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M. Romano PRODI Président de la Commission européenne Les rapports entre l'Union européenne et ses citoyens : une question de démocratie Discours devant le Parlement européen Strasbourg, le 4 septembre 2001

European Commission - SPEECH/01/365   04/09/2001

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SPEECH/01/365

M. Romano PRODI

Président de la Commission européenne

Les rapports entre l'Union européenne et ses citoyens : une question de démocratie

Discours devant le Parlement européen

Strasbourg, le 4 septembre 2001

Madame la Présidente,

Mesdames et Messieurs les Parlementaires,

M'adressant à cette Assemblée, il y a dix-huit mois, j'ai annoncé que l'une des priorités stratégiques de la nouvelle Commission serait d'engager une réflexion sur l'état des institutions de l'Union et de promouvoir de nouvelles formes de gouvernance.

À cette occasion, j'avais promis que la Commission publierait un Livre blanc avant les vacances d'été 2001. Nous avons rempli notre tâche et je suis particulièrement heureux d'en faire la première présentation au Parlement européen.

Ce n'est pas seulement pour des raisons protocolaires: le thème central du Livre blanc - rapprocher l'Europe de ses citoyens - est en effet l'une des principales préoccupations que le Parlement et la Commission ont en commun.

En tant que représentants des citoyens d'Europe, vous êtes par définition le lien légitime entre l'Union et les peuples qui la composent. Les propositions spécifiques qu'émettra cette Assemblée pour répondre au Livre blanc et le compléter nous seront d'une très grande utilité pour tracer le parcours à suivre au cours des prochaines années. Je serai heureux d'ouvrir un débat approfondi sur vos propositions dès la prochaine session du Parlement qui se tiendra à Bruxelles dans quinze jours.

Depuis le début de ma présidence de la Commission, je me suis dit fermement convaincu de la nécessité de repenser notre façon de construire l'Europe, pour donner un exemple d'innovation dans les rapports entre les citoyens et les institutions politiques, à une époque historique où la transparence et la responsabilité deviennent les nouvelles règles de gouvernement. Le sommet de Nice a cependant modifié le scénario politique dans lequel s'inscrit ce projet.

Après l'adoption de la déclaration de Nice sur l'avenir de l'Europe par la Conférence intergouvernementale, un nouveau débat s'est en effet ouvert sur l'avenir de l'Union européenne et ses finalités ultimes.

Les dirigeants politiques et les citoyens ont fait entendre leur voix. Les Européens attendent en effet beaucoup de l'Europe, ils espèrent que leur appartenance à l'Union sera chargée de valeurs symboliques et pratiques, comme l'a clairement montré le débat sur la Charte des droits fondamentaux. C'est pourquoi je souhaite encore une fois que cette Charte fasse partie intégrante des traités.

L'Europe a enfin engagé le grand débat sur une démocratie plus accomplie. Le désenchantement, l'abstention aux élections, la baisse de confiance dans les partis politiques comme vecteurs du consensus populaire dans le système démocratique sont des phénomènes préoccupants et désormais généralisés. On le constate non seulement au niveau des institutions européennes, mais dans tous les rapports entre les citoyens et leurs représentants, à quelque niveau que ce soit.

Les citoyens européens sont inquiets car ils perçoivent la force des changements que subissent actuellement nos démocraties. L'impact de la mondialisation et les mutations de la société ont été rapides et brutaux et ont profondément marqué notre vie quotidienne.

Le projet d'Union européenne a représenté une espérance pendant de longues années et c'est aujourd'hui le seul exemple de réponse concrète, opérationnelle et démocratique aux défis de la mondialisation. Face à l'accélération de ce phénomène, le modèle européen de démocratie, de compétitivité et de solidarité sociale est le seul qui soit capable d'offrir la perspective de stabilité que recherchent nos citoyens. Ils se rendent compte qu'aucun État membre ne résisterait à lui tout seul aux pressions extérieures tendant au démantèlement de nos sociétés.

De nombreux événements ont fait douter de notre capacité à accomplir cette grande tâche. Certains choix manqués dans le récent traité de Nice n'ont pas contribué à améliorer la situation. Aussi, la remise en question de nos règles de gouvernance à l'égard de tous pour en préparer de nouvelles est-elle une tâche urgente, appelée à servir d'exemple.

Parler de gouvernance revient en effet à parler de démocratie.

De la démocratie européenne, de son fonctionnement, de ses problèmes, mais également de ses perspectives.

