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Commission européenne - Fiche d'information

La politique de développement régional et de cohésion au-delà de 2020: questions et réponses

Strasbourg, le 29 mai 2018

La politique de développement régional et de cohésion au-delà de 2020: questions et réponses

Voir IP/18/3885

  1. Une politique de cohésion modernisée pour toutes les régions

La Commission propose de moderniser la politique de cohésion. L'objectif est de promouvoir la convergence économique et sociale tout en aidant les régions à tirer pleinement parti de la mondialisation et en les dotant des outils nécessaires pour installer une croissance solide et durable. Toutes les régions restent admissibles au bénéfice du financement de la politique de cohésion en Europe, toujours sur la base de trois catégories: régions moins développées, régions en transition et régions plus développées.

Quelles sont les nouvelles priorités d'investissement de la politique de cohésion?

Répartie entre onze «objectifs thématiques» au cours de la période 2014-2020, la politique de cohésion concentrera désormais ses ressources sur cinq objectifs stratégiques au titre desquels l'UE est la mieux placée pour mettre en place:

1) une Europe plus intelligente, grâce à l'innovation, à la numérisation, aux mutations industrielles et au soutien aux petites et moyennes entreprises;

2) une Europe plus verte et à zéro émission de carbone, qui met en œuvre l'accord de Paris et investit dans la transition énergétique, les énergies renouvelables et la lutte contre le changement climatique;

3) une Europe plus connectée, dotée de réseaux stratégiques de transports et de communication numérique;

4) une Europe plus sociale, qui donnera une expression concrète au socle européen des droits sociaux et soutiendra les emplois de qualité, l'éducation, les compétences, l'inclusion sociale et l'égalité d'accès aux soins de santé;

5) une Europe plus proche des citoyens, qui soutiendra les stratégies de de développement pilotées au niveau local et un développement urbain durable dans toute l'Union européenne.

La plus grande partie des investissements du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion sera orientée vers les deux premiers objectifs: une Europe plus intelligente et une Europe plus verte. Les États membres investiront dans ces priorités entre 65 % et 85 % de leurs dotations au titre des deux Fonds, en fonction de leur richesse relative.

La «concentration thématique», c'est-à-dire la répartition des ressources par objectif stratégique, ne s'opérera plus au niveau régional, mais au niveau national, ce qui permettra une plus grande souplesse dans la conception des différents programmes des Fonds de l'UE, de manière à mieux les adapter aux spécificités des besoins régionaux.

Dans le droit fil de l'engagement pris par la Commission dans sa proposition pour le prochain budget à long terme de l'UE, les investissements du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion devront contribuer à la réalisation de l'objectif budgétaire global consistant à ce qu'au moins 25 % des dépenses de l'UE contribuent à l'action pour le climat. La performance des programmes de la politique de cohésion pour atteindre ces objectifs fera l'objet d'un suivi.

Comment ces fonds seront-ils alloués?

La nouvelle méthode d'attribution des fonds repose sur la «formule de Berlin», adoptée par le Conseil européen en 1999, qui prévoit des méthodes de calcul différentes pour les trois catégories de régions (régions les moins développées, régions en transition et régions les plus développées).

Cette méthode tient compte de l'écart entre le PIB par habitant d'une région et le PIB moyen dans l'UE, afin de refléter la prospérité régionale. Elle tient également compte des difficultés sociales, économiques et territoriales, telles que le chômage, une faible densité de population et, pour les régions plus développées, les niveaux d'éducation. La méthode a déjà été modifiée au fil des périodes de programmation successives afin de tenir compte de l'évolution de la cohésion économique et sociale en Europe.

La Commission propose aujourd'hui une nouvelle modification pour prendre en considération la manière dont les disparités ont évolué au cours de ces dernières années, continuer à attribuer les ressources aux régions qui sont le plus à la traîne du reste de l'UE et assurer un traitement équitable pour tous.

