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Commission européenne - Fiche d'information

Questions et réponses sur le rapport relatif aux programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l'Union européenne

Bruxelles, le 23 janvier 2019

Questions et réponses sur le rapport relatif aux programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l'Union européenne

1. Programmes de citoyenneté par investissement («passeports dorés») 

Que sont les programmes de citoyenneté par investissement?

Les expressions «citoyennetés à vendre» ou «passeports dorés» sont souvent utilisées pour faire référence aux programmes de citoyenneté par investissement. Ces programmes permettent à des étrangers d'obtenir la nationalité d'un pays en échange d'un investissement, sous réserve du respect de certains critères. Ce genre de programmes existe en Bulgarie, à Chypre et à Malte; ces pays demandent des investissements allant de 800 000 euros à 2 millions d'euros.

Quelle est la compétence de l'Union en matière de droit de la nationalité?

Il appartient à chaque État membre de fixer les conditions d'acquisition et de perte de sa nationalité. Cependant, ces programmes présentent un intérêt commun pour l'UE car toute personne ayant la nationalité d'un État membre est en même temps un citoyen de l'Union. La Cour de justice de l'Union européenne a estimé que si la définition des conditions d'acquisition et de perte de la nationalité relève de la compétence de chaque État membre, cette compétence doit être exercée dans le respect du droit de l'Union. Les États membres doivent donc tenir compte de toutes les règles qui font partie de l'ordre juridique de l'UE, y compris du droit international, qui requiert l'existence d'un «lien réel» entre l'État membre en question et la personne naturalisée.

Le rapport de la Commission porte principalement sur les dispositifs de naturalisation relevant des programmes de citoyenneté par investissement: il s'agit d'une nouvelle forme de naturalisation qui accorde systématiquement la citoyenneté sur la base d'un investissement. 

Quels problèmes posent les programmes de citoyenneté par investissement?

Les programmes de citoyenneté par investissement comportent une série de risques tant pour les États membres que pour l'Union dans son ensemble, notamment en matière de sécurité, de blanchiment de capitaux, de corruption et de fraude fiscale. Les droits transfrontaliers découlant de la citoyenneté de l'Union accroissent ces risques.  

Selon le rapport, la citoyenneté est souvent accordée sans que les demandeurs ne résident physiquement dans les États membres concernés et sans qu'ils ne fassent état d'un lien réel avec ces États. Des préoccupations sont également formulées quant aux contrôles de sécurité visant les candidats à la citoyenneté par investissement qui ne sont pas assez stricts et quant à l'absence de consultation entre les États membres sur les candidats à la citoyenneté par investissement et de transmission d'informations sur les demandeurs déboutés. Le rapport a identifié des zones d'ombre dans l'application de la législation relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux car les organismes chargés de la mise en œuvre des programmes de citoyonneté par investissement ne sont pas soumis aux exigences fixées par l'UE dans ce domaine.

Par ailleurs, les programmes de citoyenneté par investissement pâtissent d'une certaine opacité. Il est parfois difficile de déterminer clairement qui sont les candidats, qui obtient la citoyenneté (et par conséquent la citoyenneté de l'Union) et comment les fonds obtenus par ces régimes sont investis.

Comment ces programmes peuvent-ils comporter des risques de blanchiment de capitaux?

En vertu de la quatrième directive anti-blanchiment, les institutions financières et d'autres entités (dénommées «entités assujetties») de l'UE sont tenues d'appliquer des mesures de vigilance à l'égard de la clientèle. La cinquième directive anti-blanchiment, qui est entrée en vigueur le 9 juillet 2018, a introduit une modification qui exige une vigilance renforcée à l'égard de la clientèle pour les ressortissants de pays tiers qui demandent «des droits de séjour ou la citoyenneté dans l'État membre moyennant des transferts de capitaux, l'achat de propriétés ou d'obligations d'État, ou encore d'investissements dans des sociétés privées dans cet État membre». Les États membres doivent transposer la directive au plus tard le 10 janvier 2020 et la Commission travaille avec eux pour garantir une transposition intégrale et correcte.

