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SPEECH/02/619

Romano Prodi

Presidente della Commissione europea

L'Europa è più grande: una politica di vicinato come chiave di stabilità

"Peace, Security And Stability International Dialogue and the Role of EU"  Sixth ECSA-World Conference. Jean Monnet Projet.

Bruxelles, 5-6 dicembre 2002

Signore e signori,

I momenti di grande cambiamento sono anche momenti di grande responsabilità. In questo periodo la nostra responsabilità è altissima: l'Unione europea deve cercare di mantenersi al passo con un mondo in trasformazione che presenta nuove opportunità e nuove sfide.

Inoltre l'Unione stessa cambierà la mappa politica del continente europeo fra molto meno di due anni. La prossima settimana, a Copenaghen, prenderemo la decisione storica di allargare l'Unione fino a dieci nuovi Stati membri. Questa decisione ci proietterà in una dimensione tutta nuova dell'Europa e in una nuova dimensione di responsabilità.

La sesta conferenza mondiale dell'Associazione sugli Studi della Comunità Europea (ECSA) ci offre l'opportunità di esaminare attentamente le questioni collegate alla pace, alla sicurezza e alla stabilità. Tutti i partecipanti avvertono la grande responsabilità che abbiamo nei confronti del mezzo miliardo di persone che nel 2007 faranno parte dell'Unione.

Si tratta di 500 milioni di persone che non vogliono vivere ad un livello di sicurezza inferiore a quello della popolazione degli attuali 15 Stati membri dell'Unione europea. Essi vogliono godere dello stesso livello di protezione contro la criminalità organizzata ed il terrorismo internazionale che abbiamo ora nell'Unione. E insistono per ottenere gli stessi benefici per cui hanno scelto l'Unione quale riferimento politico: stabilità, prosperità, solidarietà, democrazia e libertà.

Per tenere il passo con il mondo in trasformazione e per far fronte alla crescente responsabilità globale, noi, in quanto Unione, dobbiamo prendere le misure necessarie. Se vogliamo rispondere alle aspettative e alle speranze crescenti che ci provengono dai paesi esterni all'Unione e dalle popolazioni dell'Europa, dobbiamo diventare un autentico attore globale. Per ora siamo solo agli inizi.

I Balcani, l'Afganistan e il Medio oriente sono solo tre esempi delle diverse questioni e sfide che mettono alla prova la comunità internazionale. Occorre che l'Unione assuma la sua parte di responsabilità per dare una risposta a ciascuna di queste.

La politica estera dell'Unione deve essere in grado di far fronte a tutto questo. Dobbiamo parlare con una sola voce e questa deve avere a sua disposizione tutti gli strumenti necessari. Non c'è altro modo per garantire la nostra sicurezza a lungo termine.

La Commissione ha appena presentato una sua seconda comunicazione alla Convenzione. Essa contiene proposte precise sulle necessarie riforme da apportare alle strutture dell'Unione per assicurarne il funzionamento. In questa comunicazione abbiamo avanzato la richiesta di una Commissione forte che, in quanto difensore unico degli interessi comunitari, potrà rafforzare l'Unione. Il metodo comunitario sarà preziosissimo anche nel campo delle relazioni esterne, con aggiustamenti specifici e soluzioni opportune.

L'Unione ha ancora molto da fare per contribuire in modo efficace alla sicurezza internazionale.

Voglio concentrarmi ora su un punto che ha tanto risalto nell'agenda di questa conferenza: la stabilità. Una stabilità duratura e sostenibile in questa regione del mondo che chiamiamo Europa, è stata, ad ogni passo, merito dell'Unione. In questo campo, se così posso esprimermi, diamo il meglio di noi.

Stiamo proiettando la stabilità ben al di là dei Paesi candidati, coi quali già abbiamo iniziato a condividere la nostra prosperità. E' necessario comprendere che un tale successo suscita legittime aspettative tra i futuri Paesi vicini dell'Unione, anch'essi desiderosi di partecipare ai benefici dell'allargamento.