La méthode d'attribution des fonds de la politique de cohésion est donc légèrement modifiée afin de mieux concentrer les ressources sur les États membres moins développés et d'accorder un soutien financier supérieur aux régions dans lesquelles s'opère une transition industrielle. Elle repose toujours fondamentalement sur le PIB par habitant, mais comporte également de nouveaux critères pour toutes les catégories de régions (chômage des jeunes, faible niveau d'éducation, changement climatique et accueil et intégration des migrants) afin de mieux tenir compte de la situation socio-économique sur le terrain. Enfin, la Commission propose un «filet de sécurité» pour éviter des changements trop abrupts dans les dotations des États membres.

En ce qui concerne le Fonds de cohésion, la méthode reste inchangée: les États membres qui bénéficieront du Fonds de cohésion sont ceux dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE.

  1. Un cadre simplifié et assoupli pour la politique de cohésion

La simplification a été le principe directeur de la Commission dans le cadre de l'élaboration des nouvelles orientations en matière de politique de cohésion pour la période 2021-2027. Dès le début de son mandat, en 2015, la Commission Juncker a chargé un groupe de haut niveau d'experts indépendants de présenter des propositions concrètes visant à simplifier l'accès aux Fonds de l'UE et l'utilisation de ceux-ci, y compris au niveau de la préparation du cadre de l'après-2020.

La nécessité de règles moins nombreuses, plus courtes et plus claires a été soulignée une nouvelle fois dans le document de réflexion de la Commission, publié en juin 2017, sur l'avenir des finances de l'UE et confirmée par les citoyens de l'UE lors d'une consultation publique menée en janvier 2018: 80 % des répondants ont demandé que les règles cessent d'être inutilement complexes et que les formalités administratives soient réduites pour les bénéficiaires des fonds de l'UE.

En ce qui concerne la souplesse, la crise des migrants et des réfugiés intervenue en 2015, mais aussi les occurrences plus fréquentes de catastrophes naturelles, ont clairement démontré que les orientations en matière de politique de cohésion devraient permettre de réagir de manière plus rapide et plus efficace aux imprévus.

Pourquoi un corpus réglementaire unique pour sept Fonds différents?

La fragmentation de la réglementation régissant les différents Fonds de l'UE mis en œuvre en partenariat avec les États membres («gestion partagée») a beaucoup compliqué la tâche des autorités de gestion des programmes et dissuadé les entreprises et les indépendants d'introduire des demandes auprès des différentes sources de financement de l'UE.

La Commission propose aujourd'hui d'instaurer un corpus réglementaire unique pour sept Fonds de l'UE mis en œuvre en gestion partagée: le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion, le Fonds social européen+, le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, le Fonds «Asile, migration et intégration», le Fonds pour la sécurité intérieure et l'instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas.

Des règles spécifiques seront adoptées afin d'ajouter certaines dispositions nécessaires pour tenir compte des particularités de chacun des Fonds, afin que leur raison d'être, leurs groupes cibles et leurs modalités de mise en œuvre soient pris en considération.

Ce corpus unique facilitera la tâche tant des gestionnaires que des bénéficiaires des programmes. Il favorisera également les synergies, par exemple entre le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen+ dans le cadre de plans de développement urbain intégré, pour la réhabilitation de zones urbaines défavorisées.

Avec l'appui des Fonds de la politique de cohésion, le Fonds «Asile et migration», pourra financer des stratégies locales d'intégration pour les migrants et pour les demandeurs d'asile. Alors que le Fonds «Asile et migration» sera axé sur les besoins à court terme à l'arrivée (accueil et soins de santé, par exemple), les Fonds de la politique de cohésion pourraient financer les besoins à long terme en matière d'intégration sociale et professionnelle.

En outre, de nouvelles dispositions permettent également de simplifier les synergies avec d'autres instruments de la boîte à outils budgétaire de l'UE, tels que la politique agricole commune, Horizon Europe (programme pour l'innovation), Erasmus+ (instrument de l'UE pour la mobilité dans l'enseignement), et LIFE (programme pour l'action en faveur de l'environnement et du climat).

Comment entendez-vous faciliter la tâche des petites entreprises bénéficiant de fonds de l'UE?

En leur offrant davantage d'«options simplifiées en matière de coûts». Cela signifie que les bénéficiaires n'auront plus à soumettre chaque facture ou fiche de paie mais pourront utiliser des estimations, telles que des honoraires ou des prix forfaitaires pour certaines catégories de coûts ou pour les frais de personnel et d'autres frais professionnels tels que les assurances ou les loyers. Ils pourront également être remboursés sur la base des résultats obtenus.