Les États membres doivent également veiller à ce que les règles de l'UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux ne soient pas contournées dans le cadre des programmes de citoyenneté ou de résidence par investissement: les États membres devraient garantir que les fonds versés par les candidats à la citoyenneté ou à la résidence par investissement sont acheminés par l'intermédiaire d'organismes considérés comme des «entités assujetties» en vertu de la directive anti-blanchiment.

En outre, les États membres sont encouragés à tenir compte des risques potentiels de blanchiment de capitaux liés aux programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans le cadre des évaluations nationales des risques qu'ils effectuent conformément aux règles de l'UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, et à prendre les mesures d'atténuation qui s'imposent. 

Quelles sont les prochaines mesures proposées par la Commission en ce qui concerne les programmes de citoyenneté par investissement?

La Commission créera un groupe d'experts issus des États membres, qui sera chargé d'examiner les risques spécifiques induits par les programmes de citoyenneté par investissement. Il s'intéressera également à la transparence des programmes de citoyenneté par investissement et des procédures de naturalisation discrétionnaires, qui permettent d'acquérir la citoyenneté sur la base d'un investissement. Le groupe d'experts mettra en place des procédures d'échange d'informations et de statistiques sur ces programmes, notamment un échange d'informations sur les personnes dont la demande de citoyenneté a été refusée dans un État membre en raison de risques pour la sécurité. Enfin, le groupe d'experts devrait élaborer, d'ici la fin de 2019, un ensemble commun de contrôles de sécurité pour les programmes de citoyenneté par investissement, y compris des processus spécifiques de gestion des risques qui prennent en compte les risques en matière de sécurité, de blanchiment de capitaux, de fraude fiscale et de corruption. 

Existe-t-il un lien entre les programmes de résidence et de citoyenneté par investissement?

Dans certains cas, les programmes de résidence par investissement peuvent faciliter l'acquisition de la citoyenneté. En particulier, un titre de séjour obtenu grâce à un investissement peut permettre, dans le cadre des procédures de naturalisation ordinaires de certains États membres, d'obtenir rapidement un droit de séjour permanent puis la citoyenneté. Dans des pays qui disposent de programmes à la fois de citoyenneté et de résidence par investissement, l'investissement exigé pour le programme de résidence peut être pris en considération pour bénéficier du programme de citoyenneté par investissement. 

En outre, ces deux catégories de programmes présentent des risques similaires en matière de sécurité, de blanchiment de capitaux et de fraude fiscale. 

2. Programmes de résidence par investissement («visas dorés»)

Que sont les programmes de résidence par investissement?

Les programmes de résidence par investissement, souvent désignés par l'expression «visas dorés», permettent aux ressortissants des pays tiers d'obtenir un droit de séjour sur le territoire d'un État membre en investissant dans cet État. Le titre de séjour est octroyé au niveau national; le titulaire ne peut donc pas résider dans un État membre autre que l'État membre de délivrance. Il peut cependant circuler librement au sein de l'espace Schengen pendant une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours. À l'heure actuelle, de tels programmes existent dans 20 États membres, à savoir la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l'Espagne, l'Estonie, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, la Lettonie, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, le Royaume-Uni et la Slovaquie.

De quelles compétences jouit l'UE en ce qui concerne les programmes de résidence par investissement?

L'octroi d'un titre de séjour à des investisseurs étrangers n'est pas réglementé à l'échelon de l'UE mais demeure régi par le droit national. Le droit de l'UE réglemente les conditions d'entrée pour des catégories spécifiques de ressortissants de pays tiers (par exemple, les étudiants, les chercheurs, les travailleurs saisonniers et les personnes faisant l'objet d'un détachement intragroupe).

Quels types d'investissements sont requis dans le cadre de ces programmes? 

