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Commission européenne - Fiche d'information

Une transition progressive vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique pour la politique fiscale de l'UE - Questions et réponses

Strasbourg, le 15 janvier 2019

Pourquoi une action s'impose-t-elle en ce qui concerne le processus décisionnel en matière de politique fiscale dans l'UE?

Ces dernières années, la fiscalité est devenue un sujet brûlant pour la communauté internationale. La mondialisation et la croissance de l'économie numérique ont amené les dirigeants et les décideurs politiques à se confronter à une situation de plus en plus complexe pour ce qui des questions liées à la fiscalité et aux recettes. Parallèlement, les scandales fiscaux qui ont fait les gros titres de la presse récemment, tels que les affaires des «Panama Papers», ont mis en lumière les lacunes d'un système fiscal international qui a permis une fraude et une évasion fiscales d'une ampleur qu'il n'était pas possible d'imaginer auparavant.

Au cours des dernières années, des progrès importants ont été enregistrés au niveau de l'UE en ce qui concerne la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales et l'amélioration du régime de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les règles en matière de transparence ont été renforcées afin que les États membres intensifient sensiblement le partage de leurs informations dans les affaires fiscales transfrontières concernant les citoyens et les grandes entreprises. La perception de la TVA a été améliorée grâce à de nouvelles règles applicables aux ventes en ligne de biens et de services, ainsi qu'à de nouveaux instruments de coopération transfrontière en matière de lutte contre la fraude à la TVA.

Le cadre institutionnel actuel de l'UE régissant ces questions a cependant montré des lacunes: en effet, avant que des mesures puissent être prises, les 28 États membres doivent parvenir à un accord à l'unanimité. Il est fréquent que cette unanimité ne puisse pas être atteinte ou aboutisse à des politiques imparfaites.

Des propositions de réformes fondamentales des systèmes d'imposition des sociétés et des régimes de TVA de l'UE doivent être adoptées pour permettre à l'Union de garantir un marché unique fonctionnant de la même façon pour les entreprises et pour les citoyens: 74 % des citoyens de l'UE attendent de l'Union qu'elle agisse d'urgence en ce qui concerne des questions liées à la justice fiscale. Dans son discours sur l'état de l'Union et sa lettre d'intention de septembre 2018, le président Jean-Claude Juncker a réitéré son engagement personnel en faveur du passage à un système de vote à la majorité qualifiée dans le domaine de la fiscalité.

Que propose la Commission pour moderniser le processus décisionnel en matière de fiscalité?

Avec la communication publiée ce jour, la Commission a ouvert le débat sur la manière de réformer le processus décisionnel en matière de politique fiscale dans l'UE. Elle plaide en faveur d'une transition progressive, en quatre étapes, vers le vote à la majorité qualifiée dans le cadre de la procédure législative ordinaire dans certains domaines relevant de la politique fiscale commune de l'UE, avec un rôle actif dévolu au Parlement européen, comme cela est déjà le cas dans la plupart des autres domaines d'action de l'UE. Une telle évolution contribuerait à renforcer la responsabilité pour ce qui est de la politique fiscale de l'UE tout en améliorant le fonctionnement de son marché unique.

La décision de soutenir l'approche proposée par la Commission dans la communication de ce jour imprimerait une nouvelle dynamique et revitaliserait le processus décisionnel dans ce domaine. La résolution des difficultés inhérentes au cadre existant contribuerait également à la consolidation de la réputation de l'UE en tant qu'acteur mondial de premier plan lorsqu'il s'agit de trouver des solutions modernes et réalistes en matière de politique fiscale au 21e siècle.

En quoi l'actuel processus décisionnel en matière de politique fiscale pose-t-il problème?

