Navigation path

Left navigation

Additional tools

Other available languages: EN DE PL

Commission européenne - Fiche d'information

Action de la Commission concernant l'état de droit en Pologne: questions & réponses

Bruxelles, le 20 décembre 2017

En dépit des efforts répétés qu'elle a déployés depuis près de deux ans afin d'engager un dialogue constructif avec les autorités polonaises dans le contexte du cadre pour l'état de droit, la Commission a conclu aujourd'hui à l'existence d'un risque clair de violation grave de l'état de droit en Pologne.

IP/17/5367

Quelle est la base juridique des actions de la Commission visant à défendre l'état de droit dans les États membres?

L'état de droit est l'une des valeurs fondamentales sur lesquelles l'Union européenne est fondée. La Commission est chargée non seulement d'assurer le respect du droit de l'Union, mais également de garantir, avec le Parlement européen, les États membres et le Conseil, les valeurs fondamentales de l'Union.

Le 11 mars 2014, la Commission européenne a adopté un nouveau cadre pour faire face aux menaces systémiques qui pourraient peser sur l'état de droit dans n'importe lequel des 28 États membres de l'UE. Ce cadre prévoit un outil qui permet à la Commission d'entamer un dialogue avec l'État membre concerné afin d'empêcher toute escalade des menaces systémiques envers l'état de droit.

Le cadre a pour objectif de permettre à la Commission de trouver une solution avec l'État membre concerné, de manière à prévenir l'apparition d'une menace systémique envers l'état de droit qui pourrait se muer en «risque clair de violation grave» susceptible d'entraîner le recours à la procédure dite «de l'article 7».

Après deux années de dialogue avec les autorités polonaises en vertu du cadre pour l'état de droit, dialogue qui n'a produit aucun résultat et n'a pas pu empêcher une détérioration de la situation, il est nécessaire et proportionné de passer à une nouvelle phase du dialogue qui associe formellement le Parlement européen et le Conseil.

La procédure prévue à l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) vise à assurer que tous les États membres respectent les valeurs communes de l'UE, y compris l'état de droit. Elle prévoit deux possibilités juridiques dans une telle situation: un mécanisme de prévention s'il existe un «risque clair de violation grave des valeurs [de l'Union]» (article 7, paragraphe 1, du TUE) et un mécanisme de sanction si l'on constate «l'existence d'une violation grave et persistante» des valeurs sur lesquelles se fonde l'Union, y compris l'état de droit (article 7, paragraphe 2, et article 7, paragraphe 3, du TUE). L'article 7 du TUE n'a jamais été utilisé à ce jour.

Pourquoi la Commission a-t-elle lancé un dialogue sur l'état de droit concernant la situation en Pologne le 13 janvier 2016?

Les premières inquiétudes quant au respect de l'état de droit sont apparues à la suite des événements survenus en Pologne, en particulier le différend politique et juridique concernant la composition du Tribunal constitutionnel, ainsi qu'une nouvelle loi relative à son fonctionnement.

À la suite d'un débat sur les événements survenus en Pologne, qui s'est tenu le 13 janvier 2016 au sein du collège des commissaires, la Commission a engagé un dialogue et demandé aux autorités polonaises des renseignements sur la situation.

Que s'est-il passé pendant les deux années qui se sont écoulées depuis que la Commission a engagé le dialogue sur l'état de droit avec la Pologne?

Une explication complète de l'évolution de la situation au cours des deux dernières années, ainsi que des tentatives de la Commission de mener un dialogue constructif avec les autorités polonaises, figure dans la proposition motivée de décision du Conseil adoptée aujourd'hui La Commission a largement utilisé les possibilités qu'offre le cadre pour l'état de droit en vue d'un dialogue constructif avec les autorités polonaises. Tout au long de ce processus, la Commission a toujours motivé ses préoccupations de façon objective et circonstanciée. Elle a émis un avis et trois recommandations sur l'état de droit. Elle a échangé plus de 25 courriers avec les autorités polonaises à cet égard. Plusieurs réunions et contacts ont également eu lieu entre la Commission et les autorités polonaises, à Varsovie et à Bruxelles, et la Commission a toujours été claire sur le fait qu'elle était disposée à mener un dialogue constructif et a à plusieurs reprises invité les autorités polonaises à participer à d'autres réunions à cette fin. Parmi les principales étapes, relevons celles-ci:

2016

  • Le 13 janvier 2016, la Commission a lancé un dialogue avec les autorités polonaises afin de trouver des solutions à ses préoccupations concernant le Tribunal constitutionnel.
  • Entre février et juillet 2016, la Commission et le gouvernement polonais ont échangé plusieurs lettres et se sont rencontrés à diverses occasions.
  • Le 13 avril 2016, le Parlement européen a voté une résolution appelant instamment le gouvernement polonais à respecter, à publier et à mettre pleinement en œuvre les décisions du Tribunal constitutionnel.
  • Le 1er juin 2016, faute de solutions de la part des autorités polonaises, le Commission a formalisé ses préoccupations en adressant un avis sur l'état de droit au gouvernement polonais.
  • Le 27 juillet 2016, alors que d'autres échanges n'avaient pas permis de dissiper les préoccupations de la Commission, celle-ci a adopté une recommandation sur l'état de droit, constatant l'existence d'une menace systémique envers l'état de droit en Pologne. Elle a invité les autorités polonaises à répondre à ses préoccupations dans un délai de trois mois, mais le gouvernement polonais l'a informée qu'il n'était d'accord sur aucun des points soulevés.
  • Le 21 décembre 2016, d'importants problèmes restant sans solution, la Commission a adopté une deuxième recommandation sur l'état de droit, concluant à la persistance d'une menace systémique envers l'état de droit en Pologne. Les autorités polonaises ont à nouveau marqué leur désaccord avec l'évaluation de la Commission.

2017

  • Le 20 janvier 2017, le gouvernement polonais a annoncé une vaste réforme du système judiciaire en Pologne.
  • Le 16 mai 2017, la Commission a informé le Conseil de la situation en Pologne, et les États membres ont manifesté un large soutien pour le rôle de la Commission et ses efforts pour régler cette question. Les États membres ont invité la Pologne à renouer le dialogue avec la Commission.
  • Le 13 juillet 2017, la Commission a adressé un courrier aux autorités polonaises dans lequel elle exprimait ses inquiétudes quant aux propositions législatives en cours sur la réforme du système judiciaire, soulignait l'importance que les autorités polonaises s'abstiennent d'adopter les propositions telles qu'elles étaient rédigées à l'époque, et appelait à la tenue d'un dialogue constructif. La Commission a explicitement invité les ministres polonais des affaires étrangères et de la justice à une réunion, et ce, dès que possible. Ces invitations sont restées lettre morte.
  • Au 26 juillet 2017, le Parlement polonais avait adopté quatre lois de réforme judiciaire; deux de ces lois avaient été promulguées par le président, alors que les deux autres avaient fait l'objet d'un veto du président et devaient être examinées plus avant par le pouvoir législatif. La Commission a adopté une troisième recommandation sur l'état de droit, réitérant sa préoccupation au sujet du Tribunal constitutionnel et exprimant, en outre, sa vive inquiétude face aux réformes judiciaires. Cette recommandation contenait une liste de propositions de mesures et invitait instamment les autorités polonaises, en particulier, à ne prendre aucune mesure visant à révoquer ou à mettre à la retraite forcée les juges de la Cour suprême.
  • Le 25 septembre, la Commission a une nouvelle fois informé le Conseil de la situation en Pologne et un large consensus c'est à nouveau dégagé sur la nécessité que la Pologne mène un dialogue avec la Commission.
  • Le 26 septembre 2017, le président de la République a transmis à la Diète deux nouveaux projets de loi relatifs à la Cour suprême et au Conseil national de la magistrature. Le 15 novembre 2017, le Parlement européen a adopté une résolution dans laquelle il exprimait son soutien aux recommandations formulées par la Commission et considérait que la situation actuelle en Pologne représente un risque clair de violation grave des valeurs visées à l'article 2 du TUE.
  • Le 8 décembre 2017, les deux nouveaux projets de lois proposés par le président de la République ont été adoptés par la Diète, la chambre basse du Parlement polonais, à la suite de travaux législatifs complémentaires. Le même jour, la Commission de Venise du Conseil de l'Europe a adopté deux avis sur les réformes judiciaires en Pologne, concluant que celles-ci permettent aux pouvoirs législatif et exécutif de s'ingérer sérieusement et dans une large mesure dans l'administration de la justice et constituent ainsi une menace grave pour l'indépendance du système judiciaire.
  • Le 15 décembre 2017, les deux lois ont été approuvées par le Sénat, la chambre haute du Parlement polonais.