Les programmes de résidence par investissement sont très différents les uns des autres, notamment en ce qui concerne la nature et le montant des investissements. Le montant des investissements requis peut aller de 13 500 euros à plus de 5 millions d'euros et prendre la forme d'investissements en capital, d'investissements immobiliers, d'investissements en obligations d'État, de dotations d'une activité contribuant au bien public ou de contributions ponctuelles au budget de l'État. Ces options ne s'excluent pas mutuellement et certains États membres offrent la possibilité aux demandeurs de choisir différents types d'investissement et de les combiner.

Quels sont les principaux risques liés aux programmes de résidence par investissement recensés par la Commission?

  • Risques en matière de sécurité: dans un espace Schengen sans contrôles aux frontières intérieures, il est particulièrement important de veiller à ce que les contrôles de sécurité définis d'un commun accord soient pleinement mis en œuvre, par exemple grâce à des systèmes d'information centralisés, tels que le Système d'Information Schengen (SIS), le Système d'information sur les visas (VIS), EURODAC et le système d'entrée/de sortie mis en place récemment, ainsi que le système électronique d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS). Les États membres doivent s'assurer que les programmes d'investissement ne compromettent pas les efforts déployés en faveur de la sécurité en permettant de contourner ces contrôles de sécurité. Dans son rapport, la Commission a mis en évidence à la fois un manque d'informations disponibles et une marge de manœuvre importante dans la manière dont les États membres abordent les contrôles de sécurité. Pour ces raisons, elle veillera strictement à ce que les programmes existants de résidence par investissement respectent le droit de l'UE pour garantir que les États membres effectuent systématiquement et efficacement les contrôles aux frontières et les contrôles de sécurité obligatoires existants.
  • Blanchiment de capitaux: les États membres devraient s'assurer que les fonds versés par les candidats à la citoyenneté font l'objet d'une évaluation conformément aux règles de l'UE de lutte contre le blanchiment de capitaux. Cela inclut une vigilance renforcée à l'égard de la clientèle pour les ressortissants de pays tiers qui demandent un droit de séjour et, comme pour d'autres opérations ou activités financières comportant des risques plus élevés, une transparence totale des programmes de résidence afin de garantir l'intégrité des fonds qui entrent dans le système financier de l'Union. Les États membres devraient également faire en sorte que les organismes qui mettent en œuvre les programmes de résidence par investissement aient l'obligation de vérifier l'origine des fonds des programmes d'investissement.
  • Impact du droit de l'UE sur la migration légale: les titres de séjour obtenus grâce à des investissements, mais ne nécessitant aucune présence physique ou une présence physique limitée de l'investisseur dans l‘État membre concerné, pourraient avoir une incidence sur les droits associés au statut de résident de longue durée de l'UE et sur leur application. En l'absence d'un contrôle effectif de la continuité de la résidence, des investisseurs considérés comme ayant résidé dans un État membre pendant cinq ans au titre d'un permis national pourraient acquérir le statut de résident de longue durée de l'UE et les droits qui y sont liés, en particulier des droits de mobilité, sans pour autant remplir la condition réelle de continuité de la résidence pendant cinq ans. Cette situation ne serait pas conforme à la directive relative aux résidents de longue durée.
  • Accès accéléré à la citoyenneté: dans certains cas, un titre de séjour obtenu par investissement – et sans qu'aucune présence physique ne soit exigée – peut permettre de bénéficier d'un accès accéléré ou d'établir un lien avec la résidence permanente, puis la citoyenneté. Dans les États membres qui disposent à la fois d'un programme de citoyenneté et d'un programme de résidence par investissement, l'investissement exigé pour le programme de résidence peut être pris en considération pour bénéficier du programme de citoyenneté par investissement.
  • Fraude fiscale: il existe un risque que le recours aux programmes de résidence par investissement facilite les abus car il peut être très difficile, pour les établissements financiers, d'identifier correctement le lieu légitime de résidence fiscale sur la base des documents délivrés dans le cadre de certains de ces programmes. C'est pourquoi les États membres devraient utiliser les outils disponibles dans le cadre de l'UE pour la coopération administrative dans le contexte de l'évasion fiscale, en particulier pour l'échange d'informations. 

Quelles sont les prochaines mesures proposées par la Commission en ce qui concerne les programmes de résidence par investissement?

