous – l'éducation et la santé en sont des exemples clairs. La limitation de l'accès à ces services se fait au moyen de critères objectifs.

Les types de services qui constituent des «services publics» varient d'un pays à l'autre et dépendent des traditions et des attentes nationales. Il n'existe aucune définition ou «liste» européenne de services publics.

L'existence de services publics garantis (même si, dans la pratique, le type de service fourni varie généralement d'un pays à l'autre) est l'un des points communs que partagent les États membres de l'UE. Les services publics sont fondamentaux pour le modèle européen de société ainsi que pour la vision européenne d'une économie sociale de marché.

Dans certains cas, le concept de service public a été harmonisé dans la législation européenne, ceci étant nécessaire en vue de créer un marché européen véritablement intégré et commun. Les services postaux ou les télécommunications en sont de bons exemples.

Le traité de Lisbonne a franchi un pas de plus dans cette voie en fournissant, conformément à l'article 14 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une nouvelle base juridique pour que le Conseil et le Parlement européen harmonisent dans toute l'Europe ce que nous entendons par services publics «économiques».

Toute activité qui implique la commercialisation de biens et de services est une activité économique. Par exemple, la gestion d'un aéroport peut être considérée comme une activité économique soumise aux règles de concurrence, mais cela peut ne pas être le cas des services de contrôle du trafic aérien.

Ces services «économiques» ne sont pas nécessairement rentables, de sorte qu'ils peuvent nécessiter un financement public tout en étant gérés par un régime de marché.

Ce financement est soumis, selon les cas, au contrôle de la Commission européenne en application des règles relatives aux aides d'État, afin d'éviter toute distorsion de la concurrence. Par conséquent, la deuxième question qu'il convient de se poser est la suivante: quels services publics doivent être évalués conformément aux règles de l'UE relatives aux aides d'État?

Tous les services publics ne doivent pas être évalués conformément aux règles de concurrence. Seule la prestation de services publics d'ordre économique («services d'intérêt économique général») fait l'objet d'une évaluation en vertu des règles de concurrence et, plus particulièrement, des règles relatives aux aides d'État. C'est ce que prévoit l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui dispose que les entreprises qui fournissent des services d'intérêt économique général sont soumises aux règles de concurrence de l'UE, dans les limites où l'application de ces règles ne les empêche pas de fournir les services en question.

Les services non économiques ne relèvent pas des règles de l'UE relatives aux aides d'État compte tenu du fait que, par définition, il n'existe pas de marché pour ces services et qu'aucun concurrent ne peut être lésé à la suite du financement public.

Dans les secteurs où il existe une concurrence réelle ou potentielle, comme c'est le cas pour le secteur postal, et où l'on peut exiger des fournisseurs de services qu'ils remplissent des obligations de service public en contrepartie du financement public, la nature et les conditions de ce financement doivent être conformes aux règles de l'UE relatives aux aides d'État.

J'en arrive ainsi à la troisième question, qui est la suivante: comment évaluer le financement public de services publics «d'intérêt économique général»?

Tous les financements publics (y compris dans le cas des services d'intérêt économique général) ne sont pas considérés comme des aides d'État conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Il n'existe pas d'aide d'État si: (1) l'entreprise bénéficiaire est effectivement chargée de l'exécution d'obligations de service public et si ces obligations sont clairement définies; (2) les paramètres utilisés pour calculer la compensation sont déterminés de manière objective et transparente; (3) la compensation de service public ne couvre que les coûts et un bénéfice raisonnable; (4) la compensation est déterminée, lorsque l'entreprise n'est pas sélectionnée par une procédure de marché public, sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait supportés pour pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises.

Ces conditions ont été établies dans l'arrêt Altmark de 2005 rendu par la Cour de justice de l'Union européenne.

Si les conditions strictes établies dans l'arrêt susmentionné ne sont pas remplies, l'aide accordée peut être considérée comme une aide d'État et, partant, devoir être notifiée à la Commission européenne. L'aide est ensuite évaluée et peut, le cas échéant, être autorisée conformément à l'article 106, paragraphe 2, du traité.

Respect des règles concernant les aides d'État

Afin de clarifier les conditions dans lesquelles les aides d'État peuvent être légitimement utilisées sous forme de compensations de service public, la Commission a adopté, en 2005, le «paquet services d'intérêt économique général», composé d'une décision et d'un encadrement.

La décision de 2005 exempte les États membres ou les autorités publiques de l'obligation de notifier à la Commission, pour approbation, de nombreux types de compensations de service public. à titre d'exemple, l'exemption s'applique aux compensations de service public de moins de 30 millions d'euros octroyées aux entreprises dont le chiffre d'affaires annuel n'atteint pas 100 millions d'euros, ou encore aux aides destinées aux logements sociaux et aux hôpitaux.

Tant la décision que l'encadrement prévoient que la compensation peut couvrir la totalité des coûts supplémentaires occasionnés par la prestation d'un service d’intérêt économique général sous réserve de certaines conditions, à savoir qu'il doit exister un acte officiel par lequel l’État confère à une entreprise la responsabilité de l’exécution d’un service d'intérêt économique général donné et que toute surcompensation est prohibée.

Cela signifie que la compensation ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts supportés par l'entreprise pour l'exécution des obligations de service public, compte tenu des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable sur les capitaux propres nécessaires pour l'exécution de ces obligations.