Pour résumer, en deux ans, ont été adoptées plus de treize lois consécutives ayant des incidences sur l'ensemble de la structure du système judiciaire polonais, le Tribunal constitutionnel, la Cour suprême, les juridictions de droit commun, le Conseil national de la magistrature, le ministère public et l'École nationale de la magistrature. Toutes ces modifications législatives ont pour caractéristique commune de permettre systématiquement au pouvoir exécutif ou au pouvoir législatif de s'ingérer sensiblement dans la composition, les compétences, la gestion et le fonctionnement de ces organismes.

Quels sont les principaux problèmes qui suscitent les inquiétudes de la Commission?

L'indépendance et la légitimité du Tribunal constitutionnel polonais ont été sérieusement mises à mal et cette juridiction n'est plus en mesure de fournir un contrôle de constitutionnalité effectif compte tenu de plusieurs événements survenus au cours des deux dernières années. Ces événements ont, plus particulièrement, débouché sur une recomposition complète du Tribunal dérogeant à la procédure constitutionnelle normale qui s'applique à la nomination des juges. Trois juges nommés légalement au Tribunal n'ont pas pu prendre leurs fonctions, alors que trois juges sans mandat légal y siègent. En outre, le président du Tribunal a été nommé illégalement et certaines décisions du Tribunal n'ont pas été publiées par le gouvernement.

En conséquence, la constitutionnalité de la législation nationale ne peut plus être garantie. Certains actes législatifs sensibles ont été adoptés, le plus récent étant un nouveau code électoral, qui ne peut pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité indépendant. Les lois sur les médias, sur les manifestations publiques, sur les services publics ou sur les ONG sont d'autres exemples récents d'actes législatifs qui méritent un contrôle de constitutionnalité indépendant.

À la suite d'autres réformes judiciaires, près de 40 % des juges actuels de la Cour suprême seront mis à la retraite forcée. Le président de la République jouira du pouvoir discrétionnaire de renouveler le mandat des juges de la Cour suprême et tous les nouveaux juges seront nommés par le président sur proposition du Conseil national de la magistrature dans sa nouvelle composition, où les nominations politiques prévaudront dans une large mesure. En d'autres termes, l'indépendance la plus haute juridiction polonaise est fragilisée. Vu le large éventail des compétences de la Cour suprême, cela pourrait avoir des répercussions sur de nombreux domaines touchant directement la vie des citoyens polonais et européens, comme les droits en matière de sécurité sociale ou la validation des résultats électoraux. Un exemple concret est l'amende infligée récemment par l'autorité polonaise de régulation des médias à un radiodiffuseur commercial pour avoir diffusé les images de manifestations contre le gouvernement. Une telle décision devrait normalement faire l'objet d'un contrôle par des juridictions indépendantes, y compris la Cour suprême.

Les juridictions de droit commun sont également directement concernées, car plusieurs juges sont contraints de prendre leur retraite en raison de l'abaissement de l'âge de la retraite pour les juges. Ces mandats peuvent être renouvelés à la discrétion du ministre de la justice. Ce dernier jouit également du pouvoir discrétionnaire de nommer et de révoquer tous les présidents des cours et tribunaux sans critères précis, sans obligation de motivation et sans contrôle juridictionnel. D'après les informations disponibles à ce jour, 24 présidents de cours et tribunaux ont déjà été révoqués et 32 ont été nommés dans le cadre de ce nouveau régime discrétionnaire.

