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SPEECH/10/112

Michel Barnier

Membre de la Commission européenne chargé du Marché intérieur et des services

Ouvrir le chantier de la prévention et de la gestion des crises en Europe

Figures and graphics available in PDF and WORD PROCESSED

Conference on Building a Crisis Management Framework for the Internal Market

Bruxelles, le 19 mars 2010

Merci pour votre présence et merci aux grands acteurs et responsables des institutions, de l'industrie financière, des organisations professionnelles et des associations.

En vous proposant ce moment commun de réflexion, d'échanges et de propositions, la Commission européenne est dans son rôle.

Dans ma vie, j'ai beaucoup travaillé sur la question des risques, même si par le passé je me suis surtout concentré sur les risques naturels. Cette expérience m'a amené à quelques convictions que j'aimerais partager avec vous:

  • La prévention coûte moins chère que la réparation.

  • Cette crise violente, globale, comporte des leçons:

  • sur la nature même du progrès et de la croissance qui sont devant nous – je pense en particulier à Europe 2020, le projet proposé par le Président Barroso, et notre besoin de construire une croissance intelligente, juste et différente.

  • sur la manière de vivre ensemble nos règles, la gouvernance de notre destin collectif.

  • Si nous ne tirons pas ces leçons, sérieusement et rapidement, nous serions irresponsables:

  • sur le plan économique: nous devons repartir sur des bases saines;

  • sur le plan financier et budgétaire: les contribuables et les budgets publics ne supporteront pas une nouvelle crise;

  • sur le plan politique: nous devons faire attention, le protectionnisme n'est pas loin. Il y a un réel risque que le reflexe national balaye le réflexe européen. Que le chacun pour soi balaye le chacun pour tous. Et la première victime de ceci, ce sera le marché unique.

Nous parlons bien aujourd'hui de cette responsabilité. Et la mienne est de renforcer, d'améliorer le marché unique. D'améliorer la confiance dans l'Europe.

Nous voulons parler et trouver ensemble le chemin d'une nouvelle culture des risques; d'une nouvelle culture de la gestion des crises et de la prévoyance.

Parlons méthode: aujourd'hui, nous prenons le temps de l'écoute et du débat. Je remercie le Parlement européen qui lui aussi prend le temps de discuter de ces questions. Nous travaillerons avec les Ministres des Finances sur les mêmes sujets le mois prochain à Madrid. Nous écouterons la BCE, les banquiers centraux nationaux, le FMI, l'industrie, les experts, et les régulateurs.

Et à l'automne, après avoir pris le temps d'écouter, de débattre et d'évaluer, je présenterais une Communication. Dans ce domaine, il nous faut travailler sérieusement sans improvisation.

Aujourd'hui, nous devons mesurer objectivement ces problèmes et poser un certain nombre de questions et esquisser des réponses.

Et d'abord, mesurer les problèmes:

Lorsque les banques islandaises n'ont pu être correctement restructurées, que les déposants néerlandais et britanniques ne sont pas indemnisés par le fonds de garantie islandais, le citoyen peine à comprendre ses droits et protections.

Lorsque des groupes ont été démantelés entre "entités nationales", on peut se demander si une réorganisation du groupe dans son ensemble n'aurait pas été plus efficace ou, à tout le moins, possible ?

Le plus souvent, le système juridique des Etats ne laisse guère de choix entre la liquidation d'une banque ou son sauvetage.

On peut comprendre la réticence des Etats à placer une banque en liquidation au vu du terrible choc de confiance qui a résulté de la mise en faillite de Lehman Brothers.

I. Il s'agit bien d'une question globale; d'un chantier global.

Certaines autorités nationales sont en train de se doter de moyens juridiques pour résoudre les crises bancaires, par exemple en rendant possible la résolution ordonnée de préférence à la mise en faillite ou au sauvetage.

Les Etats-Unis travaillent à la mise en place d'un fonds de résolution pour que les institutions financières supportent elles-mêmes les risques qu'elles posent au système financier.

