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SPEECH/05/475












Dr. Joe BORG

Mitglied der Europäischen Kommission Zuständig für Fischerei und maritime Angelegenheiten




Die Ozeane und das Seerecht: Zu neuen Horizonten






















Ansprache auf der Tagung des Internationalen Seegerichtshofes
Hamburg, den 2. September 2005

Sehr geehrter Herr Gerichtspräsident, sehr verehrte Gäste,

Als Arvid Pardo am 1. November 1967 der UN-Generalversammlung vorschlug, das traditionelle Hochseerecht durch eine auf dem gemeinsamen Erbe basierende Rechtsordnung zu ersetzen, kann er nicht geahnt haben, welch historische Bedeutung sein Vorschlag später gewinnen würde. Es war der Beginn eines langen Prozesses zur Schaffung des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (UNCLOS), ein Übereinkommen, das wie Sie wissen schließlich im Dezember 1982 geschlossen wurde und erst 1994 in Kraft trat.

Trotz seiner langen Entstehungsgeschichte und seines späten Inkrafttretens, oder vielleicht gerade deswegen, ist das Seerechtsübereinkommen eindeutig eine Erfolgsgeschichte für die Vereinten Nationen und die internationale Gemeinschaft insgesamt. Am ersten Tag, an dem die Konvention zur Unterzeichnung aufgelegt wurde, haben sie 119 Länder unterzeichnet, was damals ein Rekord war.

Mit den bis dato 148 Ratifizierungen kann diese Verfassung der Ozeane als praktisch weltumspannend angesehen werden, und sie gehört zu den größten Errungenschaften der auf der Rechtsstaatlichkeit basierenden Weltordnungspolitik.

Die Europäische Union hat das UNCLOS, das inzwischen Teil der Rechtsordnung der Union ist, insgesamt befürwortet. Die Europäische Gemeinschaft hinterlegte ihre Urkunde zur Ratifizierung des UNCLOS am 1. April 1998 und war seit seinem Inkrafttreten einen Monat später aktive und interessierte Partei dieses Übereinkommens.

Zusätzlich und neben der EG als Gemeinschaft sind 24 der 25 EU-Mitgliedstaaten Vertragsparteien des UNCLOS. Diese verschiedenen Mitgliedschaften gaben Anlass zu einer Erklärung über die Zuständigkeiten, die darüber Aufschluss gibt, wie die Zuständigkeiten in Bezug auf die im UNCLOS enthaltenen Rechte und Pflichten auf die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten aufgeteilt sind.

Wie Tulio Treves, ein Richter dieses Gerichtshofs, kürzlich bei einer Fachtagung in Brüssel zum Thema Durchsetzung der Fischereivorschriften erinnerte, enthält diese Erklärung eine Reihe von dynamischen Elementen. Im Anschluss an die große GFP-Reform des Jahres 2002 mag es auch der richtige Zeitpunkt sein, eine Aktualisierung der Liste der Rechtsvorschriften im Anhang zu dieser Erklärung zu prüfen.

Im Rahmen des Systems der UN und im Zusammenhang der Ozeane und des Seerechts war die EU auch aktiv am Informellen Konsultationsprozess (ICP) der Vereinten Nationen über das Seerecht beteiligt. Wir haben die diesjährige Sitzungsperiode genau verfolgt und besonders ihre Agenda zur Kenntnis genommen, die Fragen wie der Erhaltung und Nachhaltigkeit der marinen Artenvielfalt und den Beitrag der Fischerei zur nachhaltigen Entwicklung umfasst.

Ich freue mich auch sagen zu können, dass die Union ein starker Befürworter dieses Forums ist und wir die Verlängerung des Mandats des ICP voll unterstützen. Wir haben auch klargemacht, dass wir der Überwindung der derzeitigen Diskrepanz zwischen dem Beobachterstatus der Europäischen Gemeinschaft und ihren – ausschließlichen oder geteilten – Zuständigkeiten in Bezug auf zahlreiche im ICP diskutierte Fragen große Bedeutung beimessen.

Als selbständige Vertragspartei des UNCLOS sowie des UN-Übereinkommens über gebietsübergreifende Fischbestände ist die Europäische Gemeinschaft rechtliche Verpflichtungen in Bezug auf Meere und Seerecht eingegangen, die für den ICP von besonderer Bedeutung sind. Wir hoffen daher, dass die Vereinten Nationen der EU den Status im ICP gewähren werden, der ihren Rechten und Pflichten im Rahmen des Völkerrechts voll und ganz entspricht.

