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Commission européenne - Fiche d'information

Foire aux questions: Protection des lanceurs d'alerte

Bruxelles, le 23 avril 2018

La Commission européenne propose une nouvelle législation afin de renforcer la protection des lanceurs d'alerte dans toute l'Union européenne.

Qu'est-ce qu'un lanceur d'alerte?

Selon la proposition de la Commission, un lanceur d'alerte est toute personne qui signale ou révèle des informations concernant des infractions au droit de l'Union constatées dans le cadre de ses activités professionnelles. Cette notion concerne donc aussi bien les travailleurs salariés que les travailleurs non salariés ou établis à leur propre compte, les consultants, les prestataires externes, les fournisseurs, les bénévoles, les stagiaires non rémunérés et les candidats à l'emploi.

Pour éviter que des personnes agissant de bonne foi soient pénalisées, la proposition prévoit aussi la protection de lanceurs d'alerte qui, au moment du signalement, avaient de bonnes raisons de croire que les informations signalées étaient vraies ou qui avaient des soupçons sérieux que l'activité constatée était illégale.

Pourquoi la Commission propose-t-elle une directive sur la protection des lanceurs d'alerte?

Les récents scandales provoqués par des affaires telles que le Dieselgate, les Luxleaks, les Panama Papers, Cambridge Analytica ou l'affaire du fipronil ont révélé l'existence d'actes répréhensibles à grande échelle commis au sein d'entreprises ou d'organisations, qui ont porté préjudice à l'intérêt public dans l'ensemble de l'Union. Dans de nombreux cas, ces scandales  – et les dommages causés à l'environnement, à la santé publique et à la sécurité ainsi qu'aux finances publiques nationales et de l'UE – ont été mis au jour grâce à des personnes dénonçant des actes répréhensibles qu'elles avaient constatés dans le cadre de leur travail.

Les personnes qui travaillent pour le compte d'une organisation ou sont en contact avec elle dans le cadre de leurs activités professionnelles sont souvent les premières informées de l'existence de menaces ou de préjudices pour l'intérêt général intervenant dans ce contexte. Les personnes qui dénoncent des actes répréhensibles constatés dans le cadre de leur travail jouent un rôle essentiel dans la révélation d'infractions au droit de l'Union pouvant nuire gravement à l'intérêt public. Elles peuvent fournir aux systèmes de contrôle de l'application aux niveaux national et de l'UE des informations conduisant à détecter, enquêter et poursuivre efficacement les infractions aux règles de l'Union.

Pourtant, les personnes qui «tirent la sonnette d'alarme» risquent souvent leur carrière et leurs moyens de subsistance, et subissent parfois des conséquences lourdes et durables sur leurs finances, leur santé, leur réputation et leur vie personnelle. Nombreux sont ceux que la crainte de représailles dissuade d'exposer leurs préoccupations. La protection efficace des lanceurs d'alerte contre les représailles est dès lors indispensable pour préserver l'intérêt public, protéger la liberté d'expression et la liberté des médias (les lanceurs d'alerte étant des sources d'information essentielles pour le journalisme d'investigation) et, de manière plus générale, promouvoir la transparence, la responsabilité et la gouvernance démocratique.

En quoi cela exige-t-il une action à l'échelle de l'UE?

Actuellement, la protection accordée aux lanceurs d'alerte au sein de l'Union est fragmentée et insuffisante. Si certains États membres disposent en la matière d'un dispositif législatif complet, la plupart n'accordent qu'une protection sectorielle, par exemple dans le cadre de la lutte contre la corruption, ou au secteur public uniquement. Certains instruments spécifiques de l'UE contiennent déjà des éléments de protection des lanceurs d'alerte, dans des domaines tels que les services financiers, la sécurité des transports et la protection de l'environnement, pour lesquels il était nécessaire de garantir d'urgence une mise en œuvre correcte du droit de l'Union.

Une protection insuffisante des lanceurs d'alerte peut avoir des effets négatifs non seulement sur le fonctionnement des politiques de l'UE dans un État membre, mais également dans d'autres États membres et dans l'ensemble de l'UE.