La Commission a donc conçu un processus en trois phases: au cours de la première phase, qui est celle où nous nous trouvons, le Livre blanc aborde les questions relatives à la gouvernance européenne "à traités inchangés". Nous sommes convaincus que l'on peut déjà faire beaucoup en changeant le mode de fonctionnement de nos institutions et des États membres et en appliquant mieux et avec plus de cohérence les règles en vigueur.

Dans une seconde phase, la Commission communiquera sous peu sa position sur le processus de Laeken.

Enfin, lors d'une troisième phase ultérieure, elle fera connaître ses priorités en ce qui concerne les modifications substantielles des traités fondateurs. Dans l'élaboration de ces propositions, elle accordera la plus haute importance aux avis exprimés au cours du débat suscité par le présent Livre blanc, notamment aux critiques et aux suggestions que formulera le Parlement.

En rédigeant le Livre blanc, la Commission a voulu que son approche soit concrète et opérationnelle. Nous nous sommes donc concentrés sur la gouvernance européenne sous deux aspects. D'une part, les relations entre les citoyens, la société civile organisée, les administrations centrales et locales et les institutions européennes. D'autre part, le fonctionnement des institutions européennes et les relations qu'elles entretiennent entre elles.

Nous ne pouvions pas non plus transmettre à nos concitoyens le message que la seule façon de résoudre les problèmes encore posés par la gouvernance au niveau européen consiste à modifier les traités fondateurs.

Personnellement, je n'ai pas confiance en une solution aussi simpliste. Nous avons donc considéré qu'il fallait d'abord mettre de l'ordre dans notre maison. Nous discuterons ensuite de la façon d'aménager la ville.

C'est pourquoi la Commission a choisi de concentrer son Livre blanc sur les améliorations à apporter au système actuel, en exploitant au mieux les choix dont nous disposons déjà dans le cadre des traités actuels.

De nombreux problèmes peuvent être résolus en appliquant courageusement les règles déjà en vigueur et en abandonnant les pratiques qui ont détourné le projet européen de ses objectifs initiaux.

Voyons donc comment nous avons procédé concrètement au cours de cette première phase.

Ouverture, participation, responsabilité, efficacité et cohérence, tels sont les cinq piliers qui soutiennent les analyses et les propositions contenues dans le Livre blanc, en complétant et en renforçant les deux principes fondamentaux déjà consacrés dans nos traités: subsidiarité et proportionnalité.

Les propositions du Livre blanc visent à améliorer le fonctionnement de la méthode communautaire en agissant selon trois axes:

  • définition des initiatives politiques de l'Union en faisant davantage appel aux citoyens;

  • mise en œuvre efficace de ces politiques;

  • distinction des rôles et responsabilités des institutions européennes et nécessité d'un recentrage sur leurs missions essentielles.

Permettez-moi d'illustrer ceci plus en détail.

Tout d'abord, il convient d'associer davantage les citoyens à la définition des politiques de l'Union.

Il ne s'agit pas de modifier l'équilibre institutionnel ni de conférer indûment un rôle de représentation à des acteurs sans légitimité démocratique. Vous savez ce que j'en pense: le Parlement, ce Parlement, est le siège de la représentation démocratiques des peuples de l'Union.

Il s'agit cependant de relever un défi nouveau: la demande croissante des citoyens qui souhaitent s'exprimer non seulement de façon indirecte, par l'intermédiaire des organes constitutionnels, mais aussi plus directement, par leurs représentations de gouvernement local et leurs organisations spontanées.

Notre tâche ne consiste pas à nous opposer à cette expression de richesse démocratique mais plutôt à "canaliser" les complexités des sociétés et à trouver de bonnes méthodes de dialogue (même selon des méthodes différentes) avec les autorités locales et la société civile.

À la base de tout cela, il y a un déficit de communication: si nous voulons rapprocher l'Union européenne de ses citoyens - c'est-à-dire rendre "Bruxelles" moins lointaine, moins étrangère - nous devons expliquer les politiques de l'Union en termes clairs et simples et veiller à ce qu'elles puissent être discutées publiquement.

Il convient à cet effet de faire naître un "réseau européen", dans le cadre duquel tous les niveaux de gouvernement participeront à la définition, à la mise en œuvre et à l'orientation de nos politiques.

Le Livre blanc propose une démarche visant à mettre en place ce réseau qui nécessitera l'établissement de meilleurs contacts avec les organisations et organismes nationaux, régionaux et locaux afin d'élaborer et d'appliquer les décisions de l'Union, dans un respect plus rigoureux de l'organisation constitutionnelle de chaque État membre.