Ma la nostra attuale politica di vicinato è in grado di affrontare le sfide connesse all'allargamento? Vorrei concentrarmi su questo tema perché penso che non abbiamo ancora trovato una risposta adeguata a tale questione. Oggi tratterò questo bisogno di dare una nuova prospettiva politica alle relazioni con tutti i nostri vicini a sud e ad est, per motivarli, per dare una dinamica nuova ai processi esistenti, che restano validi, e per sviluppare sulla loro base un partenariato aperto e in evoluzione. La politica di prossimità, fondata su vantaggi e obblighi reciproci, rappresenterà anche un contributo sostanziale dell'Unione alla governance globale.

Lo ripeto, l'attuale processo di allargamento è uno dei più grandi contributi alla stabilità e alla sicurezza sostenibili sul continente europeo che l'Unione abbia mai dato. Esso ha reso possibile la più grande e riuscita transizione politica del XX secolo. E tutto questo è stato fatto in meno di un decennio.

Tale successo è dovuto ad una decisione presa nell'Unione nel 1993 e all'impegno costante dell'Unione e dei paesi candidati sin da allora. La decisione iniziale ha dato a questi paesi una prospettiva.

L'offerta dell'obiettivo di entrare nell'Unione ha consentito ai governi di attuare le riforme necessarie. Solo questo ha permesso ai riformatori di procedere e di superare le resistenze di natura nazionalista o d'altro tipo al cambiamento e alla modernizzazione.

Una prospettiva nel senso che ho menzionato è strana. Ha molto in comune con il credito o con la fiducia riscossa presso gli altri. Determina il modo in cui osserviamo la gente e i processi. Come guarda un paese al proprio futuro quando non ha punti di orientamento né fiducia? Una prospettiva offre quest'orientamento e in questo modo ispira anche fiducia.

Per svolgere questa funzione una prospettiva deve essere attraente.

L'Unione non perderà il proprio potere d'attrazione verso i suoi vicini neanche dopo l'allargamento. Per molti paesi che stanno per diventare nostri vicini, l'Unione europea è la sola prospettiva. Molti di questi paesi hanno ricevuto un impegno formale dall'Unione. Benché la strada da fare sia ancora lunghissima, anche i Balcani hanno una prospettiva confermata di adesione: la loro strada europea crea una sorta di ponte fra l'allargamento e la politica di vicinato.

Ogni allargamento crea nuovi vicini. In passato, molti di questi vicini sono poi divenuti membri.

Non nego che questo processo funzioni estremamente bene. Ma non possiamo andare avanti per sempre ad estendere l'area di sicurezza, stabilità e prosperità nella nostra regione con il solo strumento dell'allargamento. Non possiamo diluire il progetto politico europeo e trasformare l'Unione semplicemente in una grande area di libero scambio di dimensioni continentali.

Un dibattito sulle frontiere dell'Europa è necessario, per evitare che tali frontiere siano delineate da altri.

Dobbiamo ammettere che a tutt'oggi non siamo in grado di spiegare alla popolazione europea perché dovremmo spingere i limiti dell'Unione ancora più ad est.

E' pertanto una questione di responsabilità: dobbiamo elaborare un progetto di massima per la soluzione del problema che deriva direttamente dal successo dell'allargamento.

Che cos'abbiamo da offrire ai nostri nuovi vicini? Quale prospettiva possiamo dare loro? Dove finisce l'Europa?

Questa è la domanda cruciale alla quale dobbiamo rispondere. Dobbiamo farlo perché la pubblica opinione ci chiede di impegnarci in questo dibattito.

Ne sono sicuro: questo dibattito si intensificherà dopo l'adesione dei paesi dell'Europa orientale, centrale e meridionale. Abbiamo quindi il dovere di dare alcune risposte e offrire alcune soluzioni.

Voglio essere chiarissimo su questo punto: l'articolo 49 del trattato dell'Unione europea dispone che ogni Stato europeo che rispetti le libertà fondamentali dell'Unione può fare domanda d'adesione. Quindi, qualsiasi sia o sarà la nostra politica di vicinato, a nessuno Stato europeo è preclusa questa prospettiva finale.