Une protection inégale des lanceurs d'alerte au sein de l'UE peut nuire aux conditions de concurrence équitables nécessaires au bon fonctionnement du marché unique et permettant aux entreprises d'exercer leurs activités dans un environnement de saine concurrence. Cela peut aboutir à la mise sur le marché intérieur de produits dangereux et à la pollution de l'environnement ou entraîner d'autres risques pour la santé publique et la sécurité des transports, dont les conséquences s'étendent au-delà des frontières nationales. Cette situation a aussi pour conséquence que les lanceurs d'alerte se trouvant dans une situation transfrontière risquent de «glisser entre les mailles» et de subir des représailles, alors qu'ils cherchaient à protéger l'intérêt public.

En outre, la protection des lanceurs d'alerte peut contribuer à détecter, prévenir et décourager la fraude, la corruption et d'autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union.

La directive proposée vise à faire en sorte que tous les États membres soient dotés de normes communes élevées de protection des lanceurs d'alerte qui révèlent des activités illégales et des abus de droit dans un large éventail de domaines d'action de l'UE.

Quel type de signalement est protégé?

La directive proposée prévoit d'accorder une protection aux lanceurs d'alerte qui signalent des infractions à des règles de l'Union dans les domaines suivants:

  • les marchés publics,
  • les services financiers, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme,
  • la sécurité des produits,
  • la sécurité des transports,
  • la protection de l'environnement,
  • la sûreté nucléaire,
  • la santé publique,
  • la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, la santé et le bien-être des animaux,
  • la protection des consommateurs,
  • la protection de la vie privée et des données à caractère personnel, et la sécurité des réseaux et des systèmes d'information.

Elle vise également les infractions liées aux règles de l'Union en matière de concurrence, les infractions portant préjudice aux intérêts financiers de l'UE et, compte tenu de leur effet négatif sur le bon fonctionnement du marché intérieur, les infractions aux règles en matière d'impôt des sociétés ou aux arrangements dont l'objectif est l'obtention d'un avantage fiscal allant à l'encontre de l'objet ou de la finalité du droit fiscal des entreprises applicable.

Pour veiller à ce que le champ d'application de la directive reste à jour, la Commission considérera la possibilité d'en étendre la portée lorsqu'elle proposera des textes législatifs dans des domaines dans lesquels la protection des lanceurs d'alerte serait utile.

La directive protège les lanceurs d'alerte agissant de bonne foi: une personne est protégée si elle a des motifs raisonnables de croire que les informations signalées étaient exactes au moment du signalement, et que cette information relève du champ d'application de la directive.

Alors qu'au niveau de l'UE, conformément au principe de subsidiarité, la directive établit des mesures de protection des lanceurs d'alerte ciblées sur l'application du droit de l'Union dans des domaines spécifiques, la Commission encourage les États membres à envisager, lors de la transposition de la directive, d'en étendre le champ d'application à d'autres domaines et, de manière plus générale, à garantir un cadre global cohérent à l'échelle nationale.

Quelles sont les obligations pour les autorités publiques et les entreprises privées?

Obligation pour le secteur public et le secteur privé d'établir des canaux et des procédures internes de signalement et de suivi des signalements

En règle générale, toutes les entreprises privées de plus de 50 salariés ou dont le chiffre d'affaires annuel dépasse 10 millions d'euros, ainsi que l'ensemble des administrations nationales et régionales (y compris leurs subdivisions départementales, telles que les provinces), ainsi que toutes les municipalités de plus de 10 000 habitants sont tenues d'établir des canaux de signalement internes, pour garantir la confidentialité de l'identité du lanceur d'alerte.

Elles sont également tenues de désigner une personne ou un service chargé de recevoir et d'assurer le suivi des signalements, ainsi que de fournir des informations claires et accessibles sur ces procédures et sur les conditions dans lesquelles il est possible d'adresser un signalement externe aux autorités compétentes nationales ou de l'UE.

