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                                 AVANT-PROPOS

   En  dépit de l'absence de référence explicite dans le traité de Rome,  la
   Communauté  européenne a, au cours des 20 dernières années,  élaboré  une
   politique  destinée  à  protéger les intérêts  des  consommateurs,  cette
   initiative apparaissant essentielle pour atteindre les objectifs suivants
   :

   -  construire une Communauté dont bénéficient TOUS les citoyens des Etats
      membres;

   -  matérialiser  "...l'amélioration  constante des conditions de  vie  et
      d'emploi de leurs peuples..."

   Ces dernières années, la politique communautaire des consommateurs a reçu
   un  élan  supplémentaire grâce à la prise de conscience du fait  que  les
   consommateurs ont une contribution importante à apporter à la réussite du
   marché  intérieur.  Le marché unique ne saurait être considéré  comme  un
   succès   sans  la  participation  active  des  consommateurs   et   cette
   participation  ne  sera  une  réalité  que  si  les  consommateurs   sont
   convaincus que leurs intérêts seront tout autant protégés dans le  marché
   communautaire que dans leurs marchés nationaux.

   La Communauté européenne a donc entrepris de nombreuses actions visant  à
   renforcer  la confiance des consommateurs et le présent document fait  le
   tour  de  ces  travaux.  A la suite de  ces  actions,  on  peut  affirmer
   clairement  que  la majorité des consommateurs  pourront  bénéficier  des
   avantages  que  leur offrira le marché unique sans  courir  davantage  de
   risques   qu'auparavant.  Le  marché  unique  ouvrira  des   possibilités
   nouvelles  aux  personnes  qui  souhaitent  effectuer  des   transactions
   transfrontalières   directes  mais  certains  risques  subisteront,   par
   exemple:

   -  la   résistance  de  certains  fournisseurs  à  accepter   de   telles
      transactions;

   -  les   coûts  supplémentaires,  liés  en  particulier   aux   paiements
      transfrontaliers;

   -  les problèmes de garantie et de service après-vente;

   -  les difficultés pour faire valoir ses droits en cas de litige.

   La Commission est bien consciente que les consommateurs ont toujours  une
   certaine   appréhension   vis-à-vis  du  marché  unique.   Cette   raison
   justifierait à elle seule la poursuite de la construction d'une politique
   des consommateurs à l'échelle communautaire.

                LA POLITIQUE DES CONSOMMATEURS DE LA COMMUNAUTE

                                 INTRODUCTION

   Les récents débats publics sur le traité de Maastricht ont mis en lumière
   la  nécessité de rapprocher la Communauté européenne des  citoyens.  Quel
   meilleur  point de départ pour cela que la politique  des  consommateurs,
   qui se préoccupe des aspects concrets et quotidiens de la vie ?

   En  outre,  comme la date symbolique fixée pour  l'achèvement  du  marché
   intérieur  n'est  plus éloignée que de quelques semaines, le  moment  est
   opportun pour :

   -  rendre publiques les réalisations de la politique des consommateurs  à
      ce jour et

   -  identifier franchement et ouvertement les domaines où des actions sont
      encore nécessaires.

   La  Commission a donc décidé de redoubler d'efforts pour faire  connaître
   ces réalisations en expliquant, autant que possible dans un langage clair
   et   non   technique,  les  conséquences  pratiques   de   la   politique
   communautaire   des  consommateurs  pour  le  citoyen  ordinaire  de   la
   Communauté européenne.

   Le  but  du  présent  document  est  de  donner  une  vue  d'ensemble  du
   développement de la politique des consommateurs au niveau  communautaire.
   Il est accompagné de l' annexe suivante :

   Annexe "A" :       Résumé de l'histoire de la politique communautaire des
                      consommateurs.

                   POURQUOI UNE POLITIQUE DES CONSOMMATEURS

   Politique des consommateurs : origines et objectifs

   Tous  les  Etats  membres de la Communauté  européenne  reconnaissent  la
   nécessité  de veiller aux intérêts de leurs citoyens. Ceux-ci  jouent  un
   rôle  économique  et politique important dans la société en  achetant  ou
   "consommant" des biens et des services. Les Etats membres ont élaboré des
   politiques  dont  le  but est de défendre les  intérêts  spécifiques  des
   consommateurs,  bien  que cette catégorie ne soit pas  toujours  aisée  à
   distinguer des citoyens en général.
   Ces  politiques  des  consommateurs  visent  à  réduire  les  inégalités,
   protéger  les  personnes contre les pratiques  déloyales,  promouvoir  la
   santé  et  la  sécurité et améliorer le niveau de vie  général.  Dans  ce
   contexte,  les besoins fondamentaux des consommateurs ont été  identifiés
   (ils  sont souvent désignés sous la forme de "droits des  consommateurs")
   et constituent la base de toutes les politiques des consommateurs.

   Les cinq droits fondamentaux sont les suivants :

      La protection de la santé et de la sécurité des consommateurs

   Seuls les produits et services qui ne mettent pas en danger leur santé ou
   leur sécurité peuvent être commercialisés. En pratique, cela signifie que
   :

   -  des critères de sécurité doivent être identifiés pour les produits  et
      les services;
   -  les  consommateurs  doivent être informés de façon  adéquate  sur  les
      risques impliqués par l'utilisation des biens et des services;
   -  les  consommateurs  doivent  être  protégés  des  blessures  physiques
      causées par les produits et les services.

      La protection des intérêts économiques des consommateurs

   Les  consommateurs  doivent  être  protégés  des  abus  de  pouvoir   des
   fournisseurs de produits ou des prestataires de services. Pour ce  faire,
   il faut :

   -  interdire  de façon générale toutes les affirmations trompeuses  ainsi
      que  les  pratiques déloyales sur le marché (dans  la  publicité,  les
      pratiques de commercialisation, les contrats);
   -  améliorer non seulement la gamme mais aussi la qualité des produits et
      des  services, en tenant compte d'autres facteurs comme la  protection
      de l'environnement.

