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Europäische Kommission - Factsheet

Häufig gestellte Fragen: Schutz von Hinweisgebern

Brüssel, 23. April 2018

Die Kommission hat einen Vorschlag für eine Richtlinie zum EU-weiten Schutz von Hinweisgebern (auch „Whistleblower“ genannt) vorgelegt.

Was ist ein Hinweisgeber?

Laut dem Richtlinienvorschlag der Kommission ist ein Hinweisgeber eine Person, die Informationen über Verstöße gegen das EU-Recht meldet oder offenlegt, die ihr im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeiten zur Kenntnis gelangt sind. Somit ist die Richtlinie auf Arbeitnehmer ebenso anwendbar wie auf Selbständige, Freiberufler, Berater, Auftragnehmer, Lieferanten, ehrenamtlich Tätige, unbezahlte Praktikanten und Stellenbewerber.

Damit Hinweisgeber, die in gutem Glauben handeln, keine Sanktionen fürchten müssen, werden sie durch die Richtlinie geschützt, wenn sie bei ihrer Meldung triftige Gründe zu der Annahme hatten, dass die übermittelten Informationen wahr waren, oder wenn sie den ernsthaften Verdacht hegten, dass sie eine widerrechtliche Handlung beobachtet hatten.

Warum schlägt die Kommission eine Richtlinie für den Schutz von Hinweisgebern vor?

Durch die jüngsten Skandale wie dem Diesel-Skandal, Luxleaks, den Panama Papers, dem Fipronil-Vorfall oder dem Skandal um Cambridge Analytica sind umfangreiche Fälle von Fehlverhalten in Unternehmen oder Organisationen offengelegt worden, die dem öffentlichen Interesse in der EU geschadet haben. In vielen Fällen sind diese Skandale und der durch sie verursachte Schaden für die Umwelt, für die öffentliche Gesundheit und Sicherheit und für die öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten und der EU nur dank der Initiative von Personen ans Tageslicht gekommen, die Fehlverhalten, das sie im Rahmen ihrer Arbeit bemerken, auch melden.

Personen, die für eine Organisation arbeiten oder im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeiten mit ihr in Kontakt stehen, nehmen Gefahren oder Bedrohungen für das öffentliche Interesse, die in diesem Zusammenhang auftreten, häufig als Erste wahr. Wer im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit etwaiges Fehlverhalten bemerkt und dieses meldet, leistet einen wesentlichen Beitrag zur Offenlegung etwaiger Verstöße gegen das EU-Recht, durch die eine ernsthafte Schädigung des öffentlichen Interesses verursacht werden kann. Auf diese Weise erhalten die nationalen und die unionsweiten Durchsetzungssysteme wichtige Informationen, die dann eine wirksame Aufdeckung, Untersuchung und Verfolgung von Verstößen gegen das Unionsrecht ermöglichen.

Wer „Alarm schlägt“, setzt oftmals seine Karriere und sein Auskommen aufs Spiel und muss in manchen Fällen sogar mit schwerwiegenden und lang währenden Folgen für seine Finanzen, seine Gesundheit und seinen Ruf rechnen. Daher hält die Angst vor möglichen Repressalien die meisten Menschen davon ab, interne Missstände zu melden. Ein wirksamer Schutz von Hinweisgebern vor Repressalien ist von wesentlicher Bedeutung für die Wahrung öffentlicher Interessen, den Schutz der Meinungs- und der Medienfreiheit (da Hinweisgeber wichtige Quellen für investigative Journalisten darstellen) und generell für die Förderung von Transparenz, Rechenschaftspflicht und demokratischen Strukturen.

Warum ist dafür ein Vorgehen auf EU-Ebene erforderlich?