L'entreprise doit, en outre, garantir la transparence de ses comptes, de façon à permettre l'évaluation des coûts de prestation du service d'intérêt économique général et à éviter les subventions croisées.

On peut affirmer que lorsque ces conditions sont respectées, les États membres disposent d'une grande marge de manœuvre pour décider quels sont les services d'intérêt économique général et pour organiser et financer leur prestation. Le rôle de la Commission se limite à vérifier que l'État membre n'a commis aucune erreur d'appréciation manifeste ni enfreint la législation de l'UE.

Sous peu, nous allons évaluer comment fonctionne le paquet «services d'intérêt économique général» dans la pratique. Les États membres nous ont transmis des rapports et nous comptons très prochainement engager une consultation publique ouverte à toutes les parties intéressées.

La Commission entend élaborer et adopter un rapport d'évaluation en se basant à la fois sur les rapports des États membres, sur les résultats de la consultation publique et sur toute autre source d'information pertinente. Cette évaluation pourrait, au besoin, entraîner une révision des règles applicables aux compensations de service public.

De manière plus générale, en février, le Président Barroso s'est engagé devant le Parlement européen à établir un cadre de qualité pour les services d'intérêt général. Notre objectif dans ce domaine est de faire en sorte que les États membres puissent continuer à garantir l'accès de tous les citoyens à certains services publics, et ce à des conditions abordables.

Services postaux

Les directives de l’UE sur les services postaux ont ouvert la prestation de services postaux à la concurrence. Elles établissent également une définition commune, au niveau de l’UE, de l’obligation de prestation de service public dans le secteur postal.

Elles instaurent notamment un service postal universel, qui s’entend comme un droit d'accès aux services postaux pour les utilisateurs et qui recouvre un ensemble minimal de services de qualité déterminée devant être fournis dans tous les États membres à un prix abordable et à l’ensemble des utilisateurs, quelle que soit leur localisation géographique. À cet effet, les directives déterminent le nombre maximal de zones postales que chaque État membre peut céder à son ou ses fournisseurs de service universel, de manière à garantir la viabilité économique et financière de la prestation de service.

Les États membres restent libres de décider de la manière dont l’exécution de ces obligations de service public sera financée et, bien entendu, il nous appartient de garantir la compatibilité de ce financement avec les règles de l'UE relatives aux aides d'État.

Nos priorités générales sont claires:

  • garantir que le financement public des services publics dans le secteur postal est bien ciblé et qu’il génère les incitations adéquates, afin que nous contribuions à un service postal universel efficace et de grande qualité, offert à tous les Européens à des prix abordables;

  • veiller, dans le même temps, au développement d’une concurrence équitable dans les secteurs du marché postal viables économiquement.

Dans l’optique du contrôle des aides d’État, nous devons poursuivre ces objectifs en n’autorisant qu’un financement public spécifique destiné à supporter les coûts supplémentaires liés à l'exécution des obligations de service universel dans le secteur postal.

Autrement dit, nous devons veiller à ce que les compensations octroyées ne dépassent pas les coûts nets réels liés à l’exécution des obligations de service public, en plus d’un bénéfice raisonnable, et qu’elles ne constituent pas une subvention croisée des activités commerciales.

De cette manière, nous veillons à ce que les aides d’État destinées à l’exécution des obligations de service public ne servent pas à maintenir les positions dominantes d’opérateurs postaux traditionnels sur des marchés commercialement viables.

Comment ces principes sont-ils mis en œuvre dans la pratique? Par exemple, nous n’avons pas autorisé les aides octroyées aux services postaux commercialement viables qui ont adopté la formule des garanties publiques pour les opérateurs postaux, qui réduisent leurs coûts financiers et qui, de ce fait, faussent la concurrence.

Dernièrement, nous avons interdit une garantie publique destinée au nouveau centre d'opérations de DHL à Leipzig, qui touchait le marché postal le plus rentable, celui des envois internationaux urgents.

Actuellement, nous nous penchons aussi sur les aides accordées pour palier les charges excessives des opérateurs postaux traditionnels au titre des retraites. Dans ce cas, l'objectif est de veiller à ce que ces aides n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour créer une concurrence équitable entre les entreprises traditionnelles, d’une part, qui supportent la charge du statut antérieur de fonctionnaire de leurs salariés, et leurs concurrents, d’autre part.

Conclusion

J'espère vous avoir clairement montré que les règles de l'UE concernant les aides d'État n'ont pas pour objet d'harmoniser ni de limiter d'une quelconque façon les services publics offerts par les États membres.

Les services publics, qu'ils soient assurés directement par l'État ou par l'intermédiaire du marché, constituent un élément essentiel de notre modèle de société. Et indépendamment de la grande marge de manœuvre que le traité laisse aux États membres pour définir le périmètre couvert par ces services, ceux-ci sont protégé par l'UE. La réglementation en vigueur existante, et les améliorations qu'il est prévu d'y apporter prochainement conformément au programme de travail de la Commission, constituent une garantie que leur champ d'application ne sera pas réduit.

Au contraire, les règles de l'UE relatives aux aides d'État permettent à faire en sorte que les fonds publics soient dûment consacrés à la prestation de services efficaces et de grande qualité pour tous les citoyens, et ce à des prix abordables, de sorte que ceux-ci puissent réaliser des économies.

Il ne fait aucun doute que ce principe et cette conviction s'appliquent pleinement aux services postaux, qui doivent sortir renforcés du processus de modernisation dont ils font actuellement l'objet sous l'impulsion des directives européennes.


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