Ma per scansare ogni dubbio, vorrei aggiungere quanto segue: dare ad un paese la necessaria prospettiva in questo senso non significa promettere a questo paese la certezza dell'adesione all'Unione europea.

L'adesione non è l'unico valore sulla faccia della terra. L'allargamento non porta dei benefici solo ai membri presenti e futuri. Anche i futuri vicini ne beneficeranno.

Essere un vicino dell'Unione significa avere migliori opportunità di mercato in un ambiente politico ed economico più stabile. In molti casi, ad esempio, le future tariffe commerciali saranno più basse che quelle oggi esistenti nei paesi candidati.

Tuttavia: l'allargamento metterà i nostri vicini anche di fronte a nuove sfide. Il riorientamento dei mercati esistenti solleverà alcuni problemi. Dobbiamo individuare soluzioni che ci consentiranno di condividere i vantaggi dell'allargamento con i nostri vicini. Anche questo richiede un approccio globale. Verso una politica di "prossimità".

L'area geografica di questa strategia è il nostro vicinato in senso letterale, che comprende i vicini orientali e quelli del Mediterraneo, come ho avuto modo di indicare in un recente discorso a Lovanio: "Europa e Mediterraneo: passiamo ai fatti".

Voglio vedere un "cerchio di amici" circondare l'Unione e i suoi vicini più immediati, dal Marocco alla Russia e al Mar Nero.

Il cerchio di amici sarà composto da paesi molto diversi. Il tipo di relazioni dell'Unione con i rispettivi paesi dipenderà in gran parte dalle loro performance politiche e dalla loro volontà politica. Naturalmente, anche la geografia farà la sua parte.

E' compito della Commissione pensare a come migliorare i rapporti con tutti questi Paesi.

Lasciatemi spiegare quale idea dobbiamo seguire. Lo ammetto, vari elementi che mi vengono in mente derivano dal processo di allargamento. Ciò che mi colpisce, in particolare, é il dato seguente: già la sola prospettiva di adesione ha portato dei benefici ai paesi dell'Europa centrale e orientale.

Ciò dimostra che: si può migliorare il clima per gli investimenti senza essere membro dell'Unione. Si possono allineare le proprie leggi senza essere membro. Si può avere un accesso limitato o anche illimitato al mercato interno senza essere membro. Si possono rafforzare i controlli di bilancio e favorire la crescita senza essere membro.

Tuttavia: questi effetti si possono ottenere solo se e quando il processo è ben strutturato, quando gli obiettivi sono ben definiti e quando il quadro generale è giuridicamente e politicamente vincolante. E solo se c'è un chiaro accordo sui reciproci vantaggi e i reciproci obblighi.

L'obbiettivo dell'adesione è indubbiamente la più potente motivazione per le riforme che ci sia dato di immaginare. Ma chi può dire che un obbiettivo meno vasto non produrrebbe alcun beneficio? Un concetto di vicinato ricco in spessore e concretezza avrebbe invece un impatto positivo.

Gli strumenti esistenti della politica dell'Unione, che sono ben consolidati e funzionanti, sono la base di partenza ed il fondamento per qualsiasi nuovo approccio. Occorre impegnarsi per conciliare le nuove proposte con gli esistenti accordi di Partenariato e Cooperazione e con gli accordi di Associazione e di Stabilizzazione. Ma dobbiamo anche sfruttare ulteriormente il nostro potenziale e costruire su queste basi qualcosa di nuovo.

Cerco solo una risposta alla domanda: entro quale quadro politico possiamo estendere al meglio l'area di stabilità senza allargare immediatamente l'Unione?

Dobbiamo offrire più di un partenariato e meno dell'adesione, senza neppure escludere la seconda in modo categorico. Quali sarebbero i tratti di una vera politica di prossimità rivolta ai nostri vicini attuali e futuri ad est?

  • Deve essere attraente. Deve offrire di più agli Stati di quanto venga offerto ora. Se ci si avventura in una trasformazione fondamentale della società e dell'economia di un paese, in quel paese c'è bisogno di sapere che vantaggi se ne possono trarre.