      Le droit des consommateurs à l'information et à la formation

   Les consommateurs doivent pouvoir faire un choix avisé en étant :

   -  en  position d'évaluer les caractéristiques et les prix des  biens  et
      services afin de faire un choix rationnel;
   -  informés  de façon adéquate sur la façon la plus efficace et  la  plus
      sûre d'utiliser les produits et les services;
   -  au fait des procédures à suivre pour obtenir réparation.

   Toutefois,  il ne suffit pas de fournir des informations :  la  politique
   des  consommateurs  doit également s'efforcer de parvenir à  ce  que  les
   consommateurs aient les capacités nécessaires pour rechercher, comprendre
   et  intégrer dans leurs décisions d'achat les  informations  disponibles,
   pour devenir des consommateurs avertis, capables de faire un choix  avisé
   et conscients de leurs droits et responsabilités.

      Le droit à obtenir réparation

   Les  consommateurs  ont  droit  à être aidés  et  conseillés  en  cas  de
   préjudice  causé  par des biens et services. Il doivent  en  outre  avoir
   accès à des procédures de règlement des plaintes qui soient simples,  peu
   coûteuses  et  rapides.  Il est inutile  de  disposer  d'une  législation
   sophistiquée  si les consommateurs n'ont pas les moyens de  faire  valoir
   leurs droits.

      Représentation et participation des consommateurs

   Les  consommateurs et leurs représentants doivent pouvoir participer  aux
   processus  de décision qui les concernent, au niveau local,  régional  et
   national  et aussi communautaire. Les consommateurs doivent participer  à
   la prise de décision non seulement sur les questions liées spécifiquement
   à   la  consommation  mais  aussi  dans  le  cadre  d'autres   politiques
   communautaires qui les concernent, comme la concurrence,  l'alimentation,
   les services financiers, le commerce et le transport.

   Douze politiques des consommateurs différentes

   Bien  que tous les Etats membres aient reconnu que les consommateurs  ont
   des  droits,  les  méthodes utilisées pour les  leur  garantir  diffèrent
   souvent parce qu'elles reflètent les différents systèmes juridiques,  les
   traditions   socio-culturelles,   le  contexte   institutionnel   et   la
   philosophie  politique  générale  des gouvernements  en  place.  Dans  la
   pratique,  cette situation a amené l'existence de structures opposées  et
   souvent incompatibles en Europe. Ainsi :

   -  certains  Etats  membres ont adopté une législation et  une  structure
      administrative complètes pour traiter les problèmes des consommateurs,
      alors que d'autres préfèrent une approche plus pragmatique,  répondant
      aux besoins au coup par coup;
   -  certains ont donné la priorité aux questions juridiques, d'autres à la
      législation  sur  les  produits  alimentaires  et  d'autres  se   sont
      concentrés strictement sur le commerce, réglementant les  appellations
      commerciales et la fourniture de biens et services;
   -  certains  préconisent  un degré d'autorégulation des  marchés  ou  des
      secteurs  - le Royaume-Uni par exemple - alors que d'autres  préfèrent
      un niveau élevé de réglementation, comme l'Allemagne;
   -  certains   accordent   une   place  importante   aux   problèmes   des
      consommateurs dans leurs structures gouvernementales et sont  disposés
      à financer des organisations de consommateurs, d'autres non.

   Problèmes liés au manque d'harmonisation

   A la veille de la réalisation du marché unique, ces nombreuses  approches
   différentes  posent  des problèmes pratiques pour  les  consommateurs  et
   aussi  pour  le  monde des affaires. Le marche  unique  est  loin  d'être
   uniforme,  du fait de ces nombreuses différences de niveau de  protection
   des  consommateurs,  qui  faussent  la  concurrence.  Il  est   également
   difficile   pour  les  consommateurs  d'obtenir  satisfaction  dans   les
   transactions  transfrontalières,  étant donné que les  règles  sont  très
   différentes  et  que  la juridiction des tribunaux et  des  autorités  de
   contrôle nationaux s'arrête aux frontières.

   Les  consommateurs  se  méfient  donc encore  du  marché  unique  et  les
   résultats  d'un récent sondage de l'EUROBAROMETRE indiquent pourquoi  ils
   perçoivent toujours les transactions transfrontalières comme étant plus
   risquées que les achats sur leur marché national.

   Les quatre principales difficultés citées par les consommateurs répondant
   à l'enquête sont les suivantes :

   - difficultés de service après-vente (citées par 53 % des personnes);

   - difficultés linguistiques (39 %);

   - difficultés pour résoudre les litiges (29 %);

   - difficultés pour obtenir des informations et des conseils (27 %).

   Si  cette  situation  perdurait, les consommateurs ne  pourraient  ou  ne
   voudraient  pas participer pleinement au marché unique, ce qui veut  dire
   que  celui-ci  ne pourrait fonctionner convenablement. Il y a  aussi  une
   inégalité   fondamentale  à  ce  que  certains  consommateurs   européens
   bénéficient  d'un niveau de protection plus élevé que d'autres  dans  une
   Communauté  basée sur la libre circulation des biens, des  services,  des
   personnes et des capitaux.

           EVOLUTION DE LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DES CONSOMMATEURS

   Une omission des "pères fondateurs"

   L'existence  d'une  telle diversité de réglementations et  de  structures
   justifie  l'élaboration  d'une  politique  des  consommateurs  au  niveau
   communautaire,  pour  veiller  à ce que  tous  les  consommateurs  soient
   suffisamment  confiants pour jouer un rôle actif dans le  marché  unique,
   tout en bénéficiant du niveau le plus élevé de protection.

   Outre  le  lien  direct avec le marché  unique,  la  justification  d'une
   politique  des  consommateurs à l'échelle  communautaire  est  solidement
   ancrée  dans le préambule du traité de Rome, par lequel  les  signataires
   assignent  "pour but essentiel à leurs efforts  l'amélioration  constante
   des conditions de vie et d'emploi de leurs peuples". Toutefois, le traité
   de  Rome de 1957 ne comporte aucune référence spécifique à une  politique
   des consommateurs, étant donné que ce concept n'en était encore qu'à  ses
   balbutiements.  A  cette  époque, on supposait que  le  marché  tiendrait
   compte des intérêts des consommateurs.