La nécessité d'un accord à l'unanimité dans ce domaine entraîne un certain nombre de problèmes qui rendent les progrès difficiles et limitent les possibilités dont dispose la politique fiscale de l'UE pour résoudre les questions transfrontières et concrétiser son rôle potentiel dans le marché unique:

  • Il est très difficile de parvenir à un compromis, parce que l'opposition d'un seul État membre suffit à empêcher la conclusion d'un accord. Souvent, les États membres s'abstiennent de rechercher sérieusement des solutions au sein du Conseil, car ils savent qu'ils peuvent simplement poser leur veto dès lors qu'un résultat ne les satisfait pas. Cela explique pourquoi il faut des années aux États membres pour se mettre d'accord sur un grand nombre de propositions en matière de fiscalité et pourquoi de nombreuses propositions sont purement et simplement bloquées au niveau du Conseil sans qu'aucun débat n'ait lieu. 

  • Même lorsqu'un accord dans le domaine fiscal est obtenu à l'unanimité, il s'appuie souvent sur le plus petit commun dénominateur, ce qui limite les retombées positives pour les entreprises et les consommateurs ou rend sa mise en œuvre plus complexe. 

  • Certains États membres peuvent utiliser des propositions fiscales importantes comme monnaie d'échange pour faire aboutir d'autres exigences éventuelles dans des dossiers complètement distincts ou pour exercer des pressions sur la Commission afin de l'amener à élaborer des propositions législatives dans d'autres domaines. Cela a été le cas, par exemple, de l'accord concernant la directive sur la lutte contre l'évasion fiscale, dont l'adoption a été freinée par certains États membres désireux de faire bouger les choses dans un autre domaine complètement distinct. 

  • L'unanimité en matière fiscale est contre-productive. Des décisions adoptées à l'unanimité ne peuvent être annulées ou modifiées qu'à l'unanimité. Les États membres font donc souvent preuve d'une prudence excessive, bridant leurs ambitions et amoindrissant le résultat final.

  • Enfin, si le Parlement européen avait le même poids pour décider de la forme définitive des initiatives de l'UE en matière de politique fiscale, il contribuerait pleinement à l'élaboration de la politique fiscale de l'UE et concourrait à la mise en place d'un environnement permettant aux États membres d'engager de véritables négociations.

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Quelles sont les quatre étapes proposées par la Commission?

Pour de plus amples informations, veuillez consulter la fiche d'information (pages 2 et 3)

La Commission propose une transition en quatre étapes vers le vote à la majorité qualifiée et la codécision selon la procédure législative ordinaire.

  • Au cours de l'étape 1, les États membres devraient accepter de passer à la majorité qualifiée pour les mesures visant à renforcer la coopération et l'assistance mutuelle dans le cadre de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, ainsi que pour les initiatives administratives en faveur des entreprises de l'UE, comme l'harmonisation des obligations de déclaration. Ces mesures sont généralement saluées par tous les États membres, mais elles sont susceptibles d'être bloquées pour des raisons qui n'ont pas de lien avec la politique fiscale.

  • Dans le même ordre d'idées, l'étape 2 instaurerait le vote à la majorité qualifiée en tant qu'outil utile pour faire progresser des mesures dans lesquelles la fiscalité sert de support à d'autres objectifs stratégiques, comme par exemple la lutte contre le changement climatique, la protection de l'environnement ou l'amélioration de la santé publique.

La communication publiée ce jour propose que les États membres décident rapidement de tendre vers une décision concernant la mise en œuvre des étapes 1 et 2.

  • Le recours au vote à la majorité qualifiée dans le cadre de l'étape 3 contribuerait à la modernisation des règles de l'UE déjà harmonisées, telles que celles régissant la TVA et les droits d'accises. Un processus décisionnel plus rapide dans ces domaines permettrait aux États membres de rester en phase avec les avancées technologiques et les évolutions du marché les plus récentes, ce qui profiterait tant aux États membres qu'aux entreprises de l'UE.

  • L'étape 4 permettrait de passer au vote à la majorité qualifiée pour des projets fiscaux majeurs, tels que l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et un nouveau système de taxation de l'économie numérique, qu'il est urgent de mettre en place pour assurer une fiscalité juste et compétitive au sein de l'UE. Plus spécifiquement, l'ACCIS progresse toujours très lentement en raison de la règle de l'unanimité.