Bisher ist der Schutz von Hinweisgebern in der EU fragmentiert und unzureichend. Zwar verfügen einige Mitgliedstaaten über umfassende einschlägige Rechtsvorschriften, doch die meisten sehen nur in bestimmten Bereichen einen solchen Schutz vor (beispielsweise nur zur Korruptionsbekämpfung oder nur für den öffentlichen Sektor). Bestimmte Aspekte des Schutzes von Hinweisgebern sind bereits mit spezifischen Rechtsinstrumenten der EU in Bereichen wie den Finanzdienstleistungen, der Verkehrssicherheit oder dem Umweltschutz eingeführt worden, als sich die dringende Notwendigkeit zeigte, eine ordnungsgemäße Umsetzung des EU-Rechts sicherzustellen.

Ein unzureichender Schutz von Hinweisgebern kann nicht nur die Wirkung der EU-Politik in einem Mitgliedstaat beeinträchtigen, sondern auch für andere Mitgliedstaaten und für die Union als Ganzes negative Konsequenzen haben.

Ein ungleicher Schutz von Hinweisgebern in der EU kann den einheitlichen Rahmenbedingungen abträglich sein, die für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts und des Wettbewerbs erforderlich sind; er kann dazu führen, dass unsichere Erzeugnisse im Binnenmarkt in Verkehr gebracht werden oder dass Umweltverschmutzung und andere grenzüberschreitende Risiken für die öffentliche Gesundheit und die Verkehrssicherheit entstehen, und er bedeutet, dass Hinweisgeber in grenzüberschreitenden Fällen „durch die Maschen fallen“ und infolge ihres Versuchs, das öffentliche Interesse zu schützen, Repressalien erleiden können.

Außerdem kann der Schutz von Hinweisgebern die Aufdeckung, die Verhütung und die Abschreckung von Betrug, Korruption und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten widerrechtlichen Handlungen erleichtern.

Durch die vorgeschlagene Richtlinie soll sichergestellt werden, dass alle Mitgliedstaaten über einheitlich hohe Schutzstandards für Hinweisgeber verfügen, die widerrechtliche Handlungen und Fälle von Rechtsmissbrauch in zahlreichen Bereichen der EU-Politik aufdecken.

Welche Meldungen fallen unter diesen Schutz?

Gemäß der vorgeschlagenen Richtlinie genießt jeder Hinweisgeber Schutz, der Verstöße gegen EU-Vorschriften in folgenden Bereichen meldet:

  • öffentliches Auftragswesen,
  • Finanzdienstleistungen sowie Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung,
  • Produktsicherheit,
  • Verkehrssicherheit,
  • Umweltschutz,
  • kerntechnische Sicherheit,
  • öffentliche Gesundheit,
  • Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz,
  • Verbraucherschutz,
  • Schutz der Privatsphäre und personenbezogener Daten sowie Sicherheit von Netz- und Informationssystemen

Die Richtlinie erfasst zudem Verstöße gegen die Wettbewerbsvorschriften der EU, Verstöße zulasten der finanziellen Interessen der EU und - wegen der negativen Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts ‑ gegen die Körperschaftsteuer-Vorschriften und -Regelungen gerichtete Verstöße, die darauf abzielen, sich einen steuerlichen Vorteil zu verschaffen, der dem Ziel oder dem Zweck des geltenden Körperschaftsrechts zuwiderläuft.

Damit der Anwendungsbereich der Richtlinie stets aktuell bleibt, wird die Kommission künftig Erweiterungen der Richtlinie in Erwägung ziehen, wenn sie Rechtsvorschläge für Bereiche unterbreitet, in denen ein Schutz von Hinweisgebern wichtig sein kann.

Die Richtlinie soll Hinweisgeber schützen, die in gutem Glauben handeln: Geschützt wird, wer bei seiner Meldung triftige Gründe zu der Annahme hat, dass die übermittelten Informationen wahr sind und dass diese Informationen in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.

Durch die Richtlinie werden in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsgrundsatz EU-weite Schutzmaßnahmen für Hinweisgeber eingeführt, die der Durchsetzung des EU-Rechts in spezifischen Bereichen dienen sollen. Die Kommission möchte zudem anregen, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht in Erwägung ziehen, den Anwendungsbereich der Richtlinie auf andere Bereiche auszuweiten und allgemein einen umfassenden und kohärenten Rahmen auf nationaler Ebene schaffen.