Meine Damen und Herren,

die friedliche Beilegung von Streitigkeiten ist ein wesentliches Element der verantwortungsvollen Verwaltung der Meere. Die wichtige Leistung des UNCLOS, ein ständiges auf Seerecht spezialisiertes Gericht (den ISGH) einzurichten, darf nicht unterschätzt werden. Wie Sie vermutlich wissen, stand die Gemeinschaft, auch wenn sie seit 1998 Beiträge zum Haushalt des Internationalen Seegerichtshofs leistet, dieser Einrichtung anfänglich etwas unentschlossen gegenüber. In der Tat hatte die Europäische Kommission dem EU-Ministerrat 1999 zu der nach Artikel 287 der Konvention möglichen Wahl vorgeschlagen, keine Präferenz für eines der im UNCLOS vorgesehenen und der Gemeinschaft offen stehenden Mittel zur Beilegung von Streitigkeiten zu äußern, nämlich den ISGH, ein Schiedsgericht oder ein besonderes Schiedsgericht.

Der Ministerrat hat über diesen Vorschlag der Kommission jedoch niemals formell entschieden, und die Kommission beschloss im Oktober 2004, ihn zusammen mit anderen nicht mehr relevanten Vorschlägen zurückzuziehen.

Trotz des Vorschlages von 1999 hat die EU dem ISGH gegenüber eine positive Haltung angenommen. Bereits im Jahr 2000 ersuchte Chile den ISGH im Rahmen einer Fischereistreitigkeit mit der EU um Einrichtung eines Schiedsgerichts gemäß Artikel 287 des UNCLOS. Die Europäische Gemeinschaft, vertreten durch die Europäische Kommission, willigte ein, den Fall einer Sonderkammer des ISGH vorzulegen.

In dieser Rechtssache, die die Erhaltung und nachhaltige Bewirtschaftung der Schwertfischbestände im südöstlichen Pazifik betraf, ging es um Fragen der Einhaltung von Verpflichtungen aus dem Seerechtsübereinkommen und um die Frage, ob das Galapagos-Übereinkommen, das Chile mit drei anderen südamerikanischen Küstenstaaten ausgehandelt hat, in Einklang mit dem Seerecht steht.

Wie Sie wissen, wirft der Fall auch eine Reihe von Zuständigkeitsfragen auf, und zwar auch hinsichtlich der Beziehung zwischen dem UNCLOS und der WTO. Dies war ebenso, als die EG wegen der Auflagen Chiles für Umladungen in seinen Häfen ein WTO-Streitbeilegungsverfahren angestrengt hat. Soweit ich unterrichtet bin, sind beide Verfahren zurzeit ausgesetzt.

Die Europäische Kommission ist für die Kooperationsbereitschaft dankbar, die der Gerichtshof bei der Behandlung des Rechtsstreits gezeigt hat: Er hat die Parteien zunächst zu einer Einigung über die Einrichtung einer Sonderkammer geführt, die mit dem Rechtsstreit befasst werden sollte, und dann die Frist für die Verhandlungen in dieser Streitigkeit ausgesetzt, wodurch er es den Parteien ermöglichte, ihre jeweiligen Interessen fürs Erste in Einklang zu bringen.

Auch wenn der Gerichtshof noch keine Entscheidung über den eigentlichen Sachverhalt erlassen hat, zeigt die bisherige Erfahrung, dass Verhandlungen bereits wesentlich zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten beitragen können. Dies belegt, dass dem Gerichtshof neben seiner eigentlichen Befugnis, Sachentscheidungen zu erlassen, auch eine potenzielle Rolle bei der Streitbeilegung zukommt.

Die Europäische Kommission hat auch großes Interesse an dem Fall des Mox-Atomkraftwerks in Sellafield. In diesem Fall erhob Irland eine Klage gegen das Vereinigte Königreich, und dieser Gerichtshof entschied mit Beschluss vom 3. Dezember 2001 über einen Antrag auf einstweilige Maßnahmen, während die Entscheidung zur Hauptsache einem Schiedsgericht gemäß Anlage VII des Seerechtsübereinkommens übertragen wurde.

Das Schiedsgericht war der Auffassung, dass es dabei um wesentliche Fragen des Gemeinschaftsrechts ging, und setzte die Verhandlungen aus, um den Parteien die Möglichkeit zu geben, ihren Rechtsstreit nach dem Gemeinschaftsrecht beizulegen. Interessanterweise ordnete das Schiedsgericht an, dass die Europäische Kommission eine Kopie seiner Verfügung erhalten sollte.