La communication publiée ce jour propose que les États membres envisagent de mettre en œuvre les étapes 3 et 4 d'ici à la fin de 2025.

En quoi le vote à la majorité qualifiée dans le domaine de la fiscalité contribuerait-il à une efficacité accrue du marché unique?

La fiscalité est essentielle aux fins de la mise en place d'un marché unique fort et dynamique, compte tenu de son influence sur les décisions des entreprises de se développer, d'investir et de recruter au-delà des frontières dans l'ensemble de l'UE. Le vote à la majorité qualifiée contribuerait à harmoniser et à consolider le marché unique, accélérant ainsi la réalisation d'avancées en ce qui concerne des initiatives fiscales qu'il est urgent de lancer et favorisant la compétitivité de l'Union européenne.

Un passage au vote à la majorité qualifiée pourrait notamment redynamiser les débats sur les propositions de la Commission relatives à une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). Cette initiative, relancée en 2016, réduirait considérablement les charges administratives, les coûts de conformité et les obstacles fiscaux pour les entreprises transfrontières dans l'UE. Une fois pleinement opérationnelle, l'ACCIS pourrait avoir pour effet d'accroître les investissements totaux dans l'Union à hauteur de 3,4 % et d'augmenter la croissance d'environ 1,2 % (soit quelque 180 milliards d'EUR).

Un tel changement pourrait aussi permettre de redynamiser les négociations concernant la proposition de régime de TVA définitif pour l'UE présentée par la Commission en 2017, qui permettrait à davantage d'entreprises de tirer parti des avantages du marché unique en réduisant d'un milliard d'euros, selon les estimations, les coûts de conformité transfrontières. De même, la proposition visant à mettre en place la déclaration de TVA normalisée aurait foncièrement amélioré l'environnement des entreprises dans le marché unique. Au moyen d'un système simple et harmonisé de dépôt des déclarations de TVA, cette proposition promettait une réduction des charges administratives pour les entreprises transfrontières à hauteur de 15 milliards d'EUR par an. Elle a cependant dû être retirée par la Commission en raison de l'enlisement des négociations et du manque d'ambition du Conseil.

De même, si le vote à la majorité qualifiée était appliqué, la proposition de solution provisoire de la Commission relative à la fiscalité de l'économie numérique pourrait très bien avoir déjà été adoptée et avoir commencé à générer 5 milliards d'euros de recettes, qui iraient dans les caisses des États membres.

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Quelles sont les compétences de l'UE en matière de politique fiscale?

La fiscalité est une compétence partagée entre les États membres et l'UE. Une législation peut être adoptée au niveau de l'UE si elle est nécessaire à l'établissement et au fonctionnement du marché intérieur ou affecte directement cet établissement et ce fonctionnement et pour prévenir des distorsions de concurrence. Plus spécifiquement, les États membres peuvent adopter au niveau de l'UE des mesures et des directives visant à mettre en place des règles fiscales nationales communes en matière de fiscalité indirecte, telles que la TVA, ou de fiscalité directe, comme l'impôt sur les sociétés. Toutefois, une telle réforme ne conférerait aucune compétence nouvelle à l'UE ni ne limiterait les compétences des États membres. Elle n'aurait pas non plus d'incidence sur les droits des États membres de fixer des taux d'imposition des personnes physiques ou des sociétés comme ils l'entendent.

Quel devrait être le rôle du Parlement européen?

Ces dernières années, alors que des scandales fiscaux majeurs faisaient les gros titres, le Parlement européen a eu une incidence considérable sur la politique fiscale de l'UE en usant de son poids politique pour faire progresser un programme ambitieux en faveur de la justice fiscale, par l'intermédiaire de comités ad hoc. Le Parlement européen ne dispose toutefois pas de droits de vote dans le cadre de la procédure législative spéciale dans le domaine fiscal. La pression politique est le seul outil dont il dispose pour influencer les décisions fiscales de l'UE.