   En  1972,  différents  facteurs  étaient  intervenus  pour  modifier  ces
   hypothèses:

   -  l'expérience  des  15 premières années de la Communauté  commençait  à
      démontrer que les mécanismes du marché ne suffisaient pas à mettre  en
      place une "Europe à visage humain";
   -  les organisations de consommateurs devenaient de plus en plus  actives
      à l'époque;
   -  de  nouveaux  pays demandaient à adhérer à la  Communauté,  dont  deux
      étaient  dotés  d'un  mouvement  des  consommateurs   particulièrement
      important (le Royaume-Uni et le Danemark).

   En  1972,  le  Conseil des ministres a  formellement  souscrit  aux  cinq
   "droits"  fondamentaux  des  consommateurs et a appelé  la  Commission  à
   proposer un "Plan d'action".

   Les premiers pas : 1972-19871)

   Les  premiers résultats concrets de la reconnaissance par le Conseil  des
   ministres de la nécessité d'une politique communautaire des consommateurs
   ne  se  sont  pas  manifestés avant 1975,  date  à  laquelle  le  premier
   programme   en  faveur  des  consommateurs  a  été  adopté.   Après   des
   considérations générales, celui-ci décrivait ce que pourrait être la mise
   en oeuvre des cinq droits fondamentaux des consommateurs.

   A  la  suite  du  lancement  du  programme,  de  nombreuses   initiatives
   législatives  importantes  ont  été proposées.  Toutefois,  en  dépit  de
   l'engagement  politique  du sommet de 1972, l'absence de  base  juridique
   appropriée  dans  le traité a rendu difficile la  concrétisation  de  ces
   bonnes intentions :

   -  la  légitimité de chaque nouvelle initiative était vivement  contestée
      par  les  Etats membres, dont certains craignaient que des  mesures  à
      l'échelle communautaire entraînent un affaiblissement de leurs  normes
      nationales de protection des consommateurs;
   -  comme  il  était  nécessaire  d'obtenir  l'unanimité  au  Conseil  des
      ministres,  les  négociations  étaient  longues  et  les  propositions
      souvent bloquées et toujours élaguées.

   Néanmoins, un certain nombre de mesures législatives ont été proposées  à
   l'époque et ont finalement été traduites en directives relatives à :

   -  la sécurité des cosmétiques (adoptée le 27/7/1976; mise en application
      le 30/1/1978);

   -  un  étiquetage  adéquat, clair et uniforme  des  denrées  alimentaires
      (adoptée le 18/12/1978; mise en application le 22/12/1982);

   -  des  règles  de  protection des consommateurs en  cas  de  démarche  à
      domicile (adoptée le 20/12/1985; mise en application le 23/12/1987);

   -  la  définition  et l'interdiction de la publicité  trompeuse  dans  la
      Communauté (adoptée le 10/9/1984; mise en application le 1/10/1986);

   
   1)   Cf.  annexe  "A"  pourle  résumé  de  l'histoire  de  la   politique
   communautaire des consommateurs.

   -  l'établissement d'un système juridique de responsabilité en matière de
      préjudice  causé  par  des produits  défectueux  (25/7/1985;  mise  en
      application le 30/7/1988);

   -  la  réglementation  du  crédit à la consommation  dans  la  Communauté
      (22/12/1986; mise en application le 1/1/1990).

      Le deuxième programme

   Elaboré  sur  la base du programme précédent, mais en  tenant  compte  du
   manque  de  réalisations  concrètes,  le deuxième  programme  de  1981  a
   identifié deux autres  objectifs :

   -  la  prise  en compte des intérêts des consommateurs  dans  toutes  les
      politiques  communautaires  et pas seulement dans  une  politique  des
      consommateurs spécifique;
   -  la  promotion du dialogue entre représentants des  consommateurs,  des
      producteurs et des distributeurs.

   Relance  de  la politique des consommateurs par l'Acte  unique  européen,
   1987

   L'Acte   unique  européen  a  fourni  la  base  juridique  nécessaire   à
   l'ambitieux "Programme pour un marché unique" exposé dans le fameux livre
   blanc de 1985. Bien qu'il n'institue pas spécifiquement une politique des
   consommateurs  (comme  par exemple pour l'environnement),  l'Acte  unique
   européen :

   -  ajoute  au  traité de Rome un "article 100A", qui  s'est  avéré  d'une
      énorme importance pour la politique des consommateurs, car il  prévoit
      qu'un  niveau  élevé de protection des consommateurs est  requis  pour
      l'élaboration de la législation relative au marché unique;

   -  prévoit que les décisions du Conseil des ministres doivent être prises
      à la majorité qualifiée, plutôt qu'à l'unanimité;

   -  renforce  le  rôle du Parlement européen -  généralement  perçu  comme
      soucieux  des  intérêts  des  consommateurs -  dans  le  processus  de
      décision;

   -  confirme  l'importance  du  principe de  la  reconnaissance  mutuelle,
      d'après lequel, en l'absence d'harmonisation communautaire, un produit
      ou  service  légalement  commercialisé dans un Etat  membre  doit,  en
      principe, être accepté sur le marché des autres Etats membres.

   Un  troisième programme en faveur des consommateurs a été lancé en  1986,
   pour coïncider avec le livre blanc sur le marché unique et l'Acte  unique
   européen.

   Ce  programme tentait de souligner de diverses façons l'importance  d'une
   politique  communautaire des consommateurs dans la création d'une  Europe
   des citoyens :

   -  en  ciblant des domaines nécessitant clairement une  harmonisation  au
      niveau communautaire, dans le cadre de la "nouvelle approche".  Celle-
      ci prévoit que la législation fixe certaines exigences essentielles en
      termes  très  généraux  et qu'il incombe  ensuite  aux  organismes  de
      normalisation  d'élaborer  des normes pour répondre  à  ces  exigences
      essentielles dans des cas concrets. Il en est résulté un transfert  de
      responsabilité du secteur public aux organismes de normalisation  pour
      certains aspects de l'élaboration de la législation;
   -  en  soulignant  la nécessité de se concentrer sur un niveau  élevé  de
      qualité et de sécurité dans la législation relative au marché  unique;
      et
   -  en  affirmant clairement l'importance d'utiliser autant  que  possible
      des  solutions autres que la réglementation, afin de  progresser  plus
      rapidement.