Les initiatives se multiplient donc et je constate une certaine convergence de vues entre l'Europe et ses partenaires, y compris de l'autre coté de l'Atlantique, sur ce sujet.

Nous devons définir une politique globale dans le cadre du G20. Les grandes banques systémiques ne sont ni nationales, ni européennes, mais globales.

Voilà pourquoi le sommet de Pittsburgh nous a demandé d'étudier la mise en place d’un cadre de résolution d'ici fin 2010. C'est un objectif ambitieux mais nécessaire. Telle est la feuille de route et l'Europe va prendre sa part.

II. Nous avons besoin en Europe d'un régime de résolution

  • De quoi s'agit-il?

Pour les autorités administratives de réorganiser les institutions financières avant qu'elles ne soient 'insolvables’.

Pourquoi? Pour que le coût des difficultés soit d'abord assumé par les actionnaires et par les créanciers non assurés – et non pas par le contribuable.

Et ceci en assurant stabilité financière et continuité des services aux usagers.

Pour cela, des outils de résolution "intrusifs" sont indispensables: transfert de propriété et/ou d'actifs, pouvoir d'imposer des pertes sur les créanciers non assurés. Ce sont bien les recommandations que le FMI a depuis longtemps formulées.

La résolution des banques nécessite donc un cadre juridique adapté. Ce n'est aujourd'hui pas le cas dans la grande majorité des Etats membres.

Une autre question:

  • Pourquoi faut-il harmoniser les outils de résolution en Europe?

Toute banque en Europe dispose de la liberté de prestation de services et d'établissement. C'est l'acquis fondamental du marché intérieur. Le paysage bancaire européen conjugue, par conséquent, des pays d'accueil et des pays d'origine. Différents selon les établissements.

Cette réalité a une conséquence : les régimes de résolution doivent être efficaces mais aussi équilibrés pour garantir la stabilité financière des pays d'accueil comme des pays d'origine.

Et cela suppose un régime harmonisé de la résolution des banques.

La stabilité financière n'a pas seulement une dimension nationale dans notre Union.

Laissez-moi prendre un exemple concret.

Imaginons un groupe transfrontalier jugé défaillant par un collège de superviseurs. Aujourd'hui, en l'absence d'un cadre harmonisé de gestion de crise, chaque autorité nationale appliquera ses propres outils pour résoudre chaque entité du groupe. Les groupes seront démantelés.

Ce n'est pas forcément une mauvaise solution, cela peut être la solution la plus adaptée pour éviter la contagion au sein d'un groupe, voire même de trouver des repreneurs pour chaque entité juridique.

Mais cela ne doit pas être la solution unique et obligatoire. Il peut être moins coûteux, plus efficace de trouver un repreneur pour le groupe dans son ensemble, quitte à se défaire de certains actifs ou activités.

Ce qui est en jeu c'est la stabilité financière et la protection des usagers des services bancaires. En Europe. Et dans chaque Etat membre.

C'est ici que je pose la question délicate de la gouvernance de la gestion de crise.

C'est ma troisième question:

III. Quelle est la gouvernance souhaitable de la gestion de crise?

Comment trouver le bon équilibre entre stabilité financière nationale et stabilité financière européenne?

  • L'harmonisation des régimes est une première étape indispensable.

Certains proposent la mise en place d'une liquidation à l'échelle des groupes, avec des pouvoirs accrus pour les autorités européennes qui pourraient décider la résolution d'un groupe, la constitution d'un fonds européen de résolution, ou encore la mise en place d'une agence européenne sur le modèle du Federal Deposit Insurance Corporation aux Etats-Unis.

D'autres plaident pour une meilleure coordination des régimes de résolution nationaux. Un cadre de coordination facilitera grandement la résolution d'un groupe. Mais après la crise, les Etats membres sont réticents à envisager un abandon de souveraineté en matière de stabilité financière.

Une harmonisation des outils de résolution nationaux est, à mes yeux, une étape préalable décisive dans la construction d'un cadre de gestion de crise.