Die Kommission leitete am 30. Oktober 2003 tatsächlich ein Verfahren gegen Irland vor dem Europäischen Gerichtshof ein. In diesem Verfahren vertrat die Kommission die Auffassung, dass Irland ein Verfahren gegen das Vereinigte Königreich eingeleitet hat, ohne der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Europäische Gemeinschaft Vertragspartei des UNCLOS ist und die entsprechenden Bestimmungen des UNCLOS durch die Ratifizierungsurkunde in das Gemeinschaftsrecht aufgenommen wurden. Unter diesen Umständen hat Irland, indem es den Rechtsstreit einem anderen Gericht als dem Europäischen Gerichtshof übertragen hat, gegen die ausschließliche Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts verstoßen.

Dieser Fall wirft eine wesentliche Frage des Gemeinschaftsrechts auf, zu der die Kommission den EUGH um ein klares Urteil ersucht hat. Das Vorgehen der Kommission wird von ihrer in den Europäischen Verträgen vorgesehenen Pflicht geleitet, die Integrität der EU-Rechtsordnung zu sichern und zu verteidigen.

In keinster Weise bedeutet dieses Vorgehen eine Geringerschätzung von Ansehen und Autorität des ISGH. Ganz im Gegenteil: Der Fall belegt die große Bedeutung des UNCLOS als integraler Bestandteil des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens für maritime Angelegenheiten. Ein sehr ähnlicher Parallelfall ist das kürzlich ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Fall Etang de Berre, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass eine in einem internationalen Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt im Mittelmeerraum enthaltene Vorschrift unmittelbar auch im Rahmen der gemeinschaftlichen Rechtsordnung gilt.

Außerdem unterstrich der EU-Vorsitz 2003 vor den Vereinten Nationen die Bedeutung gerichtlicher Verfahren bei der Vermeidung und Beilegung von Rechtsstreitigkeiten mit folgenden Worten: „Unserer Ansicht nach würden ein frühzeitiges und häufigeres Zurückgreifen auf diese Verfahren und insbesondere die Anrufung des Internationalen Gerichtshofs und des Internationalen Seegerichtshofs in hohem Maße dazu beitragen, Frieden und Sicherheit auf internationaler Ebene zu erhalten und den Vorrang des Völkerrechts in den internationalen Beziehungen zu fördern.”

Vielleicht wurde die wirtschaftliche Bedeutung der Meere in der Vergangenheit oft falsch beurteilt, zum Beispiel in Bezug auf die Ausbeutung der Ressourcen auf dem Meeresgrund. Allgemein wird jedoch heute weiterhin die Auffassung vertreten, dass die politische, wirtschaftliche und ökologische Bedeutung der Meere, und daher auch des UNCLOS, zunimmt und ihnen volle Beachtung geschenkt werden muss. Laut einer aktuellen Schätzung werden die Meere in den Jahren 2005 - 2009 einen wirtschaftlichen Wert von insgesamt 4 363 Mrd. EUR darstellen, abgesehen vom ökologischen Wert, den die Meere für den Menschen haben.

Meine Damen und Herren,

Die jüngste Erweiterung der Europäischen Union hat die EU nicht nur politisch und wirtschaftlich gestärkt. Sie hat auch zu einer Verlängerung der EU-Küste und einer Ausdehnung der Gewässer geführt, die der Gerichtsbarkeit der EU unterliegen. Außerdem ist die Tonnage der in der EU überwachten und registrierten Handelsflotte nun die größte der Welt.

Es sollte daher nicht überraschen, dass die Erweiterung uns dabei geholfen hat, ein noch stärkeres Bewusstsein für die maritime Dimension Europas und das große Potenzial zu entwickeln, das die Meere für uns bereithalten.

Vor diesem Hintergrund erarbeitet die Europäische Kommission nun ein Grünbuch über eine umfassende Meerespolitik, das im ersten Halbjahr des Jahres 2006 vorgelegt werden soll. Dieses Grünbuch wird die Grundlage für eine breit angelegte Konsultation von Beteiligten bilden, von denen viele bereits ihre Beiträge übermittelt haben.

Mit diesem Grünbuch möchte die EU die wirtschaftlichen, ökologischen, sozialen und ordnungspolitischen Herausforderungen im Zusammenhang mit den Ozeanen und Meeren ganzheitlich behandeln. Ziel ist es, Möglichkeiten für eine Meerespolitik darzulegen, die den Nutzen, den Europa aus den Meeren und den damit verbundenen Tätigkeiten ziehen kann, maximieren wird, wobei die Lissabon-Strategie für Beschäftigung und Wirtschaftswachstum und Fragen der Nachhaltigkeit gleichermaßen berücksichtigt werden.