Il faut en outre largement consulter la société civile.

Certes, je ne pense pas que des structures comme les organisations non gouvernementales puissent représenter l'opinion publique comme le Parlement européen ou de la même façon que les associations d'employeurs et les syndicats représentent leurs membres.

Il faut en outre être certains que l'organisation interne des ONG repose sur des principes démocratiques.

Toutefois, la Commission européenne veut capter leur énergie et leur engagement et le Livre blanc étudie les modalités d'une telle collaboration.

Nous proposons donc des normes minimales de consultation avec un double objectif: indiquer le plus clairement possible qui nous consultons, qui nous a donné des conseils et, si nous avons l'intention de les suivre, comment nous entendons le faire. Une telle démarche permettra au Parlement d'évaluer la qualité et l'impartialité du processus de consultation en prenant ses décisions au cours des procédures législatives.

Venons-en à la deuxième question, à savoir ce que nous pouvons faire pour rendre l'Union européenne plus efficace.

On critique souvent le droit communautaire en l'accusant d'être trop envahissant et parfois l'impression prévaut aussi qu'il a du mal à suivre la rapide évolution du progrès technique et des changements sociaux.

Ces deux critiques comportent une part de vérité dont nous devons tenir compte et dont nous pouvons tenir compte, étant donné que les traités en vigueur nous offrent une gamme d'instruments qui nous permettent de prendre des initiatives à la hauteur des exigences.

Par ailleurs, maintenant que le marché unique est réalisé à bien des égards, il est beaucoup moins nécessaire de prendre de nouveaux actes législatifs dans ce domaine. L'Union doit donc consacrer son attention principalement aux activités visant à permettre une application correcte et efficace des règles en vigueur pour faire fonctionner le marché intérieur le mieux possible et réduire au minimum les distorsions de concurrence.

Que peut faire la Commission pour garantir que le droit européen soit de la meilleure qualité possible? Je voudrais mentionner brièvement cinq lignes d'intervention indiquées dans notre Livre blanc.

Premièrement, nous avons l'intention de prendre des initiatives pour que l'opinion publique puisse se fier à nos consultations scientifiques et, d'une manière plus générale, à notre façon de consulter les experts.

Deuxièmement, il faut aborder l'activité législative en évaluant mieux le type de mesures à prendre.

Troisièmement, il faut définir plus clairement les circonstances dans lesquelles la législation communautaire doit être complétée par d'autres formes d'action telles que l'autoréglementation ou la méthode de coordination ouverte.

Quatrièmement, la Commission entend concentrer ses efforts dans les secteurs qui nécessitent vraiment une prise de responsabilité politique de sa part. Les autres activités devraient être confiées à des agences de l'Union, dont le rôle et les tâches devraient ultérieurement faire l'objet d'une discussion approfondie.

Cinquièmement, nous proposons que la Commission se concentre sur son rôle de garante de l'application correcte du droit communautaire dans les États membres. Cette question est une cause de graves préoccupations parce que la qualité de la mise en oeuvre du droit communautaire laisse à désirer.

La responsabilité directe de l'inefficacité et de l'impopularité de la législation européenne incombe, pour une part non négligeable, aux États membres. Pour remédier à cette situation, le Livre blanc recommande d'avoir recours à des règlements plutôt qu'à des directives dans les nombreux cas où cet instrument s'avère mieux adapté.

Mais il n'en reste pas moins, toutefois, que la clarté de notre droit primaire dépend dans une large mesure du travail accompli par le Conseil et, en cas de codécision, par cette Assemblée.

À la veille de l'élargissement nous devons donc faire en sorte que le droit européen soit de la meilleure qualité possible et qu'il soit appliqué d'une façon correcte et efficace.

Dans son Livre blanc la Commission a clairement exposé les initiatives qu'elle va prendre pour mettre de l'ordre dans la maison. Souhaitons que cela incite les autres institutions et les États membres à en faire rapidement autant.

Le troisième et dernier type de changement proposé dans notre Livre blanc vise à clarifier la distinction des rôles et des responsabilités des institutions en se concentrant principalement sur les tâches politiques essentielles.

Le traité a été alourdi par des pratiques institutionnelles qui ont brouillé et altéré le projet des pères fondateurs. Correctement appliqué le traité actuel établit une distinction claire entre les rôles du Parlement, du Conseil, de la Commission, de la Cour de justice et des autres institutions.