  • Deve motivare una cooperazione più stretta con l'Unione. Più i paesi confinanti si avvicineranno meglio sarà per l'Unione e per i suoi vicini, in termini di stabilità, di crescita economica, di sicurezza e di prosperità. Più essi si avvicineranno, maggiori saranno i mutui vantaggi e benefici.

  • Deve essere dinamica e proiettata nel futuro. Quindi deve essere basata su un approccio strutturato passo dopo passo. Il progresso è possibile solo sulla base degli obblighi reciproci e della capacità di mantenere gli impegni presi da ciascuno.

  • Occorre stabilire la successione di tappe che i nostri vicini dovranno attraversare, sulla strada di un graduale progresso. Potremmo anche prendere in considerazione l'elaborazione di una sorta di "Criteri di Copenaghen sul Vicinato". Si possono fare passi in avanti solo a condizione che gli Stati adottino misure adeguate per adattare il relativo acquis. I benefici si sentirebbero direttamente; e così anche una mancanza di progressi.

  • Una politica di prossimità non conterrà al suo inizio la promessa dell'adesione e non escluderà l'adesione alla fine del processo. Ciò potrebbe evitarci il dilemma di dover dire sì o no a un paese che chiede di aderire all'Unione in una fase prematura.

Cerco di indovinare la prima domanda che potrebbe venirvi in mente: come rendere allettante questo modello? Qual è il vantaggio? La risposta è semplice. Ma per farla funzionare ci vuole un grande impegno e un po' di tempo:

In diverse occasioni ho già dato un nome a questo concetto che ho descritto come "condividere tutto con l'Unione tranne le istituzioni". Tale concetto mira ad estendere un insieme di principi, di valori e di norme che definiscono l'essenza stessa dell'Unione.

Il punto fondamentale di questa proposta è un mercato comune che unisca l'Unione europea e i suoi partner in un accordo di prossimità: libero scambio, regime aperto degli investimenti, convergenza della legislazione, connessione di reti e l'uso dell'euro come valuta di riserva e di riferimento nelle transazioni bilaterali.

Dato che l'Unione è molto di più di un mercato comune altre dimensioni vanno altresì incluse:

  • Se perseguiamo gli stessi obbiettivi dobbiamo anche essere pronti ad affrontare le stesse minacce, come la criminalità, il terrorismo, l'immigrazione illegale, i problemi ambientali.

  • Dobbiamo insieme mettere la parola fine ai conflitti regionali sul nostro continente.

  • Dobbiamo fare in modo che la nostra frontiera comune non diventi una barriera allo scambio culturale o alla cooperazione regionale, anche se non possiamo immaginare un movimento di persone e di forza lavoro completamente libero.

Ma lasciatemi tornare sulla questione relativa alla necessità di creare nuovi strumenti o nuove strutture per dare un nuovo slancio politico. In generale sono abbastanza cauto rispetto a nuove strutture, fintantoché si possono raggiunge i propri obbiettivi con quelle esistenti.

Tuttavia: la stessa idea di "condividere tutto tranne le istituzioni" vale per le istituzioni dell'Unione già esistenti. Ciò non esclude necessariamente che si possano creare, se necessario, nuove strutture coi nostri vicini in un momento successivo.

Penso ad esempio, a concetti innovativi come istituzioni comuni (che danno attuazione concreta alla cosiddetta idea della co-ownership): la Banca Euro-mediterranea o la Fondazione per il Dialogo tra Culture e Civiltà, che abbiamo proposto, costituiscono dei buoni esempi, essendo concepiti come strumenti per rafforzare ulteriormente i processi in corso e non come un'alternativa ad essi.

Intendo anche lanciare un nuovo dialogo politico sulla base "di principi e di valori condivisi" per approfittare al massimo di tutto il potenziale offerto dalle nostre politiche esterne comuni.

Pensate, ad esempio, all'ambiente, ai trasporti, alla ricerca, all'istruzione, alla cultura e alle altre politiche. Pensate alle nuove forme di assistenza di cooperazione basate sul modello di coesione sociale oppure alle nuove misure congiunte per far fronte ai problemi che tutti abbiamo ai nostri confini.