Wozu sollen Behörden und private Unternehmen verpflichtet werden?

Verpflichtung des öffentlichen und des privaten Sektors zur Schaffung interner Kanäle und Verfahren für Meldungen und entsprechende Folgemaßnahmen

Allgemein werden alle privaten Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten oder einem Jahresumsatz von mehr als 10 Mio. EUR, alle staatlichen und regionalen Verwaltungen einschließlich der ihnen untergeordneten Stellen (z.B. in Provinzen) sowie sämtliche lokale Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern verpflichtet, interne Meldekanäle einzurichten, durch die die Vertraulichkeit der Identität des Hinweisgebers gewahrt bleibt.

Sie werden ferner verpflichtet, eine Person oder eine Dienststelle zu benennen, die dafür zuständig ist, die Meldungen entgegenzunehmen und entsprechende Folgemaßnahmen in die Wege zu leiten, und klare Informationen über diese Verfahren und über die Bedingungen zur Verfügung zu stellen, unter denen Meldungen extern an zuständige Behörden der Mitgliedstaaten oder der EU übermittelt werden können.

Klein- und Kleinstunternehmen sollen von dieser Pflicht ausgenommen werden (Ausnahme: Unternehmen, die im Finanzdienstleistungsbereich tätig oder für Geldwäsche- oder Terrorismusfinanzierungstätigkeiten anfällig und daher hohen Risiken ausgesetzt sind). Beschäftigte dieser Unternehmen können etwaige Meldungen an die zuständigen Behörden richten.

Nachdem der Hinweisgeber eine Meldung übermittelt hat, hat die benannte Person bzw. Dienststelle binnen drei Monaten Folgemaßnahmen zu der Meldung zu ergreifen und dem Hinweisgeber Rückmeldung über die Folgemaßnahmen zu erstatten.

Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden zur Einrichtung von externen Meldekanälen und zur Ergreifung geeigneter Folgemaßnahmen

Die Mitgliedstaaten müssen die Behörden benennen, die dafür zuständig sind, Meldungen über Verstöße entgegenzunehmen und entsprechende Folgemaßnahmen gemäß der vorgeschlagenen Richtlinie zu ergreifen. Die zuständigen Behörden müssen über spezielle benutzerfreundliche und von ihrem normalen System für Beschwerden der Öffentlichkeit getrennte Kanäle für die Übermittlung von Meldungen sowie über zuständige, fachlich ausgebildete Mitarbeiter verfügen, die die Meldungen bearbeiten und geeignete Folgemaßnahmen in die Wege leiten.

Diese Behörden haben binnen drei Monaten (bzw. binnen sechs Monaten bei komplexen Fällen) Folgemaßnahmen zu eingehenden Meldungen zu ergreifen und den Hinweisgebern Rückmeldung über die Folgemaßnahmen (beispielsweise die Einstellung des Verfahrens aus Mangel an hinreichenden Beweisen, die Einleitung einer umfassenden Untersuchung und/oder etwaige zur Behebung des gemeldeten Missstands ergriffene Maßnahmen) zu erstatten.

Die zuständigen Behörden werden ferner verpflichtet, leicht verständliche Informationen über den möglichen Schutz von Hinweisgebern der Öffentlichkeit zugänglich zu machen.

Wie soll ein Hinweisgeber bei der Meldung von Missständen vorgehen?

Generell sollte der Hinweisgeber als erstes seinen Arbeitgeber über interne Meldekanäle in Kenntnis setzen. Ein Hinweisgeber kann sich aber auch direkt an die zuständigen zentralen staatlichen Behörden sowie gegebenenfalls an die zuständigen EU-Stellen wenden,