En quoi les procédures d'audit et de contrôle seront-elles simplifiées?

1) Au début de la période de programmation, il ne sera pas nécessaire de répéter le long processus de désignation des autorités chargées de la mise en œuvre des programmes relevant de la politique de cohésion comme ce fut le cas pour la période 2014-2020. Les États membres pourront reconduire le système de mise en œuvre existant.

2) Pour les programmes dont la gestion et le système de contrôle fonctionnent bien et qui peuvent se prévaloir d'un bon bilan (c'est-à-dire d'un faible taux d'erreur), la Commission propose de s'appuyer davantage sur les procédures de contrôle nationales en place.

3) Le principe de l'audit unique est étendu. En d'autres termes, les bénéficiaires des fonds tels que les petites entreprises et les indépendants ne seront plus soumis qu'à un seul et unique contrôle, plutôt qu'à des audits multiples qui n'étaient parfois pas totalement coordonnés.

Avec moins de contrôles, comment comptez-vous garantir la régularité des dépenses?

La proposition de la Commission relative aux nouvelles orientations en matière de politique de cohésion vise à instaurer un juste équilibre entre l'obligation de rendre des comptes, la simplification et la performance. Même avec l'allégement des procédures, la Commission continuera à appliquer des règles très strictes pour assurer la bonne gestion des fonds de l'UE.

Les autorités nationales devront mettre en place leurs propres stratégies d'audit. En outre, à des fins d'assurance, il subsistera un accord minimal d'audit entre la Commission et les États membres.

En quoi le nouveau cadre est-il plus souple?

1) Grâce à la réalisation d'un examen à mi-parcours

Lors de l'adoption des programmes au titre de la période de programmation 2021-2027, seules les dotations correspondant aux années 2021-2024 seront affectées aux priorités. Les dotations pour la période restante de deux ans (2026 et 2027) seront allouées au terme d'un examen à mi-parcours approfondi à effectuer en 2024, qui donnera lieu à une reprogrammation correspondante en 2025. Les États membres passeront les programmes en revue à la lumière de quatre éléments:

  • les défis recensés dans les recommandations par pays correspondantes adoptées dans le cadre du semestre européen en 2023 et en 2024;
  • la situation socio-économique de l'État membre ou de la région concernés;
  • les progrès accomplis en vue d'atteindre les valeurs intermédiaires fixées dans le cadre de performance des programmes;
  • le résultat de l'adaptation technique, exercice qui sera mené à bien en 2024 et qui conduira à revoir les enveloppes destinées à la politique de cohésion nationale sur la base des données statistiques les plus récentes.

2) Grâce à la possibilité de transférer de l'argent d'une priorité à une autre, dans le cadre d'un programme relevant des Fonds de l'UE, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir l'approbation formelle de la Commission. Le seuil de transfert est établi à 5 % du budget de la priorité concernée.

3) Grâce à une disposition spécifique permettant, en cas de catastrophe naturelle, de mobiliser des financements dès le premier jour de l'événement.

  1. Une dimension territoriale renforcée pour mieux répondre aux spécificités des besoins régionaux

Comment la politique de cohésion permettra-t-elle de mieux prendre en charge les spécificités des besoins régionaux?

Ce sont les villes et les zones métropolitaines d'Europe qui seront amenées à relever nombre des grands défis de la décennie à venir (lutte contre l'exclusion, changement climatique ou intégration des migrants). C'est pourquoi la Commission propose de renforcer encore la dimension urbaine de la politique de cohésion.

Un montant correspondant à 6 % de l'enveloppe du Fonds européen de développement régional sera affecté aux investissements dans le développement urbain durable au niveau national. Le cadre pour la période 2021-2027 crée également l'initiative urbaine européenne, nouvel instrument de coopération de ville à ville, ainsi que d'innovation et de renforcement des capacités dans l'ensemble des priorités thématiques du programme urbain de l'UE (à savoir, entre autres, l'intégration des migrants, le logement, la qualité de l'air, la pauvreté urbaine ou la transition énergétique).