      Un élan donné par la nouvelle Commission

   Au début de 1989, la prise de conscience croissante de l'importance de la
   protection des consommateurs en tant que politique d'accompagnement de la
   réalisation  du marché intérieur s'est concrétisée par la décision de  la
   nouvelle  Commission de mettre en place un service autonome de  politique
   des consommateurs. Une priorité plus marquée encore devait être  accordée
   aux initiatives susceptibles de produire des résultats tangibles à  court
   terme dans le contexte du marché unique.

      Evolution de la législation depuis 1987

   D'importantes  initiatives législatives ont été prises au cours de  cette
   période :

   -  une  directive  garantissant  la sécurité  des  jouets  commercialisés
      (adoptée le 3/5/1988; mise en application le 1/1/1990);

   -  d'autres mesures de sécurité dans le cadre de la "nouvelle  approche",
      dont des directives concernant :
      . les  exigences  de  sécurité  pour les  matériaux  destinés  à  être
        incorporés  durablement dans les bâtiments (adoptée  le  21/12/1988;
        mise en application le 27/6/1991);

      . la  compatibilité  électromagnétique,  pour  éviter  la  propagation
        d'interférences entre appareils électroniques (adoptée le  3/5/1989;
        mise en application le 1/1/1992);

      . les  exigences  de sécurité et la consommation des appareils  à  gaz
        (adoptée le 29/6/1990; mise en application le 1/1/1992);

      . les  exigences  de  conception pour les  équipements  de  protection
        individuelle (21/12/1989; mise en application le 1/7/1992);

      . la conception, la construction, la précision et la vérification  des
        instruments de pesage (20/06/1990; application le 1/1/1993);

      . la  conception,  la  fabrication  et  l'emballage  des   dispositifs
        médicaux implantables (20/06/1990; application le 1/1/1993);

   -  une  directive  introduisant une obligation générale de  sécurité  des
      produits commercialisés (1992);

   -  une recommandation sur la transparence des paiements  transfrontaliers
      (1990).

   En  outre, parmi les propositions actuellement en cours d'examen par  les
   institutions   communautaires,  on  compte  des  projets   de   directive
   concernant :

   - la responsabilité des prestataires de services;
   - l'autorisation de la publicité comparative;
   - les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs;
   - la protection des consommateurs en matière de vente à distance;
   - la protection des consommateurs en matière de timesharing.

   La protection des consommateurs dans les autres politiques communautaires

   Si l'importance des diverses mesures législatives susmentionnées pour les
   consommateurs  est évidente, on ne doit pas oublier que plusieurs  autres
   politiques communautaires ont un impact important sur les  consommateurs.
   Ainsi :

      Politique agricole/pêche

   Des contrôles sanitaires et des exigences en matière d'étiquetage ont été
   inclus  dans diverses mesures applicables aux produits agricoles  et  aux
   produits  de  la  pêche,  parmi lesquels les  fruits,  les  légumes,  les
   poulets, les oeufs, le lait et les produits laitiers, les eaux  minérales
   et le vin.

      Politique de l'environnement

   Afin  de  guider les consommateurs qui souhaitent  acheter  des  produits
   moins  néfastes  pour l'environnement, la Communauté a mis  au  point  un
   système  de  label  écologique,  qui a été  adopté  par  le  Conseil  des
   ministres en mars 1992.

   La  Communauté  souhaite  également prendre  des  mesures  de  protection
   appropriées et fournir une information adéquate aux consommateurs sur les
   développements en matière de biotechnologie.

      Politique commerciale

   Par   des  négociations  internationales,  la  Communauté  s'efforce   de
   promouvoir  le libre-échange et, par là, d'offrir un choix plus vaste  et
   des  prix  plus  faibles  aux  consommateurs.  Les  principaux   domaines
   concernés par ces négociations sont :

      - les produits agricoles,
      - les textiles,
      - les tarifs des transports aériens,
      - les télécommunications (postes et téléphonie).

   Actions non législatives

   Les  mesures législatives décrites plus haut constituent bien entendu  la
   partie la plus visible de la politique des consommateurs de la Communauté
   mais  les  actions entreprises ne se s'arrêtent pas là.  Parallèlement  à
   cette  activité  législative,  des  progrès ont  été  réalisés  dans  les
   domaines suivants :

      - réparation des préjudices subis par les consommateurs,
      - représentation des consommateurs,
      - consultation plus efficace,
      - amélioration de l'information.

      Réparation des préjudices subis

   Pour que les consommateurs soient suffisamments confiants pour bénéficier
   pleinement  des possibilités offertes par le marché unique,  ils  doivent
   être  convaincus  qu'ils  pourront régler un  litige  éventuel  avec  les
   fournisseurs par une procédure rapide et relativement peu coûteuse.

   Bien que la question de l'accès à la justice au niveau national relève de
   la responsabilité des Etats membres, la Communauté européenne a collaboré
   avec  des institutions nationales pour entreprendre  des  projets-pilotes
   visant à tester des méthodes pour surmonter les obstacles existants  (par
   exemple, coûts excessifs ou délais trop longs) qui tendent actuellement à
   dissuader  les  consommateurs de chercher à obtenir réparation  de  leurs
   fournisseurs.

      Représentation et consultation des consommateurs

   L'un  des "droits" des consommateurs est celui d'être représentés  et  de
   participer au processus de décision sur les questions qui les concernent.
   Toutefois,  un  tel  "droit" doit plutôt être  considéré  comme  une  des
   conditions pour que les consommateurs participent activement au marché et
   il  marque l'abandon d'une société dominée par les producteurs  pour  une
   société  où  fournisseurs  et consommateurs  sont  considérés  comme  des
   partenaires plutôt que comme des adversaires aux intérêts opposés.  Comme
   un nombre croissant de décisions affectant les mécanismes de marché  sont
   prises  au  niveau communautaire, la nécessité d'un système  efficace  de
   représentation des consommateurs s'est également accrue.