Vorrei dare un esempio concreto del significato di condividere tutto tranne le istituzioni.

Ho già fatto una proposta simile riguardo alla Russia. Uno Spazio economico europeo comune, che certamente non sarà costruito completamente in un giorno solo, produrrebbe un quadro nel quale potremo condividere tutto tranne le istituzioni.

Ma ovviamente ogni partner dovrà stabilire sino a che punto sia pronto e capace di adottare i nostri standard e i nostri modelli legislativi. Ciò costituisce comunque un primo parziale tentativo di costruire qualcosa di nuovo, di condiviso coi nostri vicini e di reciprocamente vantaggioso.

Un Gruppo di alto livello Europa-Russia è stato istituito lo scorso anno per esplorare i possibili elementi sui quali tale spazio economico comune si potrebbe costruire: standard, dogane, servizi finanziari, trasporti, industria e telecomunicazioni per citare solo alcuni aspetti.

Abbiamo almeno un altro esempio reale di uno spazio economico di questo tipo che contiene tutti gli elementi che ho ricordato e anche alcuni altri.

L'area economica europea, basata sull'Accordo AEE, ha unito gli Stati EFTA e l'Unione europea sotto un solo tetto. Abbiamo in comune un solo mercato unico, che risponde alle regole di un solo acquis comunitario. Il mercato unico presuppone tutte le quattro libertà in quanto si danno il libero movimento di persone, il libero movimento di merci, servizi e di capitali. Quando si raggiunge un livello simile, ci si trova al massimo grado di vicinanza all'Unione senza esserne membri.

Siamo consapevoli che, per alcuni Paesi, questo programma potrebbe richiedere lunghi tempi di realizzazione. Li aiuterebbe però a portare avanti le riforme necessarie e ad adottare le misure adeguate, perché sarebbe loro chiara la direzione verso la quale stanno andando. Ciò porterebbe anche vantaggi reciproci e, di conseguenza, incentivi reciproci all'Unione e ai Paesi vicini.

Il modello AEE non presuppone una prospettiva di adesione come elemento necessario. Ma, come insegna la storia, essere membro dell'AEE non esclude una adesione futura all'Unione, una volta raggiunto un livello adeguato. A mio modo di vedere, questa è una prospettiva attraente.

Certo, la situazione di paesi come l'Ucraina, la Moldova e la Bielorussia è completamente diversa dalla situazione della Norvegia. Cionondimeno dovremo essere pronti ad offrire loro un concetto ragionevole di prossimità, senza per questo prendere una decisione immediata sulla questione di un'adesione futura. Si tratta di un compito urgente. Penso che valga la pena imparare qualcosa dal modo in cui è stata costruita l'AEE e di utilizzare tale modello per una relazione integrata con i Pesi vicini.

Ho la sensazione che abbiamo bisogno di più tempo per elaborare tale concetto. Abbiamo già identificato i rapporti con i Paesi vicini come un obbiettivo strategico di questa Commissione nel febbraio 2000. Dobbiamo cogliere l'occasione per dare una risposta più ampia alla questione dei rapporti fra l'Unione e i suoi vicini.

Questo è ciò che intendo con l'idea di "condividere tutto tranne che le istituzioni".

In questa Europa allargata non ci possiamo limitare ad un approccio ad hoc, a iniziative bilaterali. Non possiamo semplicemente ignorare ciò che succede "al di là dei confini". Né possiamo risolvere problemi con i nuovi vicini solamente offrendo loro l'adesione all'Unione.

Noi siamo tolleranti, aperti al dialogo, alla coesistenza, alla cooperazione. Dobbiamo assumerci le nostre responsabilità come attore globale. La politica di prossimità può diventare il primo strumento che abbiamo per definire un approccio regionale nuovo e più ampio che possa contribuire a mantenere e promuovere la pace, la stabilità e la sicurezza in tutto il continente e, quindi, il nascere di una governance globale migliore.

Grazie per l'attenzione.


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