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SPEECH/05/768












Dr. Benita Ferrero-Waldner

Kommissarin für Außenbeziehungen und die Europäische Nachbarschaftspolitik




EU-Außenpolitik im 21. Jahrhundert - Europas Antwort auf die Globalisierung




















Institut für Europäische Politik / Bundesakademie für Sicherheitspolitik
Berlin, 6. Dezember 2005

Meine sehr verehrten Damen und Herren!

I.

Ich freue mich sehr, heute vor einer so illustren Runde der Berliner „foreign policy community“ sprechen zu können.

Berlin liegt nicht nur geographisch, sondern auch politisch im Herzen Europas. Daher ist es gut, dass sich Deutschland nach der Regierungsbildung mit neuer Energie in Europa einbringen will, wie Bundeskanzlerin Merkel in Brüssel deutlich gemacht hat.

Wir brauchen eine positive Aufbruchsstimmung, einen „realistischen Optimismus“ für die ganze EU. Denn nicht nur Deutschland, auch Europa steht vor großen Herausforderungen.

II.

Meine Damen und Herren!

Das Scheitern der Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden, die Debatte über die Zukunft des europäischen Politik- und Wirtschaftsmodells und die schwierige Diskussion über die EU-Finanzvorausschau: Sie sind keine isolierten Phänomene, sondern Ausdruck einer tieferen, doppelten Herausforderung:

Wir stecken in einer Sinnkrise. In der Verfassungsdebatte kristallisiert sich eine politische Entfremdung, ein „Unbehagen an Europa“, heraus. Ein Teil unserer Bürger hat den europäischen „Sozialkontrakt“ aufgekündigt.

Das ist paradox, denn die EU ist eines der größten, wenn nicht sogar das größte politische Erfolgsprojekt in der Geschichte unseres vielgeprüften Kontinents. Eine halbe Milliarde Menschen sind in ihr „in Vielfalt geeint“.

Die EU ist auch auf einer inhaltlichen Sinnsuche. Es geht um die Frage, wie wir Europa im Zeitalter der Globalisierung positionieren, wie wir den unausweichlichen Wandel gestalten, wie wir gemeinsame Antworten auf die Sorgen der Bürger formulieren. Wir brauchen eine neue „Euro-Vision“, einen neuen politischen Narrativ.

Es geht gleichzeitig um die Finalität, die Form und die Funktion der Europäischen Union.

Eine stärkere und kohärentere EU-Außenpolitik ist ein Teil der Antwort auf diese Fragen. Europas Ideen und Interessen auszustrahlen, Stabilität und Wohlstand zu exportieren und dadurch die Sicherheit unserer Bürger zu wahren, das ist für mich die außenpolitische „raison d’être“ der Union in einer vernetzten Welt.

Eine große Mehrheit der Bürger will eine stärkere Außenpolitik. Die EU-Außenbeziehungen sind daher nicht nur weltpolitisch wichtig. Sie sind auch ein interner, legitimierender Baustein.

III.

Meine Damen und Herren!

Ich möchte heute drei Kernthesen zur europäischen Außenpolitik formulieren:

Erstens: Die EU ist ein globaler Akteur - und muss es auch sein.

Europa ist keine Insel, kein abgeschirmtes Kantisches Paradies des Friedens und des Rechts. Im Lichte der tektonischen Verwerfungen des internationalen Systems können wir uns nicht behaglich in einer „Festung Europa“ einrichten.

Im Gegenteil: Wir müssen die Globalisierung gestalten. Sie ist keine Option - sie ist politische Realität. Wir müssen sie als Chance nutzen.

Natürlich stellt sie Europa vor enorme strukturelle Herausforderungen. Indien „produziert“ etwa 250.000 neue Ingenieure pro Jahr. Chinas Forschungsausgaben werden 2010 so hoch sein wie jene der EU. Aber das angebliche Ende politischer Gestaltungsspielräume zu beweinen und Europas Untergang geradezu herbeizureden wäre fatal. Ohne internationale Verflechtung wäre Europas Wohlstand um ein Fünftel kleiner.