   Les  actions  de  la  Communauté pour  améliorer  la  représentation  des
   consommateurs ont pris trois formes principales :

   -  des  mesures  ont  été prises, généralement  sous  forme  d'assistance
      financière,   pour   stimuler  le  développement   d'associations   de
      consommateurs  dans  certains  Etats membres où  elles  n'étaient  pas
      encore bien établies;

   -  une  assistance  financière a été fournie à quatre  organisations  qui
      regroupent  au  niveau communautaire des  associations  nationales  ou
      régionales   de  consommateurs  et  qui  s'efforcent   d'obtenir   des
      améliorations de la politique communautaire des consommateurs :
      . le BEUC : Bureau européen des unions de consommateurs;
      . la  COFACE  :  Confédération  des  organisations  familiales  de  la
        Communauté européenne
      . la CES : Confédération européenne des syndicats
      . l'EUROCOOP : Communauté européenne des coopératives de consommation.

   -  l'établissement d'un Conseil consultatif des consommateurs chargé de :
      . conseiller la Commission sur les politiques impliquant la protection
        des consommateurs;
      . représenter  le  point de vue des consommateurs  dans  l'élaboration
        d'autres politiques communautaires.

      Information et formation des consommateurs

   Une  autre  condition  à remplir pour que le  consommateur  participe  au
   marché  sur  un  pied d'égalité avec les fournisseurs  est  qu'il  puisse
   obtenir des informations adéquates et objectives. La liberté de choix est
   un  leurre  tant que le consommateur n'a pas à la fois  une  connaissance
   appropriée  des  conditions du marché et les capacités  nécessaires  pour
   comprendre   et  utiliser  les  informations  disponibles.   L'importance
   attachée par les consommateurs à l'information est bien illustrée par  le
   fait  que  c'est l'une des premières actions  qu'entreprennent  tous  les
   groupes ou associations de consommateurs.
   Etant  donné la vaste gamme de produits et services disponibles,  il  est
   bien évidemment difficile de classer le type d'informations  nécessaires.
   Toutefois, les actions communautaires destinées à améliorer l'information
   des consommateurs ont pris les formes suivantes :

   -  informations   descriptives  sur  les  biens  et  services   :   cette
      information  apparaît souvent par l'intermédiaire de  l'étiquetage  et
      certaines   des  directives  mentionnées  plus  haut  reprennent   des
      dispositions fixant des exigences pour ce type d'informations;

   -  enquêtes sur les prix : la Commission parraine des études comparatives
      sur  les prix de certains produits, afin de cerner la segmentation  du
      marché et de disposer d'une base sur laquelle prendre ses décisions de
      politique;

   -  tests  comparatifs  :  de  nombreuses  associations  de  consommateurs
      effectuent  des  tests  comparatifs et  informent  leurs  membres  des
      résultats; des mesures ont été prises :
      . pour  aider  financièrement les petites associations  afin  de  leur
        permettre d'entreprendre ce type de tests;
      . pour encourager les grandes organisations de consommateurs à publier
        les  résultats de leurs tests sur la base du marché  unique,  plutôt
        que pour chaque marché national séparément.

   -  centres d'information et de conseil dans les régions transfrontalières
      :  un réseau de 10 centres de ce type a été mis sur pied, sur la  base
      d'organisations existantes s'occupant des problèmes des consommateurs,
      en   vue   de  fournir  informations  et  conseils   spécialisés   aux
      consommateurs qui effectuent des transactions transfrontalières;

   -  les  média : on s'efforce d'améliorer la couverture des problèmes  des
      consommateurs par les média, particulièrement au niveau communautaire;

   -  formation  des  consommateurs  :  la Commission  a  coopéré  avec  des
      organisations  des  Etats  membres  à la mise  au  point  de  matériel
      didactique, destiné tant aux écoles qu'à la formation des adultes.

   Evaluation des progrès récents

   En pratique, depuis 1987, toutes les mesures législatives  communautaires
   qui  ont pour principal objectif la protection des consommateurs ont  été
   basées  sur l'article 100A, même si celui-ci constitue en fait  une  base
   juridique  destinée à la législation du marché unique. La mention  de  la
   protection  des  consommateurs  dans cet article  a  renforcé  le  profil
   communautaire de la politique des consommateurs, sans empêcher les  Etats
   membres  de  contester vivement la légitimité de  nombreuses  initiatives
   auxquelles   ils   sont   opposés.  Le  processus   de   décision   s'est
   indéniablement accéléré, essentiellement grâce à l'adoption du vote à  la
   majorité  et  au  choix de définir la  sécurité  en  termes  d'"exigences
   essentielles"  plutôt  qu'en  fixant des normes  individuelles  pour  des
   produits spécifiques.

   Si  les  progrès  ont  été substantiels,  on  compte  toutefois  certains
   résultats négatifs. Ainsi :

   -  il y a eu une tendance à considérer que la politique communautaire  de
      protection  des  consommateurs se limitait à  l'achèvement  du  marché
      unique, alors que sa portée est évidemment beaucoup plus large;

   -  l'article  100A  introduit  par  l'Acte  unique  européen  aurait   dû
      mentionner le niveau "le plus élevé" de protection des  consommateurs,
      car,  dans la pratique, il a été difficile de définir, et plus  encore
      de réaliser, un niveau "élevé" de protection.

   Parmi,  les  autres  problèmes qui se sont présentés au  cours  de  cette
   période,  il  y  a la question de  l'"harmonisation  minimale".  Celle-ci
   reflète  précisément  la  difficulté d'atteindre  un  "niveau  élevé"  de
   protection  des  consommateurs,  qui a poussé certains  Etats  membres  à
   insister  pour  conserver leur propre législation, plus  stricte.  De  ce
   fait,  le  principe de l'"harmonisation minimale" a été adopté  dans  des
   directives,  accordant ainsi aux Etats membres le droit de  maintenir  ou
   d'établir  des  règles  plus strictes de  protection  des  consommateurs.
   Toutefois,  ce  principe  est  susceptible  de  créer  des  obstacles  au
   commerce,  qui  doivent être contrôlés en vertu des règles sur  la  libre
   circulation des biens et des services contenues dans le traité CEE.