Par ailleurs, en ligne avec le 5e objectif de la politique de cohésion («une Europe plus proche des citoyens»), la Commission continuera à soutenir la mise en œuvre de stratégies de développement menées à l'échelle locale, au niveau le plus proche des citoyens.

Il convient que ces stratégies locales, sous la forme des «investissements territoriaux intégrés» et outils de «développement local mené par les acteurs locaux» qui existent déjà, soient conçues et approuvées par les autorités locales ou territoriales compétentes, qui devraient être plus engagées dans la sélection des projets financés par l'UE ou même chargées de cette mission. Le «développement local mené par les acteurs locaux» devrait soutenir des mutations structurelles et une capacité d'innovation renforcée à l'échelon local.

Comment la politique de cohésion soutiendra-t-elle davantage la coopération transfrontalière?

Au cours de la période 2021-2027, la coopération interrégionale et transfrontalière sera avant tout facilitée par la nouvelle possibilité qui est offerte à une région, au titre des cinq objectifs de la politique de cohésion, d'affecter des éléments de sa propre dotation pour financer des projets partout en Europe, conjointement avec d'autres régions. Cela revient, d'une certaine manière, à introduire la valeur ajoutée des programmes «Interreg» dans tous les programmes de la politique de cohésion.

Entre-temps, le Fonds européen de développement régional continuera à financer certains «programmes «Interreg»». Les principales nouveautés introduites pour la période 2021-2027 sont les suivantes:

1) Accent plus marqué sur la coopération institutionnelle et les services publics conjoints

Un montant de 9,5 milliards d'euros provenant du Fonds européen de développement régional sera alloué aux programmes Interreg pour la période 2021-2027. Les ressources seront davantage axées sur les frontières terrestres entre les États membres où on dénombre beaucoup d'interactions transfrontalières. Les investissements d'Interreg permettront de soutenir davantage la coopération institutionnelle et contribueront à mettre en place des services communs d'intérêt public.

Pour améliorer la qualité de vie des 150 millions de personnes vivant dans les régions frontalières, la Commission propose d'aider les États membres à surmonter les derniers obstacles transfrontaliers en permettant, sur la base du volontariat et moyennant l'accord des autorités compétentes en la matière, que la réglementation d'un État membre donné s'applique dans un État membre voisin aux fins d'un projet spécifique ou d'une action limitée dans le temps. Cette initiative pourrait contribuer, par exemple, à l'apparition d'un plus grand nombre d'infrastructures transfrontalières de transport ou de santé.

2) Création de nouveaux pôles d'innovation paneuropéenne

Outre la nouvelle possibilité pour les régions d'élaborer des projets communs dans leurs propres programmes, les nouvelles orientations en matière de politique de cohésion 2021-2027 instituent les «investissements interrégionaux de l'innovation», instrument inspiré du succès de l'initiative Vanguard et de l'action pilote relative aux partenariats interrégionaux pour l'innovation menée sur la période 2014-2020.

Les régions présentant des atouts compatibles de «spécialisation intelligente» bénéficieront d'un soutien financier supplémentaire pour travailler ensemble et réunir des décideurs, des chercheurs, des entreprises et d'autres acteurs de l'innovation. L'objectif est de développer des projets interrégionaux «finançables», susceptibles de créer des chaînes de valeur européennes dans des domaines prioritaires tels que les mégadonnées, la bioéconomie, l'utilisation efficace des ressources, la mobilité connectée ou la fabrication avancée.

La Commission va-t-elle poursuivre le programme PEACE?

Depuis plus de vingt ans, le Fonds européen de développement régional fournit également un financement spécifique destiné aux programmes transfrontaliers en faveur de la paix et la réconciliation en Irlande du Nord et dans la région frontalière de l'Irlande. La Commission entend proposer la poursuite de ces programmes, sur la base de leurs structures de gestion actuelles. Un nouveau programme PEACE+, intégrant le programme Interreg pour l'Irlande du Nord et les régions frontalières de l'Irlande, contribuera à la stabilité sociale et économique dans ces régions.

Les régions ultrapériphériques bénéficieront-elles toujours d'un soutien particulier?

