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Comissão Europeia - Ficha informativa

Auxílios estatais: Comissão autoriza recapitalização da Caixa Geral de Depósitos (CGD) pelo Estado português - aplicação das regras às recapitalizações bancárias

Bruxelas, 10 de março de 2017

Auxílios estatais: Comissão autoriza recapitalização da Caixa Geral de Depósitos (CGD) pelo Estado português - aplicação das regras às recapitalizações bancárias

1. Como podem os bancos reforçar a sua posição de capital em conformidade com as regras da UE atualmente em vigor?

Os bancos podem reforçar a sua posição de capital de diversas formas:

a)   Podem obter capital no mercado ou recorrendo a outras fontes privadas, o que não se enquadra no âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais da UE.

Por exemplo, em fevereiro de 2017, os acionistas do banco italiano UniCredit aprovaram uma recapitalização no valor de 13 mil milhões de EUR através de financiamentos privados.

b)   Os Estados-Membros podem intervir em conformidade com as condições de mercado, o que também não se enquadra no âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais da UE. Uma intervenção do Estado está em conformidade com as condições de mercado se um investidor económico privado estiver disposto a intervir nas mesmas condições.

Exemplo de uma intervenção em conformidade com as condições de mercado a favor do setor bancário é a sociedade húngara de gestão de ativos MARK, a quem instituições financeiras solventes na Hungria podem, voluntariamente, vender empréstimos de cobrança duvidosa a preços de mercado.

c)    Se um banco tiver necessidades de capital, que não seja possível satisfazer integralmente através de financiamento privado, os Estados-Membros podem intervir, sob reserva das regras da UE, em especial da Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias e das regras da UE em matéria de auxílios estatais.

Por exemplo, em 2015, a Comissão aprovou a recapitalização, por parte da Grécia, de dois bancos gregos, o Piraeus Bank e o National Bank of Greece, ao abrigo das regras da UE.

 

2. Porque é que a Comissão considerou que o apoio à CGD não constitui um auxílio estatal?

A intervenção de um Estado-Membro pode ser considerada isenta de elementos de auxílio estatal se for realizada em condições que um investidor económico privado esteja disposto a aceitar [ver opção b) da pergunta 1].

No caso da CGD, o banco foi sempre detido integralmente pelo Estado português (ver também pergunta 3). Nestas circunstâncias, a Comissão tem de apreciar se o investimento português está em consonância com a forma de agir de um acionista privado nas mesmas circunstâncias. Os Tratados da UE são neutros em relação ao tipo de regime de propriedade. A Comissão está, por conseguinte, vinculada pela lei a garantir igualdade de tratamento aos bancos públicos e privados.

Em especial, a Comissão apreciou três medidas adotadas por Portugal que irão reforçar o capital da CGD num montante total de 3,9 mil milhões de EUR:

  • Em primeiro lugar, a Comissão analisou a reorganização interna da participação de 49 % de Portugal na Parcaixa e concluiu que esta não implica novos custos para Portugal. Esta participação na Parcaixa, que foi transferida para a CGD, aumentou os fundos próprios da CGD no seu valor contabilístico em aproximadamente 500 milhões de EUR.
  • Em segundo lugar, a Comissão analisou a conversão da dívida híbrida existente detida por Portugal em ações e concluiu que um detentor de dívidas privado também a teria aceitado, nomeadamente devido a um retorno suficiente. Esta conversão tem um valor de aproximadamente 900 milhões de EUR.
  • Em terceiro lugar, a Comissão analisou a nova injeção de capital, no valor de 2,5 mil milhões de EUR, que Portugal efetuou na CGD, e concluiu que esta gera um retorno suficientemente elevado para que um investidor privado também a aceitasse.