  • wenn es keine internen Kanäle gibt (beispielsweise in Klein- und Kleinstunternehmen), oder
  • wenn die Verwendung solcher Kanäle nicht obligatorisch ist (beispielsweise für Nichtbeschäftigte), oder
  • wenn er die internen Meldekanäle benutzt hat, diese aber nicht ordnungsgemäß funktioniert haben, oder wenn er nach vernünftigem Ermessen davon ausgehen musste, dass sie nicht funktionieren würden (beispielsweise aus Angst vor Repressalien, wegen Bedenken hinsichtlich der Wahrung der Vertraulichkeit, aufgrund der möglichen Beteiligung der Unternehmensleitung an dem betreffenden Verstoß, aus Sorge, der betreffende Verstoß oder Beweis könnte kaschiert bzw. vernichtet werden, oder wegen dringend erforderlichem Handlungsbedarf angesichts großer unmittelbar drohender Gefahr für das Leben, die Gesundheit oder die Sicherheit von Menschen oder für die Umwelt).

Außerdem sieht das EU-Recht bereits die Möglichkeit vor, dass Hinweisgeber in Fällen von gegen den EU-Haushalt gerichtetem Betrug, zur Verhütung und Aufdeckung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung oder im Finanzdienstleistungsbereich ihre Meldungen direkt an die zuständigen nationalen Behörden oder an die zuständigen EU-Stellen richten.

Für den Fall, dass der Rückgriff des Hinweisgebers auf interne und/oder externe Meldekanäle keine Ergebnisse bewirkt hat und der Hinweisgeber nicht binnen der in der Richtlinie vorgesehenen Frist von drei bzw. sechs Monaten eine angemessene Rückmeldung erhalten hat, sieht der Richtlinienvorschlag zudem vor, dass der Hinweisgeber als letzte Möglichkeit die Informationen publik machen kann (z.B. direkt auf Internetplattformen oder in sozialen Medien, oder per Übermittlung an Medien, gewählte Amtsträger, zivilgesellschaftliche Organisationen usw.).

Darf ein Hinweisgeber Informationen direkt an die Medien übermitteln?

Ja, unter bestimmten Umständen.

Wenn interne oder externe Meldekanäle verfügbar sind, sollte der Hinweisgeber, um die Voraussetzungen für seinen Schutz nach Maßgabe der vorgeschlagenen Richtlinie zu erfüllen, zuerst auf diese Kanäle zurückzugreifen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die betreffenden Informationen jene Personen erreichen, die zur frühzeitigen und wirksamen Behebung von Risiken für das öffentliche Interesse und zur Vermeidung einer ungerechtfertigten, durch eine etwaige Publikmachung der Informationen verursachte Rufschädigung beitragen können.

In Fällen, in denen die internen und/oder externen Meldekanäle nicht ordnungsgemäß funktionieren oder nach vernünftigem Ermessen davon ausgegangen werden kann, dass sie nicht funktionieren (beispielsweise wenn nach vernünftigem Ermessen von einer Komplizenschaft zwischen der Person, die die betreffende Straftat begangen hat, und der zuständigen Behörde ausgegangen werden kann, oder wenn eine dringend anzugehende oder schwerwiegende Gefährdung öffentlicher Interessen vorliegt), sollen Personen, die dies ‑ zum Beispiel per Offenlegung gegenüber den Medien ‑ publik machen, ebenfalls Schutz nach der Richtlinie genießen.

Welche Meldungen fallen unter diesen Schutz?

Durch die vorgeschlagene Richtlinie werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, jedwede Form von Repressalien unter Strafe zu stellen und wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen für Personen, die Repressalien gegen Hinweisgeber ergreifen, vorzusehen.

Für Hinweisgeber, die sich Repressalien ausgesetzt sehen, werden in der vorgeschlagenen Richtlinie diverse Schutzmaßnahmen vorgesehen:

  • Rechtsberatung: Hinweisgeber sollen kostenlosen Zugang zu umfassenden und unabhängigen Informations- und Beratungsmöglichkeiten zu den verfügbaren Rechtsbehelfen und Verfahren erhalten.
  • Abhilfemaßnahmen: Hinweisgeber sollen Zugang zu geeigneten Abhilfemaßnahmen gegen Repressalien erhalten, darunter
  • einstweiliger Rechtsschutz zur Unterbindung bereits erfolgender Repressalien wie Mobbing am Arbeitsplatz oder zur Vermeidung einer Entlassung während der Dauer eines möglicherweise langwierigen Gerichtsverfahrens,
  • die Umkehr der Beweislast, sodass die Person, die den Hinweisgeber verklagt, nachweisen muss, dass es sich dabei nicht um eine Vergeltungsmaßnahme für die erfolgte Meldung handelt.
  • Haftungsausschluss: Die Meldung eines Hinweisgebers gilt nicht als Verletzung einer vertraglich oder durch rechtliche Bestimmungen („Knebelklauseln“) geregelten Offenlegungsbeschränkung, und Hinweisgeber können für ihre Meldungen nicht haftbar gemacht werden.
  • Schutz von Hinweisgebern in Gerichtsverfahren: Bei gegen Hinweisgeber angestrengten Gerichtsverfahren, die nicht im Zusammenhang mit dem Arbeitsleben stehen (Verfahren wegen vermeintlicher Verleumdung, Verletzung des Urheberrechts, Verletzung des Geschäftsgeheimnisses usw.) sollen Hinweisgeber die neue EU-Richtlinie künftig zu ihrer Verteidigung heranziehen können.

Wie werden die Rechte der beklagten Person oder Organisation geschützt?

Durch die neue Richtlinie soll die verantwortungsbewusste Übermittlung von Informationen, die allein der Wahrung öffentlicher Interessen dienen, unter Schutz gestellt, aber jedweder in böser Absicht erfolgenden Informationsmitteilung sowie ungerechtfertigten Rufschädigungen aktiv vorgebeugt werden.

Für die von der Meldung eines Hinweisgebers betroffenen Personen gelten die Unschuldsvermutung, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein faires Verfahren und die Verteidigungsrechte. Außerdem sollen die Mitgliedstaaten wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen für Personen vorsehen, die Meldungen in böser oder missbräuchlicher Absicht übermitteln.

Wie sollen die Mitgliedstaaten das Bewusstsein für diese Regeln schärfen?

Die Mitgliedstaaten müssen nach der neuen Richtlinie sicherstellen, dass die zuständigen zentralen Behörden in einem gesonderten sowie leicht erkennbaren und zugänglichen Abschnitt ihrer Website mindestens folgende Informationen veröffentlichen:

  • die Bedingungen für den Schutz von Hinweisgebern,
  • die bestehenden Meldekanäle (Telefonnummern, Post- oder E-Mail-Adresse), über die Meldungen entgegengenommen werden und Rückmeldung über etwaige Folgemaßnahmen gegeben wird,
  • die geltenden Verfahren,
  • die geltende Vertraulichkeitsregelung für Meldungen,
  • die Art der Folgemaßnahmen zu Meldungen,
  • die verfügbaren Abhilfemöglichkeiten und Verfahren gegen Repressalien sowie Möglichkeiten für eine vertrauliche Beratung von Personen, die in Erwägung ziehen, einen Missstand zu melden,
  • eine Erklärung, die eindeutig besagt, dass die Meldung eines Hinweisgebers nicht als Verletzung einer vertraglich oder durch rechtliche Bestimmungen geregelten Offenlegungsbeschränkung gilt, und dass Hinweisgeber für ihre Meldungen nicht haftbar gemacht werden können.

Was kann ein Hinweisgeber tun, wenn nach seiner Meldung „nichts passiert“?

Personen oder Dienststellen, die in Unternehmen oder öffentlichen Verwaltungen die Aufgabe haben, Meldungen über Missstände entgegenzunehmen, werden verpflichtet, zu jeder Meldung binnen eines angemessenen Zeitrahmens von bis zu drei Monaten ordnungsgemäße Folgemaßnahmen in die Wege zu leiten und dem Hinweisgeber über die Folgemaßnahmen Rückmeldung zu geben.

Erfolgt keine Rückmeldung und/oder keine geeignete Folgemaßnahme, kann der Hinweisgeber seine Meldung extern an die zuständige zentrale staatliche Behörde übermitteln.