Eine gemeinsame Außenpolitik liefert für dieses „Globalisierungsmanagement“ klaren Mehrwert. Ich halte hier keinen Abgesang auf den Nationalstaat und keinen Lobgesang auf einen neuen Brüsseler Leviathan. Aber es ist offensichtlich, dass Europas Einzelstaaten alleine nicht mehr in der Lage sind, aller neuen internationalen Herausforderungen Herr zu werden.

Die EU ist daher nicht Teil „des Problems“, sondern die Antwort Europas auf die Globalisierung.

Zweitens: Die EU ist zwar kein traditioneller außenpolitischer Akteur. Aber besitzt mit ihrem facettenreichen Arsenal einen entscheidenden Vorteil. Europa ist gewissermaßen eine „postmoderne Supermacht“. Diese Rolle müssen wir besser ausfüllen.

Im Zeitalter der Netzwerkdiplomatie ist schwierigen Wirtschafts- und Energiefragen, dem Klimawandel, der Migration oder dem neuen Terror mit traditioneller nationalstaatlicher Sicherheitspolitik des 20. Jahrhunderts nicht mehr beizukommen. Europas „soft power“ wird immer wichtiger. Es geht daher nicht um die völlige Neu-Erfindung einer europäischen Außenpolitik, sondern um einen besseren Einsatz all unserer Hebel.

Drittens: Europas Nachbarschaft, von Osteuropa bis zum Kaukasus, vom Nahen Osten bis in den Maghreb, ist von zentraler strategischer Bedeutung. Wir müssen Stabilität und Reformen „exportieren“, um nicht auf Dauer Instabilität zu „importieren“.

Daher gewinnt die Europäische Nachbarschaftspolitik, für die ich zuständig bin, stets mehr an Bedeutung. Hier kann die Union einen entscheidenden Unterschied machen. Indem sie Sicherheit und Wohlstand „ausstrahlt“ und sich dadurch selbst hilft.

IV.

Meine Damen und Herren!

Zu meinem ersten Punkt: Dem politischen Imperativ, global zu denken und zu handeln.

Die Europäische Union ist bereits ein globaler Akteur. Europa ist, mit einem 20%-Anteil am Welthandel und einem Viertel des globalen Wohlstandes, der größte Wirtschaftsblock der Welt. Wir liefern mit unseren politischen Netzwerken und strategischen Partnerschaften Grundsteine eines effektiven Multilateralismus.

Wir sind der weitaus größte Geber von Wirtschafts- und Entwicklungshilfe – etwa 55% Prozent aller Hilfsgelder kommen aus Europa. Dazu absorbiert die Union zum Beispiel 80 % aller afrikanischen Exporte. Außerdem engagiert sich Europa in vielen Krisenmanagementoperationen: Mehr als 50.000 europäische Soldaten sichern heute weltweit Frieden und Stabilität.

Und nicht zuletzt: Europa und die Ideen und Werte, auf denen es fußt, haben eine globale Anziehungskraft – ein wichtiger kultureller Faktor in der globalisierten Welt.

Das geeinte Europa ist damit ein gestaltendes Subjekt der internationalen Politik. Europa hat Erfolg, wenn es geeint auftritt und sein Gewicht in die Waagschale wirft.

Denken Sie an die EU-Rolle beim Kampf gegen den Klimawandel; bei der Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofes; an die High-Tech-Erfolge von Airbus und der Galileo-Satelliten; an die Fortschritte am Balkan; und nicht zuletzt an die EU-Erweiterung vom letzten Jahr, Europas „Wiedervereinigung“.

V.

Meine Damen und Herren!

Nur mit diesem globalen Selbstverständnis kann Europa Ordnung in die „neue außenpolitische Unübersichtlichkeit“ bringen. Die EU kann Vorreiterin eines neuen Sicherheitskonsenses sein.

Wir müssen erstens effizienter mit Bedrohungen durch „scheiternde“ und nicht kooperierende Staaten und durch nicht-staatliche Akteure umgehen – denken sie an die Rolle, die Al Queda in Afghanistan gespielt hat; an die Ereignisse im Sudan; oder an die Rolle Nordkoreas.

Souveränität darf kein Freibrief für alles werden. Sie beinhaltet kein absolutes Recht auf Nicht-Einmischung. Sie enthält auch Pflichten gegenüber der eigenen Bevölkerung, und gegenüber der internationalen Gemeinschaft.