 

Na sua apreciação das medidas, a Comissão teve em conta a transformação estrutural prevista da CGD. Portugal propôs um plano de negócios ambicioso, em vigor até ao final de 2020, para assegurar a rentabilidade do banco a longo prazo e uma taxa de retorno esperada adequada do investimento português. Este plano é acompanhado por um mecanismo de supervisão rigoroso e será executado por um conselho de administração credível. No âmbito do seu plano de negócios, a CGD também tomará medidas para reforçar a sua posição de capital através de financiamentos privados [ver opção a) da pergunta 1]. Irá, em especial, realizar um aumento de capital interno e emitir mais 930 milhões de EUR de instrumentos de capital core Tier 1 destinados a investidores não relacionados com o Estado português.

Globalmente, a Comissão concluiu que a CGD poderia ter obtido o mesmo capital nas mesmas condições nos mercados financeiros, e que Portugal não concedeu à CGD quaisquer novos auxílios estatais.

 

3.  A CGD é integralmente detida pelo Estado português. A Comissão trata-a de maneira diferente dos bancos privados?

Os Tratados da UE são neutros em relação ao tipo de regime de propriedade. A Comissão está, por conseguinte, vinculada pela lei a garantir igualdade de tratamento aos bancos públicos e privados.

Se um banco privado quiser reforçar a sua posição de capital, pode, obviamente, obter mais investimentos dos seus acionistas privados. Do mesmo modo, um banco público pode obter investimentos do seu acionista, o Estado. Forçar um banco público a tentar, em primeiro lugar, obter capital no mercado, implicaria a sua privatização (pelo menos parcial) e não asseguraria a igualdade de tratamento da propriedade pública e privada.

Simultaneamente, quando as autoridades públicas efetuam, direta ou indiretamente, transações económicas, qualquer que seja a sua forma, tornam-se operadores económicos e são abrangidas pelas regras da UE em matéria de auxílios estatais.

Assim, tais intervenções das autoridades públicas só podem ser consideradas isentas de elementos de auxílio estatal se forem realizadas em conformidade com as condições normais de mercado.

Pelas razões expostas na pergunta 2, no caso da recapitalização da CGD, a Comissão concluiu que Portugal agiu como um investidor privado e que não concedeu quaisquer novos auxílios à CGD.

 

4. Por que razão é necessário o controlo dos auxílios estatais aos bancos?

O auxílio estatal aos bancos, tal como a qualquer outra empresa, pode distorcer gravemente a concorrência. Quando, em 2008, teve início a crise financeira, a Comissão adotou regras específicas para o setor financeiro, nos termos das quais os auxílios estatais devem ser autorizados, a título excecional, para evitar um colapso sistémico do setor bancário e corrigir uma perturbação grave da economia.

As regras da UE em matéria de auxílios estatais procuram encontrar um justo equilíbrio, permitindo que os Estados-Membros apoiem um banco em dificuldade, e assegurando, ao mesmo tempo, que:

  • A utilização do dinheiro do contribuinte é limitada por medidas de repartição adequada dos encargos - tal requer que o banco, os seus proprietários e os seus credores contribuam para os custos do colapso de um banco antes de se recorrer ao dinheiro dos contribuintes.
  • As distorções da concorrência por parte dos bancos objeto de auxílio são limitadas. A concessão de um auxílio estatal a um banco distorce a concorrência, na medida em que confere ao banco uma vantagem em relação aos bancos que não recebem auxílios estatais. Esta distorção tem de ser contrabalançada com medidas proporcionadas, garantindo, por exemplo que os bancos objeto de auxílio são encerrados ou vendem parte dos seus negócios, ou que não utilizam o auxílio para prejudicar os seus concorrentes.
  • Os bancos são sujeitos à necessária reestruturação em profundidade, a fim de restabelecer a sua viabilidade a longo prazo, para que possam conceder empréstimos a empresas e consumidores. Se os bancos já não conseguirem regressar à viabilidade, são liquidados e saem do mercado de forma ordenada.

 

5. Qual é o papel da Comissão?

A Comissão Europeia não supervisiona bancos nem toma decisões sobre a forma da sua recapitalização. Esta tarefa cabe aos governos nacionais competentes e/ou às autoridades de supervisão europeias ou nacionais. A Comissão tem apenas por mandato verificar que os planos de intervenção estatal nos bancos são conformes com as regras da UE,em especial com a Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias e com as regras da UE em matéria de auxílios estatais.