La Commission surveillera le respect, par les États membres, du droit de l'Union, en particulier des règles de l'UE qui existent en matière de migration légale et de regroupement familial ainsi qu'en ce qui concerne l'utilisation et la mise en œuvre des systèmes d'information de l'UE sur la migration, les frontières et la sécurité. 

Quels sont les risques liés aux programmes de citoyenneté par investissement mis en place par des pays tiers bénéficiant d'un régime d'exemption de visa avec l'UE? Comment les limiter?

L'acquisition de la citoyenneté d'un pays tiers qui bénéficie d'un accès sans visa à l'UE pour des séjours de courte durée peut permettre aux ressortissants ayant besoin d'un visa pour entrer dans l'UE de contourner la procédure normale d'obtention de visas Schengen et de se soustraire à l'évaluation approfondie des risques en matière de migration et de sécurité prévue par cette procédure.

Toutefois, depuis avril 2017, ces risques sont atténués puisque tous les voyageurs, y compris ceux qui n'ont pas besoin d'un visa de l'UE, sont soumis à des contrôles aux frontières extérieures de l'UE afin de déterminer s'ils satisfont aux conditions d'entrée, notamment par la consultation du système d'information Schengen et des bases de données nationales des États membres. L'entrée pourrait être refusée à tout voyageur susceptible de présenter un risque pour la sécurité intérieure ou pour l'ordre public de l'un des États membres. Les nouveaux systèmes d'information, comme le système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS) et le système d'entrée/de sortie, continueront de contribuer au renforcement de l'efficacité des contrôles des voyageurs originaires de pays tiers.

En outre, en mars 2017, un mécanisme révisé et renforcé de suspension de l'exemption de visa est entré en vigueur. Il prévoit de nouveaux motifs permettant une suspension temporaire de la libéralisation des visas, notamment lorsque le pays tiers en question compromet, par son action - ou son inaction - l'ordre public ou la sécurité intérieure des États membres de l'UE. Il s'applique de manière horizontale à tous les citoyens bénéficiant d'une exemption de visa pour accéder à l'Union. La Commission surveillera l'impact des programmes de citoyenneté par investissement mis en œuvre par les pays sans visa dans le cadre de ce mécanisme.

Quelles mesures prendra la Commission pour atténuer les risques liés aux programmes de citoyenneté et de résidence par investissement mis en place par les pays candidats et les candidats potentiels?

Compte tenu des risques inhérents aux programmes de citoyenneté par investissement, la Commission surveillera les programmes d'octroi de la citoyenneté par investissement dans le contexte du processus d'adhésion à l'UE. Les pays concernés devront disposer de systèmes de surveillance solides pour contrer les possibles risques en matière de sécurité associés à de tels programmes, tels que le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, la corruption et l'infiltration de la criminalité organisée.

Quelles mesures prendra la Commission pour atténuer les risques liés aux programmes de citoyenneté et de résidence par investissement?

La Commission suivra les questions plus larges de la conformité avec le droit de l'Union soulevées par ces programmes et, le cas échéant, elle prendra les mesures qui s'imposent. C'est pourquoi les États membres doivent en particulier veiller à ce que:

  • tous les contrôles obligatoires aux frontières et en matière de sécurité soient systématiquement effectués;
  • les exigences de la directive relative au permis de séjour de longue durée et de la directive sur le regroupement familial soient correctement remplies;
  • les fonds versés par les candidats à la citoyenneté et à la résidence par investissement soient évalués au regard des règles anti-blanchiment de l'UE;
  • dans le contexte des risques d'évasion fiscale, des outils sont disponibles dans le cadre de l'UE pour la coopération administrative, en particulier pour l'échange d'informations. 