Les petites et micro-entreprises sont exemptées de cette obligation, à l'exception des entreprises actives dans le domaine des services financiers ou vulnérables au blanchiment de capitaux ou au financement du terrorisme, en raison des risques importants liés à leurs activités. Les employés de ces entreprises peuvent effectuer des signalements aux autorités publiques désignées.

Une fois le signalement effectué, la personne ou le service désigné doit en assurer le suivi dans un délai de trois mois et fournir un retour d'information à la personne qui est à l'origine de ce signalement.

Obligation pour les autorités nationales compétentes d'établir des canaux de signalement externes et d'assurer le suivi des signalements

Les États membres doivent désigner les autorités qui seront chargées de la réception et du suivi des signalements concernant des infractions au titre de la nouvelle législation. Ces autorités devraient mettre en place des canaux de signalement spécifiques et conviviaux, distincts de leurs systèmes habituels de plaintes publiques, et prévoir du personnel spécialisé, ayant reçu une formation professionnelle adaptée, pour traiter et assurer le suivi des signalements.

Ces autorités seront tenues d'assurer le suivi des signalements reçus, et, dans un délai de trois mois (prolongeable à six mois dans le cas d'affaires complexes), de donner un retour d'information aux personnes à l'origine du signalement (par exemple, les informer de la clôture du dossier par manque d'éléments de preuve suffisants, du lancement d'une enquête complète et/ou des mesures prises pour traiter la question soulevée).

Les autorités compétentes doivent également rendre publiques des informations facilement compréhensibles et accessibles sur les modalités de protection des lanceurs d'alerte.

Comment un lanceur d'alerte devrait-il signaler un acte répréhensible?

En général, un lanceur d'alerte devrait d'abord signaler les informations à son employeur au moyen de canaux de signalement internes. Toutefois, il peut également choisir de s'adresser directement aux autorités centrales responsables et, le cas échéant, à des organes de l'Union européenne, dans les cas où:

  • il n'y a pas de canaux de signalement internes (par exemple, dans les petites et micro entreprises), ou
  • l'utilisation de ces canaux internes n'est pas obligatoire (par exemple, pour les travailleurs non salariés), ou
  • les canaux internes ont été utilisés mais ne fonctionnaient pas correctement ou il peut être raisonnablement supposé qu'ils ne fonctionneront pas correctement (par exemple, en raison de la crainte de représailles, de préoccupations liées à la confidentialité, de la possibilité d'une implication de la direction dans l'infraction, de la crainte que l'infraction ou la preuve puisse, par exemple, être dissimulée ou détruite, ou lorsque des mesures doivent être prises d'urgence en raison de l'imminence d'une menace importante pour la vie, la santé et la sécurité des personnes, ou pour l'environnement).

En outre, la législation de l'Union autorise déjà les lanceurs d'alerte à signaler directement aux autorités nationales ou aux organes de l'UE des cas de fraude au détriment du budget de l'Union, ou en ce qui concerne la prévention et la détection des activités de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, voire dans le domaine des services financiers.

Enfin, la nouvelle législation dispose que si l'utilisation de canaux de signalement internes et/ou externes n'a donné aucun résultat et que le lanceur d'alerte n'a pas reçu un retour d'information approprié dans le délai de trois ou six mois qui y est prévu, il peut décider, en dernier recours, de révéler publiquement les informations, soit directement via des plateformes internet ou des réseaux sociaux, soit par l'intermédiaire de médias, d'élus, d'organisations de la société civile, etc.

Un informateur peut-il révéler des informations directement aux médias?

Oui, dans certaines circonstances.

Si des canaux de signalement internes et externes sont disponibles, un lanceur d'alerte devrait y avoir recours en premier lieu afin de se voir garantir une protection au titre de la nouvelle législation. Ceci est nécessaire pour veiller à ce que les informations parviennent aux personnes susceptibles de contribuer à la résolution rapide et efficace des menaces contre l'intérêt public et pour prévenir des atteintes injustifiées à la réputation découlant de révélations publiques d'informations.