Daher ist es ein Durchbruch, dass man sich am UN-Gipfel im September auf das Prinzip einer „responsibility to protect“ verständigt hat, die staatliche Verpflichtung zum Schutz der eigenen Bevölkerung. Die EU hat sich in dieser Frage erfolgreich eingesetzt. Diese sich entwickelnde Doktrin gilt es jetzt mit Augenmaß und multilateral umzusetzen.

Eine zweite Frage, der sich die EU noch entschlossener stellen muss, ist der Zusammenhang von Demokratie, Entwicklung und dem Entstehen totalitärer Ideologien.

Langfristige Sicherheit kann nur erreicht werden, wenn wir weltweit rechtsstaatliche und marktwirtschaftliche Reformen, gute Regierungsführung und demokratische Partizipation innerhalb von Staaten fördern. Kurzum: Wir müssen helfen, „menschliche Sicherheit“ zu schaffen.

Natürlich können wir Demokratie und menschliche Sicherheit nicht einfach „exportieren“. Aber wir können mit einer offensiven Politik dafür sorgen, dass deren Saat aufgeht und die Menschen ihren universellen Wunsch nach Freiheit und politischer Mitbestimmung leben können. Denn auch das ist eine Lektion des letzten Jahrzehnts: Es kann Europa nicht egal sein, wie andere Länder regiert werden.

Ein dritter Punkt ist der Umgang mit dem internationalen Terrorismus. Europa selbst musste jüngst erkennen, wie kostbar seine innere Sicherheit und Freiheit ist - und wie verletzlich. Die Anschläge von Madrid und London richteten sich nicht nur gegen unschuldige Menschen, sondern gegen fundamentale Werte. Europa ist damit – nach wie vor - eine Schicksalsgemeinschaft.

Bessere EU-Koordination im Bereich innere Sicherheit ist essentiell. Hier bleibt trotz der Fortschritte der letzten Jahre noch viel zu tun.

Doch bessere polizeiliche Zusammenarbeit ist nicht ausreichend. Wir müssen vor allem die Wurzeln des Terrorismus anpacken. Das geht nur mit einer intelligenten EU-Außenpolitik. Wir müssen dem Hass die Kraft der Modernisierung entgegensetzen.

Gleichzeitig dürfen wir uns nicht die Logik eines „Kampfes der Kulturen“ aufzwingen lassen - gerade das ist ja ein Ziel des Terrorismus. Daher ist es so wichtig, die kleine Minderheit Radikaler außerhalb unseres politischen Grundkonsenses zu isolieren – auch in Europa selbst. Daher braucht es eine bessere politische Integration von Einwanderern, um zu verhindern, dass wir einen Nährboden der Entfremdung schaffen.

VI.

Meine Damen und Herren!

Mein Aufruf, Europas globale Rolle zu stärken, ist kein Plädoyer für eine europäische „Supermacht“ im klassischen Sinne.

Um einen der innovativsten Denker Europas zu zitieren, Peter Sloterdijk: Die Abkehr vom Imperiumsgedanken ist geradezu ein Kernelement der EU-Integration.

Europa ist in gewissem Sinne eine postmoderne Weltmacht. Unsere „soft power“ ist ein entscheidender komparativer Vorteil in Zeiten internationaler Verflechtung. Man denke an die Themen, die aktuell die internationale Agenda bestimmen: Die Stabilisierung unserer Nachbarschaft, die globale Handelspolitik, der steigende Migrationsdruck, die Energiesicherheit und Fragen des internationalen Gesundheitsschutzes.

Es geht, wenn man so will, um den politischen Umgang mit der „dunklen Seite der Globalisierung“, vor allem an den Rändern Europas. Es geht zusehends um „State Building“, um dem Entstehen prä-moderner „weißer Flecken“ auf der Weltkarte vorzubeugen.

Damit stehen die außenpolitischen Instrumente, die die Kommission führt, zusehends im Vordergrund. Mein Anliegen als Außenkommissarin ist es, noch politischer, rascher und entschlossener zu handeln und das intelligentes Zusammenspiel aller Elemente der EU-Außenbeziehungen zu stärken.