La Commission assurera le suivi des mesures prises par les États membres pour traiter les questions de transparence et de gouvernance dans le cadre de la gestion de ces programmes. Elle mettra en place un groupe d'experts issus des États membres, qui sera chargé de renforcer la transparence, la gouvernance et la sécurité des programmes. Ce groupe aura notamment pour mission: 

  • d'instaurer un système d'échange d'informations et de consultation sur le nombre de demandes reçues, le pays d'origine des candidats et le nombre de citoyennetés et de titres de séjour accordés à des investisseurs par les États membres ainsi que le nombre de demandes rejetées par ces derniers;
  • d'élaborer, d'ici la fin de 2019, un ensemble commun de contrôles de sécurité pour les programmes de citoyenneté par investissement, y compris des processus spécifiques de gestion des risques. 

Enfin, en ce qui concerne les pays tiers qui mettent en place des programmes similaires, susceptibles d'avoir des conséquences pour l'UE sur le plan de la sécurité, la Commission surveillera les régimes de citoyenneté par investissement existant dans les pays candidats et les candidats potentiels dans le cadre du processus d'adhésion à l'UE. Elle suivra aussi les effets des programmes de citoyenneté par investissement mis en œuvre par les pays bénéficiant d'une exemption de visa de l'UE dans le cadre du mécanisme de suspension des visas. 

Quels sont les risques de fraude fiscale liés à ces programmes?

Bien que les aspects fiscaux liés aux programmes de citoyenneté et de résidence par investissement n'aient pas été examinés dans l'étude sous-jacente, seul un petit nombre de ces programmes comporte des dispositions affichant explicitement l'évasion ou la fraude fiscales comme objectif. Cela étant dit, il peut exister un risque de fraude et d'optimisation fiscales agressives lorsque les personnes qui prennent part à ces programmes se voient soudainement accorder une nouvelle citoyenneté ou une citoyenneté supplémentaire, pouvant permettre de dissimuler leur résidence fiscale réelle et de contourner les règles fiscales de leur pays d'origine. Les programmes mis en place dans les pays qui n'imposent pas le revenu, ou qui l'imposent à un taux très bas, comportent un plus grand risque de voir des titulaires de comptes dissimuler des preuves de l'État réel de résidence et de se soustraire ainsi à l'impôt. En particulier, certains citoyens de l'UE peuvent délibérément se soustraire à l'impôt dans l'État membre où ils résident en prenant la nationalité de cet État membre et en se déclarant résidents fiscaux dans des pays où le respect de certaines obligations est moins strict que dans d'autres. Les établissements financiers de l'UE sont peut-être moins familiarisés avec les programmes mis en place en dehors de l'UE pour évaluer leur pertinence. Il peut être très difficile, pour les établissements financiers, d'identifier correctement les lieux légitimes de résidence fiscale sur la base des documents délivrés dans le cadre de certains de ces programmes. 

Comment limiter ces risques fiscaux? 

Les pays de l'UE qui proposent des programmes de citoyenneté et de résidence par investissement sont déjà soumis à des règles strictes de l'UE en matière de transparence; entrées en vigueur en 2014, ces règles garantissent que tous les États membres échangent mutuellement des informations sur les comptes financiers détenus par les citoyens de l'UE dans d'autres pays. Ces règles de transparence ont été largement étendues ces dernières années pour inclure de nombreux autres renseignements. Tout récemment, ces règles ont été complétées par de nouvelles dispositions en matière de déclaration pour les intermédiaires fiscaux (fiche d'information) qui proposent des conseils susceptibles de conduire à la fraude ou à l'évasion fiscale. Dans le même temps, les réseaux d'enquêteurs de l'UE en matière de fraude, ont également été renforcés pour permettre aux professionnels de tous les États membres d'échanger davantage d'informations et de bonnes pratiques.

Toutefois, plusieurs mesures pourraient être prises en dehors du cadre de l'UE sur la transparence fiscale pour minimiser le risque de fraude fiscale dans le contexte des programmes de citoyenneté par investissement, comme prendre en compte les questions soulevées à des fins fiscales dans le cadre des travaux effectués par les États membres au sein du Conseil pour réformer le code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises et examiner si les risques encourus méritent que ces questions soient incluses dans les critères sur lesquels est fondée la liste des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales établie par l'UE

Pour en savoir plus

Communiqué de presse

MEMO/19/527

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