   Il  existe  dans ce domaine une jurisprudence importante,  basée  sur  le
   fameux arrêt Cassis de Dijon. Les Etats membres ne peuvent maintenir  des
   obstacles  aux  échanges que pour des objectifs véritablement liés  à  la
   protection des consommateurs, par opposition à la protection des intérêts
   nationaux  -  à  la  condition  que  la  réglementation  nationale   soit
   nécessaire,  également applicable aux produits nationaux et  importés  et
   proportionnée  aux  fins  qu'elle vise à atteindre.  Le  respect  de  ces
   conditions   est  contrôlé  par  la  Cour  de  justice  des   Communautés
   européennes,  qui exerce donc un contrôle important sur la portée  et  la
   justification  de  la législation et de la politique  de  protection  des
   consommateurs dans les divers Etats membres.

      "Reconnaissance mutuelle"

   Le  principe de la "reconnaissance mutuelle" a entraîné des  conséquences
   pratiques  dans  la  législation  communautaire,  comme  le  principe  du
   contrôle du pays d'origine dans le domaine des services financiers ou  de
   la télévision transfrontalière. Pour les consommateurs, cela signifie que
   leur  protection  dépendra dans une large mesure  de  l'efficacité  d'une
   autorité  de contrôle étrangère et que leurs plaintes vis-à-vis de  leurs
   autorités nationales de protection resteront souvent sans réponse.  Toute
   tentative  d'un  Etat membre visant à mieux  protéger  ses  consommateurs
   devra se faire en tenant compte d'une intervention possible de la Cour de
   justice  dans  le cadre de la jurisprudence basée sur l'arrêt  Cassis  de
   Dijon.

   Le traité de Maastricht : enfin une base juridique appropriée ?

   Le  traité  sur l'union européenne est l'événement le plus  important  en
   date pour la politique communautaire des consommateurs. Pour la  première
   fois, si ce traité est ratifié par les douze Etats membres :

   -  il  inclura  "une contribution au renforcement de  la  protection  des
      consommateurs" dans les activités légitimes de la Communauté;

   -  il  établira  un article spécifiquement consacré à la  protection  des
      consommateurs et fixant la réalisation d'un niveau élevé de protection
      des  consommateurs comme objectif en soi et non plus  seulement  comme
      sous-produit de la législation sur le marché intérieur;

   -  il  fournira une base juridique légitime aux "actions spécifiques  qui
      appuient et complètent la politique menée par les Etats membres en vue
      de  protéger  la santé, la sécurité et les  intérêts  économiques  des
      consommateurs et de leur assurer une information adéquate";

   -  il  confirmera la légitimité du principe de  l'harmonisation  minimale
      (cf. ci-dessus).

   Le  résultat des discussions en cours sur l'interprétation du concept  de
   subsidiarité   (repris  à  l'article  3B  du  traité)  pourrait   limiter
   considérablement  l'effet  positif pour la  politique  communautaire  des
   consommateurs.

   Du point de vue des consommateurs, il faut reconnaître que :

   -  les  initiatives  communautaires  peuvent  stimuler  les   initiatives
      nationales;

   -  les entreprises feront pression sur leurs gouvernements nationaux pour
      qu'ils  ne  légifèrent pas à moins que d'autres Etats  membres  ne  le
      fassent, pour éviter d'être désavantagées - c'est l'effet de  "spirale
      négative";

   -  il  est préférable que les législations nationales soient  compatibles
      dès le départ.

        QUEL AVENIR POUR LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DES CONSOMMATEURS ?

   S'il  est  clair  qu'au  cours des 20  dernières  années,  la  Communauté
   européenne  a  contribué  de  façon importante  à  l'amélioration  de  la
   protection  des  consommateurs dans les Etats membres,  la  Commission  a
   parfois  été  critiquée pour le désiquilibre apparent entre  les  mesures
   législatives  et  les autres types d'actions. En particulier, elle  a  eu
   tendance,  jusqu'à récemment, à considérer les domaines de  l'information
   et  de la formation des consommateurs ainsi que du règlement des  litiges
   comme   secondaires.   Pour  réparer  ce   déséquilibre,   de   nouvelles
   propositions  ont  été soumises récemment par la Commission  et  d'autres
   initiatives sont envisagées à la lumière des éléments requis pour le  bon
   fonctionnement  du marché intérieur du point de vue du consommateur,  car
   un  marché  ne peut fonctionner de façon satisfaisante que s'il  y  a  un
   équilibre entre les avantages des fournisseurs et des consommateurs.

      Le marché unique : quelques problèmes qui restent à résoudre

   Un marché unique existera à partir de la fin de 1992 mais fonctionnera-t-
   il comme il le devrait ? Les consommateurs seront-ils aussi bien protégés
   qu'aujourd'hui,  connaîtront-ils  suffisamment les  nouvelles  règles  et
   auront-ils   suffisamment   confiance   pour   profiter   des   nouvelles
   possibilités (par exemple achats par correspondance dans les autres Etats
   membres,  ou  placement de leurs économies dans des filiales  de  banques
   "étrangères") ?

   Parmi les mesures de protection qui sont encore nécessaires, citons :

   -  un meilleur accès à la justice;
   -  des  garanties  pour  le consommateur au niveau  communautaire  et  un
      service après-vente;
   -  une plus grande transparence des conditions de prestation de services,
      y compris les informations sur le prix;
   -  une   clarification   de  la  responsabilité   des   prestataires   ou
      fournisseurs :
      . en matière de services médicaux;
      . en matière de construction;
      . en matière de denrées alimentaires primaires.