Im Rahmen dieser umfassenden Betrachtung der Ozeane und Meere wird ein wichtiges Thema in dem Grünbuch der Schutz der Meeresumwelt als eine wesentliche Komponente für die nachhaltige Nutzung der Ozeane und Meere sowohl in Bezug auf EU-Gewässer als auch international sein. Daher wird die Arbeit der Europäischen Kommission an einer „Thematischen Strategie zum Schutz und Erhalt der Meeresumwelt" eines der Hauptthemen des Grünbuchs sein.

Das Grünbuch wird auch auf Möglichkeiten eingehen, die Attraktivität von Seeberufen zu erhöhen und die Aus- und Weiterbildung in diesen Berufen zu verbessern, da in bestimmten maritimen Tätigkeitsbereichen der Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften nicht gedeckt werden kann.

Eine Führungsrolle in Forschung und Entwicklung, sowohl im Bereich der natürlichen Bedingungen der Ozeane und Meere als auch der in diesem Zusammenhang angewandten Technologien ist für eine Stärkung der Wissensgrundlage und der Wettbewerbsfähigkeit Europas von größter Wichtigkeit. Aufbauend auf den bereits angewandten Strategien der Union wird das Grünbuch Möglichkeiten für die Zukunft untersuchen.

Wir sind uns der Tatsache bewusst, dass die Beziehung Europas zu den Ozeanen und Meeren zahlreiche ganz besondere Merkmale aufweist. Ein Beispiel ist die Stärke der europäischen Flotte und ihre weltweite Bedeutung als Rückgrat des internationalen Handels. Ein anderes Beispiel ist die große Vielfalt der hydrologischen, biologischen, geologischen, politischen und rechtlichen Gegebenheiten in den Europa umgebenden Meeresgebieten, die bei der Erarbeitung der künftigen Meerespolitik berücksichtigt werden muss.

Zum Beispiel ist nun die Ostsee zur Gänze ausschließliche Wirtschaftszone von EU-Mitgliedstaaten, mit Ausnahme der Gebiete, die der Gerichtsbarkeit Russlands unterliegen. Der Ministerrat hat deshalb entschieden, dass sich die EU aus der Internationalen Ostsee-Fischereikommission zurückzieht und die Fischerei nun entweder selbständig oder in Abstimmung mit Russland bilateral regelt.

Die Gemeinschaft wird selbstverständlich auf der Arbeit der Internationalen Ostsee-Fischereikommission aufbauen, um eine effiziente Verwaltung der nunmehr unserer Gerichtsbarkeit unterliegenden Ostseegewässer zu gewährleisten. Lassen Sie mich dazu aber auch bemerken, dass bereits die Auflösung einer internationalen Organisation – heutzutage ein seltenes Ereignis – ein Beitrag zur guten Verwaltungspraxis ist, wenn sie durch effizientere Einrichtungen ersetzt wird.

Andererseits gibt es im Mittelmeerraum keine von EU-Mitgliedstaaten zu deren ausschließlichen Wirtschaftszonen erklärte Gebiete, und die EU muss mit einer großen Zahl von Drittländern zusammenarbeiten. Angesichts der Unterschiede der Küstengebiete dieser beiden Meere ist es völlig selbstverständlich, dass beide Situationen unterschiedlich zu behandeln sind.

Ein weiterer bedeutender Aspekt der Beziehungen zum Mittelmeerraum betrifft die jüngsten Erklärungen über die Ausdehnung von Fischereischutzzonen. Die einseitige Erklärung einer Fischereischutzzone durch Libyen und die Vorbereitungen anderer Staaten wie Tunesien und Malta, die bereits die erforderlichen Rechtsgrundlagen dafür erlassen haben, machen deutlich, dass vor Errichtung solcher Zonen wirksamere Konsultation und Koordinierung erforderlich sind. Fehlt eine solche Konsultation, kann die einseitige Ausdehnung von Fischereischutzzonen unvorhergesehene Auswirkungen auf die Fischerei anderer Staaten haben und die überkommene Praxis anderer Staaten gefährden.

Um solche Wirkungen zu vermeiden, könnte für Fälle, in denen solche Zonen lediglich die Verwaltung von Fischereiressourcen verbessern sollen, ein System der vorherigen Konsultation erwogen werden, um zu gewährleisten, dass die Ausdehnung solcher Zonen nicht zu Spannungen oder Konflikten führt.

Die Kommission hat auch ihren Dialog mit den zuständigen Gremien der Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen sowie mit Drittländern verstärkt, um die besten Strategien für eine integrierte Meerespolitik zu ermitteln. Diese Kontakte sind äußerst wichtig, wenn neue Möglichkeiten zur Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit und der verantwortungsvollen Verwaltung der Meere gefunden werden sollen.