Die zuständigen Behörden werden verpflichtet, Folgemaßnahmen zu den von Hinweisgebern übermittelten Meldungen zu ergreifen und den Hinweisgebern Rückmeldung bezüglich der Ergebnisse ihrer Untersuchungen zu geben. Falls nach Ablauf einer angemessenen Frist von maximal drei Monaten (bzw. sechs Monaten in ordnungsgemäß begründeten Fällen) die Behörden den Hinweisgeber noch nicht von den ergriffenen oder geplanten Folgemaßnahmen in Kenntnis gesetzt haben oder bis dahin noch keine geeigneten Folgemaßnahmen ergriffen wurden, darf der Hinweisgeber die Informationen offenlegen (auch über die Medien).

Wie werden die Meinungs- und die Medienfreiheit durch die neue Richtlinie gefördert?

Hinweisgeber spielen eine wichtige Rolle als Quelle für investigative Journalisten. Wenn gegen die von ihnen gemeldeten Missstände nichts unternommen wird und ihnen keine andere Wahl bleibt, als an die Öffentlichkeit zu gehen, können sich Hinweisgeber - wie auch in den anderen oben genannten spezifischen Fällen ‑ mit ihren Informationen an Journalisten wenden. Ein wirksamer Schutz von Hinweisgebern vor etwaigen Repressalien ist neben dem Quellenschutz ein wichtiges Mittel zur Wahrung der Aufpasserrolle, die der investigative Journalismus in demokratischen Gesellschaften innehat.

Durch den Schutz von Hinweisgebern in deren Funktion als journalistische Quellen wird die neue Richtlinie einen klaren positiven Beitrag zur Förderung des investigativen Journalismus und der Medienfreiheit allgemein leisten. Potenzielle Hinweisgeber erhalten somit rechtliche Gewissheit in Bezug auf die Bedingungen, unter denen sie sich an die Presse wenden können, und sie können sich somit sicher sein, dass sie im Falle der Offenlegung ihrer Identität vor Repressalien geschützt werden.

Erfasst die neue Richtlinie auch Fälle wie Cambridge Analytica?

Das Vereinigte Königreich hat EU-weit eine der fortschrittlichsten Regelungen für den Schutz von Hinweisgebern. In den meisten anderen Mitgliedstaaten genießen Hinweisgeber nur in einer sehr begrenzten Zahl von Fällen Schutz.

Im Fall Cambridge Analytica wäre der Hinweisgeber, der den Verstoß gegen die Datenschutzvorschriften gemeldet hat, durch die neue Richtlinie geschützt, da diese Meldungen über Verstöße gegen die Datenschutzvorschriften der EU abdeckt und die Aufdeckung von durch Unternehmen begangenen Verstößen dieser Art in ganz Europa ermöglichen wird.

Cambridge Analytica kann also als typisches Beispiel für die wichtige Rolle angesehen werden, die Hinweisgeber für die Offenlegung von Verstößen gegen das EU-Recht spielen, welche dem öffentlichen Interesse ersthaften Schaden zufügen und andernfalls unbemerkt bleiben würden.

Welche Verfahren gelten für Hinweisgeber in EU-Organen? Werden auch sie von der neuen Richtlinie erfasst?

Die neue Richtlinie gilt für die Mitgliedstaaten der EU, nicht für die EU-Organe.

Was die EU-Organe anbelangt, so enthalten das Statut der Beamten und die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union seit 2004 Bestimmungen über die Meldung von Missständen, die die Verfahren für die Meldung von Betrug, Korruption und schweren Unregelmäßigkeiten regeln und Hinweisgeber vor negativen Folgen ihrer Meldungen schützen. Diese Bestimmungen wurden im Jahr 2012 durch Leitlinien für die Meldung von Missständen ergänzt.

Weitere Informationen

Pressemitteilung

 

MEMO/18/3442

Kontakt für die Medien:

Kontakt für die Öffentlichkeit: Europe Direct – telefonisch unter 00 800 67 89 10 11 oder per E-Mail


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