   La  contribution de la Communauté européenne à la réalisation  du  marché
   unique ne doit pas se limiter à l'élaboration d'une nouvelle législation,
   des  problèmes  peuvent également se faire jour  dans  l'application  des
   règles  existantes.  Il  existe des besoins  urgents  dans  les  domaines
   suivants :

   -  la  mise  en  oeuvre  complète  par  tous  les  Etats  membres  de  la
      législation  communautaire  sur la protection des consommateurs  -  le
      traité   de   Maastricht  contient  certaines  dispositions   pour   y
      contribuer;

   -  la  cohérence de l'application de la législation communautaire sur  la
      protection  des  consommateurs, grâce à des autorités de  contrôle  au
      plus haut niveau dans tous les Etats membres - un cadre de coopération
      s'impose;

   -  des  moyens  pratiques  pour les  consommateurs  d'obtenir  réparation
      rapidement et à peu de frais, non seulement dans les litiges nationaux
      mais aussi transfrontaliers. En particulier, la question d'un meilleur
      accès  aux tribunaux dans tous les Etats membres doit  être  examinée.
      Jusqu'à  présent, les Etats membres ont résisté aux tentatives  de  la
      Communauté  d'influencer  leurs systèmes judiciaires  mais  le  marché
      unique  ne  fonctionnera  pas correctement si on  ne  trouve  pas  une
      solution pragmatique à ce problème;

   -  des  sanctions harmonisées efficaces en cas de non-respect des  règles
      communautaires;

   -  une simplification de l'approche de la législation du marché unique  -
      trop  d'initiatives  se sont basées sur un système  très  complexe  de
      législation  applicable  à  une  situation  spécifique,  alors   qu'il
      convient  d'adopter  une approche harmonisée plus  souple  qui  puisse
      elle-même s'adapter à des circonstances imprévues.

   Les  aspects législatifs du marché unique doivent être renforcés par  des
   actions  dans  le domaine de l'information des  consommateurs.  Améliorer
   l'information  des  consommateurs et veiller à ce que  ceux-ci  aient  la
   capacité  de comprendre et d'utiliser les informations  disponibles  peut
   s'avérer   un   moyen  très  efficace  de  rétablir   l'équilibre   entre
   fournisseurs et consommateurs. Le client bien informé pourra à la fois :

   -  bénéficier de la concurrence accrue sur le marché et
   -  connaître   ses  droits,  qu'ils  soient  fondés  sur  les   lois   et
      réglementations nationales ou découlent - comme c'est de plus en  plus
      le  cas  -  de la législation  communautaire  (par  exemple  publicité
      trompeuse,  démarchage  à  domicile  ou  responsabilité  du  fait  des
      produits).

   Une politique des consommateurs dynamique

   Le  fait  d'identifier les problèmes qui nécessitent  une  action  future
   montre bien que la politique communautaire des consommateurs ne doit  pas
   être considérée comme un bloc législatif statique qu'il n'y a qu'à mettre
   en place une fois pour toutes. Cette politique doit constamment :

   -  s'adapter à l'évolution des besoins dans la société;
   -  s'adapter au progrès technique;
   -  s'adapter aux nouvelles découvertes scientifiques;
   -  être revue et corrigée lorsque l'on met en évidence des lacunes ou des
      dysfonctionnements;
   -  être réévaluée pour vérifier si elle remplit bien ses objectifs.

   Il  convient  d'évaluer  et  d'adapter  régulièrement  non  seulement  la
   législation mais aussi les normes européennes qui l'étayent.

   Il  importe également de s'interroger en permanence sur l'efficacité  des
   différents instruments législatifs (une réglementation aussi réduite  que
   possible  mais  aussi  étendue qu'il est  nécessaire  pour  protéger  les
   consommateurs):  l'autorégulation  ou  les  accords  volontaires  peuvent
   fonctionner  dans  certains cas mais pas dans  d'autres,  les  directives
   peuvent ne pas être suffisantes pour réaliser l'harmonisation  nécessaire
   et attendue, etc.

      Une perspective plus large

   On  reconnaît  de  plus  en  plus  que  la  politique  communautaire  des
   consommateurs se place dans une perspective plus large. Par exemple, elle
   a  un  rôle  crucial à jouer dans la réalisation de  l'un  des  objectifs
   fondamentaux  de la Communauté, à savoir l'amélioration du niveau de  vie
   des citoyens européens. Parmi les autres sujets qui sont de plus en  plus
   au centre des intérêts, citons :

   -  les  difficultés  d'accès  pour  certains  consommateurs  à   diverses
      catégories  de  biens et services - par  exemple,  logement,  énergie,
      services  médicaux et services financiers comme comptes en  banque  et
      prêts;

   -  la  redécouverte  du  consommateur en  tant  qu'"utilisateur"  et  non
      "objet"  des  services publics comme les transports, les  postes,  les
      télécommunications et l'énergie - en vue d'assurer au consommateur  un
      service  de  meilleure qualité et une protection et des  garanties  au
      niveau communautaire;

   -  l'intérêt des consommateurs pour des politiques comme celles liées  au
      commerce extérieur et à la concurrence.

   Plus que jamais, la politique communautaire des consommateurs constituera
   un élément crucial de la construction d'une Europe des citoyens. Tant les
   Etats membres que les institutions communautaires doivent donc  continuer
   à lui fournir les moyens d'atteindre ses objectifs.

                               Annexe "A"

             EVOLUTION DE LA POLITIQUE DES CONSOMMATEURS DE LA CEE

                          BREF HISTORIQUE : 1968-1992

   1958 Traité de Rome

      Pas de référence spécifique à la protection des consommateurs.

   1962 Comité de contact des consommateurs

      Reconnu  et consulté par la Commission. Ce comité est le  prédécesseur
      de l'actuel Conseil consultatif des consommateurs.

   1968 Création d'une unité pour la protection des consommateurs au sein de
   la DG IV (Concurrence):

      Elle jouait au sein de la Commission un rôle de coordination pour  les
      questions touchant les consommateurs; elle fut finalement intégrée  en
      1981 à la DG XI (Environnement et protection des consommateurs).  Elle
      commença  en  1973  la préparation d'un programme  de  protection  des
      consommateurs.