A Comissão aplica as regras da UE de uma forma coerente e equitativa, independentemente dos Estados-Membros e dos bancos envolvidos. Ao aplicar as regras da UE, o objetivo da Comissão é assegurar uma concorrência leal entre os bancos no mercado único da UE.

 

6. Como evoluíram as regras da UE em matéria de auxílios estatais aos bancos?

A regras da UE em vigor foram objeto de várias atualizações, em consulta com todos os Estados-Membros da UE e o Parlamento Europeu, a fim de as adaptar à evolução da crise financeira e refletir as lições retiradas.

Podem aplicar-se regras diferentes, consoante o momento em que os Estados-Membros escolham resolver os problemas dos seus bancos e apresentar soluções para restabelecer a sua viabilidade:

De 13 de outubro de 2008 a 31 de julho de 2013 -Ao longo de 2008 e 2009, a Comissão adotou um quadro geral para os auxílios estatais concedidos ao setor financeiro durante a crise, nomeadamente a Comunicação de 2008 relativa aos bancos e várias comunicações com orientações específicas em matéria de recapitalização, ativos depreciados e reestruturação bancária. Estas comunicações foram prorrogadas em 2010 e 2011. Dada a grande incerteza suscitada pelos problemas dos bancos na fase inicial da crise financeira, bem como a necessidade de uma ação rápida, a Comissão autorizou um «auxílio de emergência», o que permitiu que os auxílios estatais fossem temporariamente aprovados. Os Estados-Membros tiveram que apresentar, no prazo de seis meses, um plano de reestruturação para os bancos que receberam auxílio de emergência, para aprovação final pela Comissão.

A partir de 1 de agosto de 2013 - A Comissão adotou uma nova Comunicação sobre o setor bancário (ver Memo, texto integral aqui), que continua em vigor. Substitui a Comunicação de 2008 relativa aos bancos e complementa as comunicações com orientações específicas em matéria de recapitalização, ativos depreciados e reestruturação bancária. Em consulta com os Estados-Membros, essas regras introduziram um processo de reestruturação mais eficaz para os bancos objeto de auxílio e requisitos mais rigorosos em matéria de repartição de encargos, requerendo a contribuição dos acionistas e detentores de dívida subordinada antes de o auxílio poder ser concedido. Uma vez que os Estados-Membros devem ser capazes de antecipar com mais precisão os problemas dos bancos, os auxílios estatais já não podem ser aprovados temporariamente, mas apenas com base num plano de reestruturação acordado e após terem sido esgotadas todas as medidas privadas de angariação de fundos.

A partir de 1 de janeiro de 2015- A Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias entrou em vigor, no âmbito da união bancária da UE. Esta diretiva estabeleceu a norma de que os bancos em situação de insolvência entrem em processo normal de insolvência. Um banco só pode ser objeto de resolução em conformidade com a Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias se a autoridade de resolução decidir que essa resolução é do interesse público. A Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias estabelece também que os auxílios estatais a bancos em situação de insolvência notificados à Comissão após 1 de janeiro de 2015 só podem ser concedidos se for desencadeada a resolução dos bancos em causa. A única exceção consiste na chamada «recapitalização cautelar», que autoriza a concessão de auxílios estatais fora do processo de resolução em circunstâncias muito específicas.

A partir de 1 de janeiro de 2016 - Os requisitos de recapitalização interna (bail in) ao abrigo da Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias entraram em vigor em todos os Estados-Membros que não os implementaram em 2015, o que implica que os auxílios estatais só podem ser aprovados sob reserva da recapitalização interna de, pelo menos, 8 % do total do passivo do banco (salvo se aprovados no âmbito da recapitalização cautelar), podendo também exigir a conversão da dívida sénior e dos depósitos não garantidos. 

Ao abrigo das novas regras, o processo de resolução é gerido por uma autoridade de resolução - a nível nacional ou pelo Conselho Único de Resolução para os países da área do euro.

 

MEMO/17/557

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