Toutefois, dans les cas où les canaux internes et/ou externes ne fonctionnent pas ou dans ceux où on peut raisonnablement supposer qu'ils ne fonctionneront pas correctement (par exemple, lorsqu'il est raisonnable de supposer l'existence d'une collusion entre l'auteur de l'infraction et les autorités nationales chargées de la répression ou en cas d'urgence ou de danger grave pour l'intérêt public, ou de risque de dommage irréversible, les personnes qui révèlent publiquement des informations (y compris aux médias) seront également protégées par la nouvelle législation.

Quel type de protection est accordée aux lanceurs d'alerte?

La nouvelle législation impose aux États membres d'interdire toute forme de représailles et de prévoir des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives contre ceux qui prennent des mesures de représailles à l'encontre des lanceurs d'alerte.

La nouvelle législation prévoit une série de mesures destinées à protéger les lanceurs d'alerte qui subissent des représailles, y compris:

  • des conseils juridiques: les lanceurs d'alerte auront accès à des informations et à des conseils exhaustifs et indépendants, fournis gratuitement, sur les procédures et les voies de recours;
  • des mesures correctives: les lanceurs d'alerte auront recours à des mesures correctives appropriées contre les représailles, telles que:
  • des mesures provisoires permettant de mettre un terme aux représailles en cours, telles que le harcèlement sur le lieu de travail, ou empêchant le licenciement dans l'attente de la résolution d'une procédure judiciaire potentiellement longue;
  • le renversement de la charge de la preuve, de sorte qu'il incombe à la personne qui prend des mesures contre le lanceur d'alerte de démontrer qu'il ne s'agit pas de représailles consécutives au signalement d'irrégularités;
  • l'absence de responsabilité: les lanceurs d'alerte ne doivent pas être considérés comme violant une quelconque restriction à la révélation d'informations requise en vertu d'un contrat ou d'une disposition législative (à savoir les clauses de «musellement») et ne peuvent être tenus pour responsables de la révélation d'informations;
  • la protection dans des procédures judiciaires: si des actions en justice sont intentées contre eux en dehors de leur contexte professionnel (telles que des procédures en diffamation et des procédures pour infraction au droit d'auteur ou à l'obligation du secret), les lanceurs d'alerte pourront se baser sur la nouvelle législation de l'UE pour leur défense.

Comment les droits de la personne ou de l'organisation poursuivie sont-ils protégés?

La nouvelle législation vise à protéger le lancement d'alerte responsable mû par l'intention sincère de préserver l'intérêt public, tout en décourageant proactivement les signalements malveillants et en prévenant les atteintes injustifiées à la réputation.

Les personnes concernées par les faits signalés bénéficient pleinement de la présomption d'innocence, du droit à un recours effectif et à un procès équitable et des droits de la défense. Les États membres doivent également instaurer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives à l'encontre des personnes qui sont à l'origine de révélations ou de signalements malveillants ou incorrects.

Comment les États membres devraient-ils informer le public de ces règles?

La directive oblige les États membres à faire en sorte que les autorités centrales publient sur leur site web, dans une section distincte, aisément identifiable et accessible, au moins les informations suivantes:

  • les conditions dans lesquelles les lanceurs d'alerte peuvent bénéficier d'une protection;
  • les canaux de signalement existants (numéros de téléphone, adresse postale ou électronique) pour la réception et le suivi des signalements;
  • les procédures applicables;
  • les règles de confidentialité applicables aux signalements;
  • la nature des suites à donner aux signalements;
  • les voies de recours et les procédures disponibles contre les représailles, ainsi que les possibilités de bénéficier de conseils confidentiels pour les personnes qui envisagent de faire un signalement;
  • une déclaration indiquant clairement que les lanceurs d'alerte ne doivent pas être considérés comme violant une quelconque restriction à la révélation d'informations requise en vertu d'un contrat ou d'une disposition législative, et qu'ils n'engagent pas de responsabilité quelle qu'elle soit relative à ce signalement.