Dans la pratique, toutefois, les citoyens se trouvent confrontés à des actions qui brouillent cette distinction limpide des rôles.

Ils ne sont plus à même de comprendre qui propose, qui décide, qui contrôle et comprennent encore moins à quelle institution incombe la responsabilité de chaque acte ou si la responsabilité incombe aux institutions européennes ou aux États membres.

Il faut agir d'urgence avec fermeté pour remédier à cet état de chose et, pour ce faire, il n'est pas nécessaire, dans l'immédiat, de modifier le traité.

La nécessité de se concentrer sur les tâches essentielles, soulignée dans le Livre blanc, comporte une nouvelle formulation des politiques de l'Union européenne et donc une refonte des méthodes par lesquelles les trois institutions - Conseil, Parlement et Commission - agissent et collaborent entre elles.

La comitologie est l'exemple même de la distorsion du système: le Conseil, qui est un organe législatif, se transforme en organe exécutif tandis que le Parlement, également organe législatif, est exclu du processus. La Commission, qui représente l'exécutif, doit donc négocier avec le législateur sur des points de détail sans que, pour sa part, le Conseil assume les responsabilités politiques qui en découlent, puisqu'en réalité ce sont les administrations nationales (c'est-à-dire les États membres) qui participent aux réunions d'experts.

Les grandes priorités politiques de l'Union sont exposées et discutées lors de rendez-vous politiques solennels et réguliers, comme par exemple les réunions du Conseil européen et le discours annuel sur l'état de l'Union prononcé par le président de la Commission devant le Parlement européen.

Cela m'amène à la question de savoir comment améliorer le mode de fonctionnement conjoint de la Commission, du Conseil et du Parlement.

Le principal obstacle à une formulation claire des politiques est l'opacité du mode de fonctionnement du Conseil des ministres et les difficultés croissantes qu'il rencontre, surtout dans le cadre du Conseil Affaires générales, pour réaliser la synthèse des intérêts sectoriels avant la tenue du Conseil européen.

À cet égard nous pouvons et nous devons faire beaucoup pour améliorer la gouvernance européenne - sans qu'il faille pour cela modifier les traités. Nos propositions visent cet objectif et seulement cet objectif.

Honorables Parlementaires,

Cette Assemblée elle aussi doit concentrer son attention sur ses tâches fondamentales. Elles consistent surtout à renforcer le rôle de décision du Parlement, ses fonctions de contrôle de l'application des politiques et des grandes responsabilités dans le domaine budgétaire.

Le Livre blanc suggère, très respectueusement mais sans ambages, que le Parlement européen abandonne son rôle actuel de comptable sur les questions de détail en faveur d'un contrôle axé surtout sur des objectifs politiques.

En tant que gardien du traité mon devoir est de montrer la voie. Toutefois, ce n'est pas à moi mais à vous qu'il incombe de décider quels changements organisationnels sont nécessaires.

Enfin, il faudrait apporter des changements dans la méthode de collaboration des trois institutions. Le retour aux tâches fondamentales doit être interinstitutionnel. Nous devons mieux préciser qui est responsable des différentes tâches législatives et exécutives.

Il faut, par exemple, des dispositions simples pour permettre au Conseil et au Parlement européen de contrôler paritairement ce que fait la Commission et de s'assurer ainsi qu'elle respecte les principes et les orientations politiques définis par le législateur.

Honorables Parlementaires,

L'Union européenne a cessé depuis longtemps d'être un simple marché commun. Elle est devenue une entité politique et les citoyens le savent. Nous en aurons d'ailleurs tous une preuve très tangible dans les prochaines semaines, lorsque nous aurons en main et en poche les pièces et les billets en euro.

Les citoyens européens veulent que cette Union soit leur Union.

Cela suppose la création d'un climat de confiance entre citoyens et institutions et aussi, peut-être, un climat de confiance entre États membres et avec les États membres.

Pour rétablir la confiance entre l'Europe et ses citoyens il faut aussi donner aux citoyens une idée claire des objectifs et des pouvoirs des diverses institutions.

Le moment est venu de concrétiser ces objectifs ambitieux. Ce Livre blanc est une première contribution au lancement immédiat d'un processus complexe. Nous avons ensemble l'occasion de relancer le projet européen en le consolidant autour d'un modèle de démocratie complète et mûre.

Je m'en remets à vous pour que nous ne laissions pas échapper cette occasion.

Je vous remercie.


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