L'UE continuera à fournir une aide particulière à ses neuf régions ultrapériphériques (Açores, Canaries, Guadeloupe, Guyane française, Madère, Martinique, Mayotte, Réunion et Saint-Martin), afin de les aider à relever les défis territoriaux, économiques et sociaux qui leur sont spécifiques.

Conformément à la nouvelle stratégie pour les régions ultrapériphériques, présentée en octobre 2017, ces régions recevront les moyens de développer les actifs qui sont les leurs, comme la croissance bleue, les sciences de l'espace ou les énergies renouvelables, et de tirer parti de la mondialisation.

1) Elles continueront à bénéficier d'une dotation de fonds supplémentaires de l'UE[1]. *

2) Elles bénéficieront d'une souplesse accrue dans la répartition des ressources par objectif stratégique («concentration thématique»).

3) Elles obtiendront de nouvelles aides spéciales dans le cadre des programmes Interreg 2021-2027 afin de renforcer leur intégration dans leur espace régional et d'intensifier la coopération entre elles ou avec les pays tiers et les pays partenaires voisins.

  1. Le renforcement du lien avec le Semestre européen et la gouvernance économique de l'Union

Pour que les investissements de l'UE relevant de la politique de cohésion soient performants et que chaque euro dépensé sur le terrain donne des résultats, il convient de mettre en place un cadre macroéconomique solide et un environnement favorable aux entreprises. Sur la période budgétaire 2014-2020, la politique de cohésion soutient déjà des réformes structurelles et des politiques économiques saines. Premièrement, par l'application de «conditions ex ante», c'est-à-dire de conditions préalables auxquelles doivent satisfaire les États membres pour bénéficier d'un financement, et, deuxièmement, au moyen de la conditionnalité macroéconomique, qui lie la politique concernée aux mécanismes de gouvernance économique de l'Union.

Dans la proposition de la Commission pour la future politique de cohésion, ce lien est encore renforcé. Cela contribuera à instaurer un environnement favorable à la croissance en Europe, permettant aux investissements nationaux, régionaux et locaux de réaliser l'intégralité de leur potentiel. Il s'agit également par-là d'assurer pleinement la complémentarité et la coordination avec le nouveau programme renforcé d'appui à la réforme.

Quelles sont les nouvelles conditions favorisantes?

Les «conditions favorisantes» sont la continuation du principe des conditions ex ante introduites pour la période de financement 2014-2020. Il est proposé d'introduire une vingtaine de conditions, soit environ moitié moins que le nombre de conditions ex ante applicables lors de la période précédente. Elles couvrent à peu près les mêmes domaines thématiques qu'en 2014-2020, tels que l'efficacité énergétique, et comportent toujours des stratégies de spécialisation intelligente visant à orienter les investissements dans la recherche et l'innovation.

Il existe en outre quatre conditions favorisantes horizontales, qui concernent le domaine des marchés publics, celui des aides d'État, ainsi que l'application de la Charte des droits fondamentaux et de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

Les procédures liées aux conditions favorisantes sont semblables aux précédentes, mais sont simplifiées; par exemple, il n'y pas d'obligation de présenter un plan d'action en cas de non-respect. Toutefois, les États membres ne pourront pas adresser de demandes de paiement à la Commission pour des projets financés par l'UE si les conditions préalables ne sont pas remplies. Les conditions doivent être remplies tout au long de la période.

Quelle forme prend le renforcement du lien avec le Semestre européen et la gouvernance économique de l'Union?

Les recommandations par pays du Semestre européen seront prises en considération à deux reprises au cours de la période 2021-2027: tout d'abord en tant que feuille de route pour la programmation des Fonds et la conception de programmes relevant de la politique de cohésion, au début de la période 2021-2027.

Ensuite, les recommandations par pays les plus récentes serviront également d'orientations dans la perspective d'un examen à mi-parcours des programmes qui sera effectué en 2024 pour procéder aux ajustements imposés par l'émergence de nouvelles difficultés ou la persistance de difficultés existantes. Au cours de la période, les États membres devront régulièrement rendre compte à la Commission des progrès accomplis dans la mise en oeuvre des programmes en vue de la concrétisation des recommandations par pays.