Zu einem guten Teil erreichen wir dies bereits: Man denke an die wichtige Rolle der Menschenrechte und der Migrationspolitik in unseren Beziehungen zu Nordafrika; an die essentielle Gemeinschaftshilfe zum Aufbau einer demokratischen, lebensfähigen Palästinensischen Autonomiebehörde und damit zum Fortschritt des Nahost-Friedensprozesses; an die Handels-, Energie- und Verkehrsfragen, die unsere Beziehungen zu den USA und Russland zusehends prägen; an die wachsende Bedeutung der Umweltpolitik, in der Europa die internationale Agenda bestimmt.

An Europas strategischen und breit gefächerten Dialog mit China, Indien oder Brasilien; an unseren Beitrag zum „State Building“ am Balkan, im Kaukasus, in Afghanistan und im Irak; an den Wiederaufbau in Indonesien und Pakistan; und nicht zuletzt an die wachsende Bedeutung von Wahlbeobachtungsmissionen als Rückgrat für junge Demokratien. Sie alle sind Teil von Europas Sicherheitspolitik.

Unsere politische Aufgabe für die nächsten Jahre ist daher nicht die „Neu-Erfindung“ der EU-Außenpolitik, sondern die Stärkung der Effizienz, Kohärenz und Sichtbarkeit aller Facetten unserer Außenbeziehungen.

VII.

Meine Damen und Herren!

Die Verbesserung der EU-Außenpolitik orientiert sich natürlich am Geist des EU-Verfassungsvertrages, den die Kommission stets massiv unterstützt hat. Dass dessen Inkrafttreten - das sei offen ausgesprochen – momentan nicht absehbar ist, ist weder eine Einladung zu einer Politikpause noch zu einer institutionellen Nabelschau. Umgekehrt heißt das aber nicht, dass wir den Vertrag „durch die Hintertür“ einführen könnten, als wäre nichts geschehen – das wäre auch demokratisch bedenklich. Eine Verfassung ist kein Wahlmenü.

Es gibt aber eine Reihe praktischer Schritte, die wir im bestehenden Vertragsrahmen setzen können und müssen, um Europa zu stärken: Mehr strategische und operationelle Kohärenz auf allen Seiten; ein besserer Austausch unserer Experten auf europäischer und nationaler Ebene; rascheres und entschlossenes Krisenmanagement unter Zuhilfenahme aller politischen Hebel; und eine noch bessere Koordination vor Ort. Hier wird vor allem das bestehende globale Netzwerk der 123 Kommissionsdelegationen einen wesentlichen Beitrag leisten.

Dazu muss nicht zuletzt auch höhere finanzielle Flexibilität kommen, um in Krisen rasch reagieren zu können. Die Kommission hat dafür ein neues „Stabilitätsinstrument“ vorgeschlagen. Europa darf sich als größter Geber nicht selbst fesseln.

Ich hoffe daher, dass sich Europas Bekenntnis zur globalen Verantwortung in seinem Mehrjahresbudget niederschlägt. Wer ein starkes Europa will, muss ihm die nötigen Mittel geben. Daher hat die Kommission eine Erhöhung der außenpolitischen Mittel im Allgemeinen und für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik im Besonderen vorgeschlagen. Die aktuellen Verhandlungen über die EU-Finanzperspektiven sind also keine buchhalterische Übung. Sie sind eine Frage politischer Strategie.

All diese praktischen Schritte werden gerade im konkreten Krisenmanagement helfen, wo Europa nach wie vor Aufholbedarf hat. Auch hier sind aber erste Erfolge sichtbar, etwa unsere erfolgreiche Vermittlung in der ukrainischen Krise vor einem Jahr sowie unser Einsatz in Aceh in Indonesien.

Dazu arbeiten wir zum einen an der Verbesserung unserer EU-Krisenreaktionskapazität und der effizienteren Bündelung der Ressourcen der Mitgliedsstaaten. Darüber hinaus geht es bei Krisenmanagement aber vornehmlich um eine intelligente Verbindung all unserer EU-Hebel: Von der unmittelbaren humanitären Hilfe zu einer Sicherheitspräsenz und Entwaffnung, vom wirtschaftlichem Wiederaufbau zu Handelspräferenzen.

Meine Damen und Herren!

Diese Schritte sind sehr wichtig - aber letztlich nicht entscheidend. Was zählt ist letztlich Europas politischer Gestaltungswille und Mut zur Verantwortung. Für unsere Bürger sind institutionelle Feinheiten sekundär. Sie fordern zu Recht europäische Resultate.