Le Conseil national de la magistrature, l'institution chargée par la Constitution de garantir l'indépendance de la justice, a été totalement recomposé. Il sera mis fin prématurément au mandat des juges membres actuels du Conseil et de nouveaux juges membres seront nommés par le Parlement polonais, au lieu de l'être par d'autres juges, comme le demandent les normes européennes. Cela aura une incidence sur les carrières des juges, en ce qui concerne leurs nominations, leurs promotions, leur mobilité et les procédures disciplinaires.

Qu'impliquent les réformes du système judiciaire polonais pour le reste de l'Union européenne?

La situation en Pologne est une question d'intérêt commun pour l'UE. Le respect de l'état de droit est une condition indispensable à la protection de toutes les valeurs visées à l'article 2 du traité sur l'Union européenne, ainsi qu'à l'application effective du droit de l'Union. Cela transparaît dans des domaines aussi variés que le fonctionnement du marché unique, la création d'un environnement propice aux investissements et la confiance mutuelle, qui est la pierre angulaire de la coopération entre États membres dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Par exemple, la coopération judiciaire entre États membres en matière civile ou pénale pourrait être compromise, notamment dans des affaires liées à la reconnaissance mutuelle d'un mandat d'arrêt européen ou à une décision relative à la garde d'enfants.

Comment la Commission propose-t-elle de faire face à la menace systémique envers l'état de droit en Pologne?

La quatrième recommandation de la Commission sur l'état de droit, adoptée aujourd'hui, définit clairement les mesures que les autorités polonaises devraient prendre pour répondre à ses préoccupations. La Commission est disposée à reconsidérer sa proposition motivée au Conseil si la Pologne prend les mesures qui s'imposent.

Les autorités polonaises sont invitées à:

  • modifier la loi sur la Cour suprême, afin de ne pas réduire l'âge de départ à la retraite des juges actuellement en fonction, de supprimer le pouvoir discrétionnaire dont dispose le président pour prolonger le mandat des juges de la Cour suprême et de supprimer la procédure de recours extraordinaire qui prévoit la possibilité de remettre en cause des jugements définitifs rendus plusieurs années auparavant;
  • modifier la loi sur le Conseil national de la magistrature, de manière à ce qu'il ne soit pas mis fin au mandat des juges membres et à ce que le nouveau système de nomination continue de garantir l'élection des juges membres par leurs pairs;
  • modifier ou abroger la loi sur l'organisation des juridictions de droit commun, notamment pour supprimer le nouveau régime de retraite applicable aux juges, y compris le pouvoir discrétionnaire dont dispose le ministre de la justice pour prolonger le mandat des juges et nommer et révoquer les présidents des tribunaux;
  • restaurer l'indépendance et la légitimité du Tribunal constitutionnel, en veillant à ce que ses juges, son président et ses vice-présidents soient élus légalement et à ce que toutes ses décisions rendues légitimement soient publiées et pleinement mises en œuvre;
  • s'abstenir d'actes et de déclarations publiques susceptibles de saper davantage encore la légitimité du pouvoir judiciaire.

Qu'est-ce que le cadre pour l'état de droit?

Lorsqu'il existe des indices clairs d'une menace systémique envers l'état de droit dans un État membre, la Commission peut lancer une procédure préalable au déclenchement du mécanisme prévu à l'article 7 en engageant un dialogue avec l'État membre concerné au moyen du cadre pour l'état de droit.

Le cadre pour l'état de droit permet à la Commission d'exercer en toute transparence le rôle qui lui est dévolu par les traités et vise à limiter la nécessité de recourir à la procédure de l'article 7.