La conditionnalité macroéconomique est maintenue dans le but de garantir que les investissements de l'UE fonctionnent dans un environnement fiscal sain. Si un État membre ne prend pas des mesures efficaces ou correctrices dans le contexte des principaux mécanismes de gouvernance économique de l'UE (procédure de déficit excessif, procédure pour déséquilibre excessif) ou ne met pas en œuvre les mesures préconisées par un programme de soutien à la stabilité, la Commission fait une proposition au Conseil afin que les engagements ou les paiements destinés à un ou plusieurs des programmes de cet État membre soient suspendus en tout ou en partie. Toutefois la Commission peut, en raison de circonstances économiques exceptionnelles ou après réception d'une demande motivée de l'État membre concerné, recommander au Conseil d'annuler la suspension.

  1. Une gestion financière efficace et des règles renforcées pour améliorer les performances des investissements de l'UE

L'expérience a montré l'importance, le moment venu, de lancer rapidement les investissements sur le terrain, ainsi que de maintenir un rythme élevé de mise en œuvre, afin que les projets financés par l'UE puissent bénéficier aux citoyens dans les meilleurs délais possibles.

En outre, au cours de la période 2014-2020, le lancement de la plateforme de données ouvertes pour la cohésion a relevé le niveau de transparence et renforcé l'obligation de rendre compte de la gestion des fonds de l'UE. Les citoyens y ont gagné la possibilité de suivre l'évolution de la sélection des projets et des taux de paiement, ainsi que les progrès des actions financées par les investissements de l'UE au regard d'objectifs préétablis. En 2021-2027, les nouvelles exigences qui s'imposeront aux États membres en matière de communication d'informations permettront aux citoyens de suivre les progrès accomplis presque en temps réel.

De quelle manière la Commission entend-elle contrôler les performances et les progrès des investissements?

L'examen à mi-parcours décrit ci-dessus tiendra compte des progrès réalisés pour atteindre les objectifs fixés pour chacun des programmes en début de période, et pourra, le cas échéant, conduire à une reprogrammation.

En outre, les rapports annuels de mise en œuvre sont remplacés par un réexamen annuel, qui prendra la forme d'un dialogue stratégique entre les autorités chargées du programme et la Commission sur des questions clés en matière de mise en œuvre et de résultats. Les États membres transmettront tous les deux mois à la Commission les données relatives à la mise en œuvre, lesquelles seront chargées sur la plateforme de données ouvertes pour la cohésion et mises ainsi à la disposition des citoyens.

Quelles sont les nouvelles règles en matière de dégagement?

On entend par dégagement le fait que si un montant engagé au profit d'un programme n'a pas été réclamé par un État membre au terme d'un certain délai (c'est-à-dire que la Commission n'a pas reçu la ou les factures correspondantes), l'argent cesse d'être disponible et est reversé au budget de l'UE. Ce mécanisme est conçu pour garantir une mise en œuvre rapide et efficace des programmes.

Le nouveau cadre prévoit de revenir à la règle (de l'année) n + 2 et d'abandonner la règle n + 3 qui s'appliquait au cours de la période 2014-2020. Cette disposition, qui sera mise en œuvre progressivement pour permettre les ajustements nécessaires, mènera à une gestion financière plus stricte.

Quant au mécanisme de maintien et de continuité, qui offre la possibilité de reconduire sur la nouvelle période des projets relevant de 2014-2020, il permettra de lancer rapidement la période de programmation et de faciliter ainsi la bonne gestion des programmes eu égard à la règle du dégagement.

À cette même fin, les montants de préfinancement ont également été revus à la baisse et constitueront désormais 0,5 % des ressources du programme payables chaque année, sauf pour 2027, dernière année de la prochaine période de financement.

Pour en savoir plus:

Textes juridiques et fiches d'information

 

 

[1] Un montant de plus de 1,6 milliard d'euros en prix courants provenant du Fonds européen de développement régional sera alloué aux régions ultrapériphériques et aux régions septentrionales à faible densité de population. * [mis à jour le 6 juin 2018 à 11.00]

 

MEMO/18/3866

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