VIII.

Europas Mehrwert – und damit komme ich zu meinem dritten Hauptpunkt - liegt nicht zuletzt in seiner politischen Anziehungskraft. Die Europäische Union ist ein Gravitationszentrum, vor allem in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft.

Europa steht nicht für „Regime Change“. Wir stehen für einen langfristigen Systemwechsel.

Europas Transformationskraft ist enorm. Sie verändert ganze Gesellschaften. Diese Leuchtturmfunktion Europas implementieren wir vor allem durch die Europäische Nachbarschaftspolitik. Sie ist eine absolute außenpolitische Priorität.

Mit ihr projizieren wir Sicherheit und Stabilität rund um die Union, von Osteuropa in den Kaukasus, vom Nahen Osten bis in den Maghreb. Wir bieten unseren Partnern eine substantielle Annäherungsperspektive über unsere aktuellen Beziehungen hinaus, vorausgesetzt, sie unternehmen Reformen.

Die ENP reicht von politischer EU-Vermittlung in Krisen zu gemeinsamen Maßnahmen der Konfliktvermeidung; von der Zusammenarbeit in Energie- und Umweltfragen zur Justiz- und Migrationspolitik; von gezielten Visaerleichterungen nach Abschluss von Rückführungsabkommen zu besserem Grenzmanagement; von der Förderung von Bildung und Forschung zur Teilnahme an EU-Programmen, wie etwa Europol und der europäischen Umweltagentur; und von massiver beidseitiger Handelsliberalisierung bis hin zu einer Teilhabe an unserem weltgrößten Binnenmarkt.

Indem wir Handel und Investitionen fördern, bekämpfen wir Armut und die Wurzeln von Radikalismus und Migration; indem wir für Demokratie und Menschenrechte eintreten, schaffen wir Sicherheit. Die ENP ist daher eine Stabilitäts- und Wohlstandspolitik für unsere Nachbarn, aber auch für die EU und Ihre Bürger.

Indem wir den Nachbarn helfen und eine Perspektive geben, helfen wir uns selbst. Es geht um Sicherheit durch Reformen und Vernetzung.

Die ENP ist bereits in der Umsetzungsphase. Maßgeschneiderte, detaillierte Aktionspläne sind ihre Transmissionsriemen. Sieben dieser Pläne werden bereits umgesetzt, drei weitere – mit den Kaukasusstaaten – haben wir soeben zu verhandeln begonnen. Mit diesen Reformpartnerschaften schaffen wir politische Reformanreize. Die Aktionspläne sind bereits die Basis der Reformprogramme der jeweiligen Regierungen und der Aktivitäten internationaler Finanzorganisationen und anderer Geber.

Dazu kommen spezifische Aktionen an strategischen Schlüsselpunkten, wie die EU-Grenzmission in Transnistrien, die Schmuggel und Menschenhandel stoppen soll, und die massive EU-Hilfe beim Aufbau des ersten palästinensischen Grenzüberganges in Rafah zwischen Gaza und Ägypten, der eine wichtige Rolle bei der wirtschaftlichen Belebung der Region und darüber hinaus beim Aufbau eines Palästinenserstaats spielt. Gerade Europa – und nicht nur die USA – haben hier eine entscheidende Rolle gespielt.

Dazu soll auch eine massive Erhöhung der EU-Finanzmittel für ENP-Länder kommen. Ich bin zuversichtlich, dass die Mitgliedsstaaten ihren politischen Beschlüssen auch die nötige finanzielle Deckung geben.

Der Erfolg der ENP zeigt, dass wir keine „Festung Europa“ bauen, sondern unseren neuen Grenzen das Trennende nehmen. Diese Politik hat eine Brückenfunktion.

Wir müssen den sicherheitspolitischen Magnetismus der Union aber mit Augenmaß einsetzen, gerade weil er so wichtig ist. Wir dürfen die Union nicht überdehnen. Damit wäre niemandem gedient, weder uns noch unseren Partnern.