Toutes les autorités nationales doivent pouvoir participer à la même procédure de résolution. Concrètement, cela suppose une évaluation des actifs du groupe par des autorités nationales travaillant de concert, proposant différents lots aux repreneurs éventuels, appliquant des décotes aux créanciers. Et cela de façon coordonnée.

  • Un cadre d'action coordonnée est donc nécessaire. Est-il suffisant?

Je n'ai pas de réponse toute faite à cette question. J'attends beaucoup de cette conférence pour nourrir notre feuille de route.

Il reste à démontrer qu'une harmonisation du droit de la faillite ou des pouvoirs accrus pour une autorité européenne est nécessaire. C'est pourquoi j'ai pris l'initiative de réunir un groupe d'experts de droit de la faillite qui accompagnera les services de la Commission dans leurs réflexions.

Juridiquement, davantage d'expertise est nécessaire.

Politiquement, comment mutualiser les intérêts des Etats membres, tout en reconnaissant l'intérêt légitime d'un Etat – responsable devant ses citoyens – pour assurer la stabilité financière? Comment parvenir à l'intégration de la stabilité financière?

Tel est le point que je souhaite faire avec les Etats membres qui – je le sais – sont à la fois soucieux de garantir la stabilité financière, et dans leur juridiction, et dans l'Europe dans son ensemble.

Et dans ce débat, la question du financement de la résolution occupera une place essentielle.

Enfin Mesdames et Messieurs,

  • On ne peut pas, en effet, poser la question de l'intégration sans poser celle du financement.

Dans la grande majorité des Etats membres, les coûts d'une résolution reviennent aux budgets nationaux, en l'absence de fonds de résolution de crise financés par le secteur privé.

D'où le problème du "burden sharing" entre Etats membres.

D'où les limitations apportées aux pouvoirs de l'autorité bancaire européenne, dont les décisions ne doivent pas interférer avec la responsabilité budgétaire des Etats.

Comment concevoir une autorité de résolution si la question du financement n'est pas résolue?

Soyons clair sur ce point. Une clause de sauvegarde budgétaire n'est légitime qu'en l'absence d'un cadre européen de résolution de crise. Un cadre européen de résolution de crise signifie à l'avenir moins, peu ou pas de sauvetage. Il conduit à une résolution ordonnée des banques. Les actionnaires et les créditeurs non assurés auront à payer. Les dirigeants seront responsabilisés.

Ma conviction personnelle est que les institutions financières devraient contribuer à un fonds de résolution. Il s'agit d'une logique de prévoyance que j'évoque. D'une responsabilisation. Et d'une question morale.

Pourquoi nos concitoyens devraient payer pour les excès et les prises de risque inconsidérées d'institutions financières? En matière d'environnement, il est un principe admis de tous. Pollueur, payeur. En matière financière, je ne vois pas pourquoi il devrait en être autrement.

Soyons clair également sur l'objectif d'un fonds de résolution. Il ne s'agit pas d'une nouvelle forme de sauvetage. Un fonds de résolution s'inscrit dans le cadre d'un régime de résolution, visant la restructuration des banques. Mon intention est d'étudier des mécanismes de « burden sharing » entre fonds pour la résolution d'un groupe.

***

Mesdames et Messieurs,

Voila donc plus de questions que de réponses. Plus d'objectifs que de solutions tout faites. Mais c'est une démarche pragmatique.

Il me semble qu'une autorité de résolution et un fonds européen de résolution ne se décrètent pas. Ils se construisent. Parce qu'ils reposent sur la confiance.

Mon ambition est de faire en sorte que demain nous puissions en Europe gérer une crise. Peut être avec plus d'Europe que lors de la crise dont nous sortons.

En assurant mieux la continuité de services pour les déposants, la stabilité financière dans tous les pays où un groupe est implanté, et une résolution à un moindre coût pour la société.

Cela supposera la mise en place d'outils de résolution harmonisés, et des mécanismes de financement par le secteur privé. Telle est ma conviction. Ne fermons pas ensuite la porte au-delà des évolutions institutionnelles.

***


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