Que peut faire un lanceur d'alerte «s'il ne se passe rien»?

La personne ou le service chargé de recevoir les informations au sein d'une entreprise ou d'une administration publique est tenue de donner suite au signalement avec diligence, dans un délai raisonnable de trois mois maximum après le signalement, et de fournir un retour d'information concernant le suivi à la personne à l'origine du signalement.

En l'absence de retour d'information et/ou de suivi approprié, la personne concernée peut effectuer un signalement extérieur aux autorités centrales responsables.

Les autorités responsables ont l'obligation d'assurer le suivi des signalements effectués par des lanceurs d'alerte et d'informer ces derniers de l'issue de l'enquête. Si, après un délai raisonnable (ne pouvant excéder trois mois, voire six mois dans des cas dûment justifiés), les autorités n'ont pas informé le lanceur d'alerte du suivi donné ou envisagé, ou s'il n'y a pas eu de suivi approprié, le lanceur d'alerte peut révéler les informations au public, y compris aux médias.

Comment la nouvelle législation va-t-elle soutenir la liberté d'expression et la liberté des médias?

Les lanceurs d'alerte jouent un rôle essentiel en tant que source d'information pour le journalisme d'investigation. Lorsque leurs préoccupations restent sans réponse et que leur seule issue est d'alerter le public, ainsi que dans d'autres cas spécifiques (voir plus haut), les lanceurs d'alerte peuvent faire part des données dont ils disposent à des journalistes. Leur protection efficace contre les représailles devient alors, au même titre que la protection de la confidentialité des sources, un moyen indispensable pour préserver le rôle de surveillance que joue le journalisme d'investigation dans les sociétés démocratiques.

En offrant une protection aux lanceurs d'alerte en tant que sources journalistiques, la nouvelle législation aura un effet positif évident sur la promotion du journalisme d'investigation et, plus généralement, sur la liberté des médias. Elle fournira aux lanceurs d'alerte potentiels une sécurité juridique concernant les conditions dans lesquelles ils peuvent contacter la presse, et, si leur identité est exposée, elle leur garantira une protection contre les mesures de représailles.

La nouvelle législation s'appliquerait-elle à des affaires telles que Cambridge Analytica?

Le Royaume-Uni dispose de l'un des systèmes de protection des lanceurs d'alerte les plus avancés dans l'UE. Toutefois, dans la majorité des États membres, les lanceurs d'alerte ne sont protégés que dans un nombre très limité de situations.

Dans l'affaire Cambridge Analytica, la personne qui a signalé la violation de données aurait été protégée par la nouvelle législation sur la protection des lanceurs d'alerte étant donné que cette dernière s'appliquera aux signalements d'infractions aux règles européennes de protection des données, et permettra de mettre au jour les violations de données commises par des entreprises dans l'ensemble de l'Europe.

L'affaire Cambridge Analytica peut être considérée comme un exemple classique de l'importance du rôle que jouent les lanceurs d'alerte pour démasquer des infractions au droit de l'Union portant gravement préjudice à l'intérêt public et qui pourraient autrement ne pas être révélés.

Quelles sont les procédures de lancement d'alertes au sein des institutions de l'UE? La nouvelle législation sera-t-elle aussi applicable dans ces cas?

La nouvelle législation s'appliquera aux États membres de l'UE mais pas aux institutions de l'UE.

En ce qui concerne les institutions de l'UE, le statut des fonctionnaires et régime applicable aux autres agents de l'Union européenne inclut, depuis 2004, des règles relatives au lancement d'alertes, et établit les procédures à suivre pour signaler toute fraude, corruption ou irrégularité grave et protéger les lanceurs d'alerte des conséquences négatives de ce signalement. Ces règles ont été complétées en 2012 par des lignes directrices relatives à la transmission d'informations en cas de dysfonctionnements graves.

Pour de plus amples informations

Communiqué de presse

 

MEMO/18/3442

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Renseignements au public: Europe Direct par téléphone au 00 800 67 89 10 11 ou par courriel


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