Die ENP bietet eine substantielle und reizvolle Perspektive der Annäherung. Eine EU-Beitrittsperspektive steht aber nicht auf der Tagesordnung. Natürlich haben einige unserer ENP-Partner starke europäische Aspirationen. Das ist gut so. Doch jetzt gilt: „First things first!“ Reformen müssen praktisch umgesetzt werden. In gewissem Sinne ist also die „Reise nach Brüssel“ wichtiger als ihr Endziel.

IX.

Die bilateralen Nachbarschaftsbeziehungen ergänzen den multilateralen „Barcelona-Prozess“, dessen 10-Jahres-Jubiläum Anlass für eine weitere Stärkung ist – vor allem in den Bereichen Handel, Menschenrechte, Bildung und Migrationspolitik.

Natürlich gibt es im Verhältnis zu unseren Mittelmeerpartnern noch viel ungenütztes Potential. Der jüngste Jubiläumsgipfel war deshalb ein wichtiger Schritt vorwärts, auch wenn manche von uns sich noch größere Fortschritte gewünscht hätten. Der Gipfel hat ein detailliertes Arbeitsprogramm und einen Verhaltenskodex gegen den Terrorismus beschlossen. Diese ambitionierte gemeinsame Agenda gilt es jetzt umzusetzen

Lassen Sie mich kurz auf einen essentiellen Punkt näher eingehen, die Migrationspolitik, die eine sowohl sicherheits- als auch wirtschaftspolitische Dimension hat.

Europa braucht Einwanderung. Um das festzustellen, muss man allein den demographischen Wandel unseres Kontinents betrachten.

Um legale von illegaler Einwanderung zu trennen, braucht es ein besseres Grenzmanagement jenseits ideologischer Scheuklappen, verstärkte EU-Kooperation und mehr Härte gegen das Schlepperunwesen. Eine neue EU-Grenzkontrollagentur wird hier einen wichtigen Beitrag leisten.

Dazu muss eine noch stärkere Kooperation mit den Anrainerstaaten in der Nachbarschaftspolitik kommen. Einerseits durch EU-Unterstützung für deren Migrationsmanagement – so haben wir allein in Marokko 75 Millionen Euro in diesem Bereich investiert, andererseits durch Hilfe bei Wirtschaftsreformen und bewusste Einreiseerleichterungen für Unternehmer und Studenten, um legale Ströme zu kanalisieren.

Drittens braucht es einen stärkeren Fokus auf die neuen Ursprungsländer von Migration in Afrika. Eine eigene EU-Afrika Ministerkonferenz zu Migrationsfragen wird hier Weichen stellen. Nicht zuletzt wollen wir in den nächsten Jahren 50% aller neuen EZA-Mittel in Afrika einsetzen. Denn Mauern und Zäune zu bauen, führt nicht zum politischen Erfolg. Wir müssen Menschen auch eine Perspektive in der eigenen Heimat geben – mit Europa, aber nicht unbedingt in Europa.

X.

Meine Damen und Herren, ich komme damit zum Schluss meiner Ausführungen.

Die schwierige Lage der EU ist auch eine Chance, Europa neuen Schwung zu geben. Dazu brauchen wir erstens eine Partnerschaft der Erneuerung der EU-Institutionen und Mitgliedsstaaten, der Wirtschaft und Sozialpartner, der Medien und nicht zuletzt der Bürgergesellschaft. Um Europa zu erneuern, brauchen wir eine offene Debatte über unsere Stärken und Schwächen. Aber wir dürfen die Union nicht krank reden. Dafür ist sie zu kostbar.

Zweitens brauchen wir eine inhaltliche Erneuerung. Wir brauchen eine neue europäische Gründerzeit. Dazu muss sich Europa der Globalisierung öffnen, politisch, wirtschaftlich und kulturell. Nur ein offenes Europa, das auf seinen Stärken aufbaut und seine Modernisierung vorantreibt, hat im 21. Jahrhundert eine Chance. Und gerade dazu bedarf es einer starken europäischen Außenpolitik.

Einer der Gründerväter der Union, Jean Monnet, hat treffend gemeint, es gebe zwei menschliche Dynamiken: Jene der Angst, und jene der Hoffnung. Als Europapolitikerin stehe ich für letztere. Denn schließlich ist die Europahymne, deren Text und Musik aus der Feder zweier großer deutscher Europäer stammen, eine „Ode an die Freude“ – und nicht an die politische Verzagtheit.

Ich danke Ihnen


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