Le passage à la majorité qualifiée, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, corrigerait cette situation et permettrait au Parlement européen de participer pleinement à l'élaboration de la politique fiscale de l'UE. Libéré des pressions et des intérêts nationaux, le Parlement européen pourrait apporter une contribution nouvelle aux négociations fiscales afin que celles-ci prennent mieux en considération les besoins de l'Union dans son ensemble. Un environnement permettant aux États membres d'engager de véritables négociations pourrait ainsi être mis en place. Enfin, le passage au vote à la majorité qualifiée dans le cadre de la procédure législative ordinaire se traduirait par des résultats plus efficaces, plus pertinents et plus ambitieux pour la politique fiscale de l'UE.

Ces propositions conduiront-elles à la suppression de la souveraineté fiscale des États membres?

Au fil des années, la souveraineté a été utilisée pour justifier la protection des intérêts nationaux particuliers au détriment du marché unique. Elle permet aux États membres de développer leurs modèles d'entreprise autour de la notion de système fiscal, conçu pour attirer certaines activités ou certains consommateurs. Pour préserver un avantage concurrentiel dans des domaines spécifiques, la réalisation de progrès est parfois entravée sur des dossiers fiscaux défendant les intérêts plus larges de l'UE. Ainsi, il a fallu plus de 14 ans pour que la directive sur la fiscalité de l'épargne soit adoptée. Une modification destinée à rendre cette directive plus efficace pour lutter contre l'évasion fiscale a été bloquée pendant 6 ans supplémentaires. Il est légitime de s'interroger sur ce qu'il reste de souveraineté lorsqu'un seul État membre peut bloquer des initiatives que 27 autres États membres appellent de leurs vœux.

Un passage à la majorité qualifiée ne modifierait ni les compétences de l'Union ni celles des États membres en matière de fiscalité. Il fournirait seulement un moyen d'exercer une souveraineté partagée au niveau de l'UE, donnant ainsi aux États membres la force nécessaire pour relever des défis communs, protéger leurs recettes, poursuivre des politiques fiscales propices à la croissance et lutter contre les menaces extérieures pesant sur leurs bases d'imposition.

Le passage au vote à la majorité qualifiée constituerait en tout état de cause une décision démocratique placée sous le contrôle intégral des États membres. Ce sont eux, en effet, qui avaient décidé à l'unanimité d'inclure la clause passerelle dans le traité de Lisbonne. Une autre décision unanime du Conseil européen serait nécessaire pour faire usage de la clause passerelle. En outre, tout parlement national peut s'opposer à ce changement et le Parlement européen devra le valider.

Quel est le fondement juridique du passage à la majorité qualifiée?

À l'heure actuelle, les propositions en matière fiscale sont régies par les articles 113 et 115 des traités. Ces deux articles prévoient le vote à l'unanimité pour les questions de fiscalité au sein du Conseil de l'UE et du Conseil européen. Toutefois, les traités contiennent également les dispositions nécessaires pour modifier le processus décisionnel du vote à l'unanimité en vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, grâce aux «clauses passerelles». Ces articles permettent un tel changement dans certaines circonstances.

L'article 48, paragraphe 7, du traité sur l'Union européenne (TUE) autorise les États membres à passer du vote à l'unanimité au vote à la majorité qualifiée ou de la procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire (en associant le Parlement européen au processus décisionnel) dans des domaines requérant habituellement l'unanimité, y compris la fiscalité. Pour pouvoir activer cette clause, le Conseil européen doit adopter une décision à l'unanimité, qui doit recevoir le consentement du Parlement européen et à l'encontre de laquelle les Parlements nationaux ne doivent pas avoir formulé d'objections.

Quelles sont les prochaines étapes?

La Commission demande à présent au Parlement européen, aux États membres et à toutes les parties prenantes de participer de manière constructive au débat sur le vote à la majorité qualifiée dans le domaine de la politique fiscale de l'UE, et de définir en temps utile une approche pragmatique pour sa mise en œuvre. Les dirigeants de l'UE sont invités en particulier à approuver la feuille de route présentée aujourd'hui et à prendre des décisions en temps voulu concernant le recours aux dispositions juridiques pertinentes figurant dans les traités.

MEMO/19/224

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