Im Grünbuch möchten wir nicht nur die Lage in Europa behandeln, sondern auch die Beiträge, die die EU leisten kann, um eine verantwortungsvolle Verwaltung der Ozeane weltweit zu stärken. Manche der Themen, die zu erörtern sind, werden zwangsläufig auch Erwägungen des Seerechts einschließen, und manche könnten für diesen Gerichtshof von Interesse sein.

Während nun aber der wirtschaftliche, ökologische und demographische Druck auf die Ozeane und ihre Ressourcen zunimmt, nimmt auch die Anzahl an multilateralen und bilateralen Abkommen zu meeresbezogenen Fragen wie Fischerei, Umweltschutz und Schifffahrt ständig zu, was die Tendenz zu einer kaum mehr zu bändigenden Vertragswelle bestätigt, die bereits im Bericht der Unabhängigen Weltmeereskommission aus dem Jahr 1998 angeprangert wurde, der den Titel „Die Ozeane ... unsere Zukunft“ trägt.

Viele dieser Verträge enthalten jedoch entweder keine Vorschriften über die verbindliche Beilegung von Streitigkeiten und es fehlt ihnen daher an Durchsetzungskraft, oder sie richten spezielle Streitbeilegungsverfahren ein, die zu größerer Uneinheitlichkeit führen anstatt die Kohärenz zu fördern.

In dieser Situation müssen unserer Ansicht nach Kohärenz und Rechtsstaatlichkeit durch intensivere Bemühungen der Vertragsparteien des UNCLOS gestärkt werden, die bestehenden Einrichtungen zur Beilegung von Streitigkeiten sinnvoll zu nutzen.

Wir verstehen, dass Vertragsparteien Fälle vor den Internationalen Gerichtshof (IGH) bringen möchten, die Bereiche des Seerechts betreffen, in denen der IGH Präzedenzfälle geschaffen hat. Wir meinen aber auch, dass der ISGH die Wahl in Fällen sein sollte, die nicht vor den IGH gebracht werden können, und in Fällen, in denen der ISGH über eine besondere Sachkompetenz verfügt.

Dies wird zwangsläufig für einige Rechtsstreitigkeiten der Gemeinschaft der Fall sein, da die EG kein Staat ist und daher in Fällen, die das Seerecht betreffen, keine Verfahrenspartei vor dem Internationalen Gerichtshof sein kann. Dagegen kann die EG Partei vor dem ISGH sein, weswegen sich die Europäische Gemeinschaft vorzugsweise an den ISGH wendet, wenn es um Seerechtsstreitigkeiten geht.

Um diesen Aspekt noch weiter zu stärken, könnte die EU auch anbieten, in Verträge im Bereich des Seerechts, die sie mit Drittländern schließt, eine für die Parteien verbindliche Vorschrift über die Beilegung von Streitigkeiten durch den ISGH aufzunehmen.

Hierdurch wird sich die Anzahl der vor den ISGH gebrachten Fälle nicht notwendigerweise beträchtlich erhöhen. Verbindliche Vorschriften zur Beilegung von Streitigkeiten regen die Parteien in der Regel ja an, für beide Seiten annehmbare Lösungen zu finden, was schon für sich genommen positiv ist. Trotzdem halten wir ein solches Vorgehen für einen wichtigen Beitrag der Europäischen Union, die Rechtsstaatlichkeit in internationalen Beziehungen zu stärken.

Erlauben Sie mir abschließend darauf zurückkommen, dass 24 Mitgliedstaaten der EU selbst Partei in Streitsachen vor dem ISGH sein können und dass solche Fälle auf das EU-Recht gestützte Vorschriften oder aber die Gemeinschaft als Partei des UNCLOS betreffen könnten. Aus diesem Grund meine ich, dass ein Briefwechsel zwischen dem ISGH und der Europäischen Kommission über den Austausch von Informationen ein weiterer Schritt zu mehr Kohärenz zwischen EU-Recht und Seerecht sein könnte.

Das Grünbuch über eine Meerespolitik für Europa wird umfassend Gelegenheit geben, diese und andere mögliche Vorschläge zu diskutieren, die von den Interessengruppen oder wissenschaftlichen Vertretern kommen. In diesem Zusammenhang freue ich mich als Vorsitzender des Lenkungsausschusses von Europäischen Kommissaren, die sich mit dem Grünbuch befassen, auf alle Ihre Beiträge in den kommenden Monaten und natürlich darauf, heute Abend hier mit Ihnen eine sehr offene Diskussion zu führen.

Vielen Dank.


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