Le cadre pour l'état de droit comprend trois étapes (voir également le graphique à l'annexe 1):

  • évaluation de la Commission: la Commission rassemble et examine toutes les informations utiles et évalue s'il existe des indices clairs d'une menace systémique envers l'état de droit. Si, sur la base de ces éléments, elle estime qu'il existe une menace systémique envers l'état de droit, elle engage un dialogue avec l'État membre concerné, en lui adressant un «avis sur l'état de droit» motivant ses préoccupations.
  • recommandation de la Commission: dans un deuxième temps, si le problème n'a pas trouvé de solution satisfaisante, la Commission peut adresser à l'État membre une «recommandation sur l'état de droit». Dans ce cas, elle lui recommande de résoudre les problèmes recensés dans un certain délai et de l'informer des mesures prises à cet effet. La Commission rend sa recommandation publique.
  • suites données à la recommandation de la Commission: dans un troisième temps, la Commission contrôle les suites données à sa recommandation par l'État membre. Si les suites données dans le délai imparti ne sont pas satisfaisantes, la Commission, le Parlement européen ou un tiers des États membres peut recourir à la «procédure de l'article 7».

L'ensemble du processus est fondé sur un dialogue permanent entre la Commission et l'État membre concerné. La Commission informe régulièrement et de manière approfondie le Parlement européen et le Conseil.

Qu'est-ce que la procédure de l'article 7?

La procédure prévue à l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) vise à assurer que tous les États membres de l'UE respectent les valeurs communes de l'Union, y compris l'état de droit. Elle prévoit deux possibilités juridiques dans une telle situation: un mécanisme de prévention s'il existe un «risque clair de violation grave des valeurs [de l'Union]» (article 7, paragraphe 1, du TUE) et un mécanisme de sanction si l'on constate «l'existence d'une violation grave et persistante» des valeurs sur lesquelles se fonde l'Union, y compris l'état de droit (article 7, paragraphe 2, et article 7, paragraphe 3, du TUE). L'article 7 du TUE n'a jamais été utilisé à ce jour.

Le mécanisme de prévention autorise le Conseil à donner à l'État membre concerné un avertissement avant qu'une violation grave n'ait effectivement été commise. Le mécanisme de sanction autorise le Conseil à agir si une violation grave et persistante est réputée exister. Il peut notamment suspendre certains droits découlant de l'application des traités à l'État membre de l'UE en question, y compris les droits de vote de cet État membre au Conseil. Dans un tel cas, il faut que la «violation grave» ait persisté un certain temps.

La procédure prévue à l'article 7 peut être déclenchée par un tiers des États membres, par le Parlement européen (dans le cas du mécanisme de prévention prévu à l'article 7, paragraphe 1, du TUE) ou par la Commission européenne.

Pour constater l'existence d'un risque clair de violation grave de l'état de droit, le Conseil, après approbation du Parlement européen, doit statuer sur décision des quatre cinquièmes de ses membres et atteindre un seuil identique s'il souhaite adresser des recommandations à l'État membre concerné. Le Conseil doit entendre les États membres concernés avant d'adopter une telle décision.

Pour constater l'existence d'une violation grave et persistante de l'état de droit, le Conseil européen doit statuer à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. L'État membre concerné doit d'abord être invité à présenter ses observations.

Pour sanctionner un État membre pour violation grave et persistante de l'état de droit, le Conseil doit statuer à la majorité qualifiée. Pour révoquer ou modifier ces sanctions, le Conseil doit aussi statuer à la majorité qualifiée.

Conformément à l'article 354 du TFUE, le membre du Conseil européen ou du Conseil représentant l'État membre en cause ne prend pas part au vote et l'État membre en cause n'est pas pris en compte dans le calcul des majorités nécessaires à ces constatations.

La procédure de l'article 7 a-t-elle déjà été utilisée?

Depuis 2009, l'Union européenne a plusieurs fois été confrontée, dans certains de ses États, à des situations qui ont révélé des problèmes spécifiques liés à l'état de droit. Jusqu'à présent, la Commission y a réagi en exerçant une pression politique et en engageant des procédures d'infraction en cas de violation du droit de l'UE. La procédure de l'article 7 n'a à ce jour jamais été utilisée.

 

ANNEXE I –

Un cadre pour l'état de droit dans l'Union européenne

 

 

graphique

MEMO/17/5368

Personnes de contact pour la presse:

Renseignements au public: Europe Direct par téléphone au 00 800 67 89 10 11 ou par courriel


Side Bar