   1972 Réunion des chefs d'Etat et de gouvernement des 6 Etats fondateurs à
       Paris

      Elle  appela  à réaliser des efforts pour rendre  la  Communauté  plus
      proche  des  citoyens  et  plus  accessible  par  la  formulation   de
      politiques  concrètement liées à la vie quotidienne des  Européens  et
      exerçant  un impact sur celle-ci. Les chefs d'Etat et de  gouvernement
      soulignèrent  également qu'une action efficace dans le domaine  social
      présentait la même importance que la réalisation de l'union économique
      et  monétaire. Il fut demandé à la Commission d'élaborer un  programme
      d'action  et de proposer des mesures concrètes pour la réalisation  de
      ce nouvel objectif.

   1973 Création du Comité consultatif des consommateurs (CCC)

      Un organisme destiné à conseiller la Commission et composé de  membres
      des quatre organisations représentant les intérêts des consommateurs :
      le   Bureau   européen  des  unions  de   consommateurs   (BEUC),   la
      Confédération des organisations familiales de la Communauté  (COFACE),
      la  Communauté européenne des coopératives de consommation  (EUROCOOP)
      et  la Confédération européenne des syndicats (CES), plus des  experts
      indépendants.

   1975 Premier programme pour une politique de protection et  d'information
   des consommateurs

      Le premier programme adopté par le Conseil des ministres établit  cinq
      droits fondamentaux des consommateurs :
   -  le droit à la protection de la santé et de la sécurité;
   -  le droit à la protection de ses intérêts économiques;
   -  le droit à la réparation des dommages;
   -  le droit à l'information et à la formation;
   -  le droit à la représentation (droit d'être entendu).

      Des  actions  visant à protéger les consommateurs  furent  envisagées,
      entre autres dans les domaines suivants :
      - denrées alimentaires,
      - textiles,
      - jouets,
      - crédit,
      - publicité.

      Les  questions  d'amélioration de l'information, de la  formation,  du
      règlement des litiges et de la représentation devaient également  être
      examinées.

   1981 Deuxième programme pour les consommateurs

      Il  mit  à jour le premier programme et l'étendit pour  y  inclure  la
      transparence du prix des biens et services et la qualité des  services
      publics  et  privés.  L'importance d'un  meilleur  dialogue  et  d'une
      consultation accrue entre consommateurs, producteurs et  distributeurs
      y était soulignée.

   1983  Premier conseil des ministres consacré uniquement à  la  protection
   des consommateurs

      Il marqua un précédent. Les sujets suivants furent abordés :

      -  système  communautaire  d'échange  rapide  d'informations  sur  les
      produits dangereux;

      - directive sur la publicité trompeuse;

      -   directive  sur  le  démarchage  à  domicile;  directive   sur   la
      responsabilité du fait des produits défectueux.

   1985  Communication  de la Commission au Conseil "Un  nouvelle  impulsion
   pour la politique de protection des consommateurs"

      Elle réaffirma la politique suivie et fixa le calendrier des actions à
      venir dans le domaine de la sécurité des produits, de la sécurité  des
      enfants,   des   intérêts   économiques  des   consommateurs   et   de
      l'information et de la formation des consommateurs.

   1986  Résolution du Conseil sur les futures orientations de la  politique
   communautaire des consommateurs

      Les propositions d'harmonisations devraient désormais tenir compte  de
      la  "nouvelle  approche" de l'harmonisation et des  normes  techniques
      introduite par la résolution du Conseil du 1er mai 1985, prévoyant que
      les futures directives se référeraient à des normes existantes  plutôt
      que de fixer ces normes au sein de la directive elle-même.

   1987 Acte unique européen

      Il prévoyait, à l'article 100A, que :
      "La Commission, dans ses propositions ... en matière de ... protection
      des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé".

   1989 Création d'un service autonome de politique des consommateurs

      L'autonomie  du service a permis une mise en oeuvre plus ferme  de  la
      politique des consommateurs.

   1989   Résolution  du  Conseil  sur  la  politique  de   protection   des
   consommateurs

      Fixa les priorités de la relance de la politique des consommateurs, en
      particulier en ce qui concerne :

      - la représentation des consommateurs,
      - la sécurité générale des biens et services,
      - l'obtention de la réparation des préjudices,
      - la prise en compte  de la politique des consommateurs dans d'autres
        politiques communautaires.

      Un plan triennal incorporant ces priorités devait être élaboré.

   1990 Plan triennal (1990-1993)

      Prit en compte le principe de subsidiarité et fixa des objectifs  dans
      les domaines suivants :

      - représentation
      - information
      - sécurité
      - transactions.

   1992 Conseil européen de Maastricht

      Modifia le traité de Rome pour y inclure formellement (nouvel  article
      129A) la protection des consommateurs, dans les termes suivants :

      "La  Communauté  contribue  à  la réalisation  d'un  niveau  élevé  de
      protection des consommateurs par :

      a) des mesures qu'elle adopte en application de l'article 100A dans le
      cadre de la réalisation du marché intérieur;

      b)  des  actions spécifiques qui appuient et complètent  la  politique
      menée  par les Etats membres en vue de protéger la santé, la  sécurité
      et  les intérêts économiques des consommateurs et de leur assurer  une
      formation adéquate."

   1992 Résolution du Conseil

      Fixa   les  priorités  en  matière  d'information  et  de   formation,
      d'obtention de la réparation des dommages, de sécurité et de santé, de
      représentation  des  intérêts économiques des  consommateurs.  Demanda
      que,  dans  le  contexte de la réalisation du  marché  intérieur,  des
      efforts  soient  consentis  pour  veiller à  ce  que  les  besoins  du
      consommateur   soient  pris  en  compte  dans  d'autres  domaines   de
      l'activité communautaire.

      Le  Conseil invita également la Commission à élaborer un nouveau  plan
      d'action  pour 1993-1997 et prit note de l'intention de la  Commission
      d'examiner la faisabilité d'une "Année européenne du consommateur".

                                     * * *

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