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Commission européenne - Fiche d'information

Questions et réponses sur la proposition de modification du règlement sur les infrastructures de marché européennes (EMIR)

Bruxelles, le 4 mai 2017

Questions et réponses sur la proposition de modification du règlement sur les infrastructures de marché européennes (EMIR)

Qu'est-ce que le règlement EMIR et pourquoi la Commission propose-t-elle de le modifier?

Le règlement sur les infrastructures de marché européennes (ou règlement EMIR) est l'un des piliers de la législation mise en place au lendemain de la crise financière pour rendre les marchés financiers plus sûrs et plus stables. Plus précisément, ce règlement vise à réduire les risques que font courir au système financier les transactions sur dérivés, en augmentant la transparence du marché des dérivés de gré à gré (sur lequel les contrats dérivés sont négociés sur une base privée entre deux contreparties, et non échangés en bourse). Il a également pour objectif d'atténuer le risque de crédit de la contrepartie et de réduire le risque opérationnel associé aux dérivés de gré à gré (les termes techniques sont expliqués dans le glossaire figurant à la fin du MEMO).

La Commission a effectué une évaluation approfondie du règlement EMIR pour s'assurer que la législation de l'UE fonctionne de manière efficace, efficiente et au moindre coût, tant pour les citoyens que pour les entreprises. Ce réexamen était prévu par le règlement EMIR (article 85, paragraphe 1), et s'inscrit également dans le cadre du programme de la Commission européenne pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de 2016.

Quels résultats le règlement EMIR a-t-il permis d'obtenir jusqu'à présent?

Depuis que le règlement EMIR a été adopté en 2012, une part croissante des transactions sur produits dérivés est déclarée aux référentiels centraux, qui mettent ces données à la disposition des autorités de surveillance. Cela rend les marchés plus transparents pour les autorités de surveillance et plus efficients pour les utilisateurs finaux et réduit le risque systémique. Les exigences applicables aux contreparties centrales et aux référentiels centraux les ont rendus plus sûrs et plus résilients. Un agrément unique leur permet d'offrir leurs services dans toute l'Union européenne, sans qu'un enregistrement dans l'État membre d'accueil soit nécessaire. Par ailleurs, l'échange d'informations et la coopération entre les autorités de surveillance des contreparties centrales, de leurs membres compensateurs et des infrastructures de marché connexes ont été renforcés, tandis qu'un degré élevé de convergence en matière de surveillance a pu être atteint grâce à la mise en place, en vertu du règlement EMIR, de collèges d'autorités de surveillance pour les contreparties centrales. En outre, l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) est maintenant l'autorité de surveillance unique pour les référentiels centraux dans l'ensemble de l'Europe.

Qu'est-ce qui a conduit la Commission à présenter ces propositions?

En 2015, la Commission a procédé à une évaluation approfondie des règles actuelles. Cette évaluation a reposé sur une consultation publique qui a reçu plus de 170 contributions de la part d'un large éventail de parties intéressées, ainsi que sur des rapports de l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), du comité européen du risque systémique (CERS) et du Système européen des banques centrales (SEBC). L'appel à contributions sur le cadre réglementaire des services financiers dans l'UE mené de septembre 2015 à janvier 2016 a fourni des données supplémentaires sur l'état d'avancement de la mise en œuvre du règlement EMIR.

En novembre 2016, la Commission a adopté le rapport EMIR, qui indiquait qu'il ne semblait pas nécessaire de modifier fondamentalement la nature des exigences essentielles du règlement. Celles-ci sont indispensables pour assurer la transparence et atténuer les risques systémiques sur le marché des dérivés et bénéficient d'un soutien généralisé de la part des autorités et des participants du marché. D'un autre côté, le rapport évoquait la possibilité de modifier le règlement EMIR dans certains domaines spécifiques pour éliminer les coûts et contraintes disproportionnés pesant sur certaines contreparties des transactions sur dérivés et pour simplifier les règles sans pour autant porter atteinte à l'essence du règlement. La Commission propose donc aujourd'hui d'apporter au règlement EMIR les modifications en question.

Qui bénéficiera de ces changements?

La simplification et la plus grande proportionnalité des règles permettront de réduire les coûts et les charges pesant sur les participants du marché, sans pour autant compromettre la stabilité financière. La plus grande transparence des positions et expositions sur dérivés de gré à gré permettra aux autorités de détecter plus précocement tout problème éventuel et de prendre rapidement des mesures pour remédier aux risques, ce qui sera bénéfique pour la résilience des marchés financiers. L'amélioration de l'accès à la compensation permettra à un plus grand nombre de participants du marché, en particulier aux acteurs de l'«économie réelle», de gérer et couvrir leurs risques. En effet, ces réformes réduiront la probabilité que des chocs soudains et des interruptions d'activité ne se produisent. Elles contribueront également à assurer aux entreprises des conditions plus propices au développement de leur activité.

Quelles sont les principales modifications qu'il est proposé d'apporter au règlement EMIR?

Obligations de déclaration

Les transactions entre une contrepartie financière et une contrepartie non financière qui n'est pas soumise à l'obligation de compensation devront maintenant être déclarées par la contrepartie financière au nom des deux contreparties. Le but est d'alléger ainsi la charge que l'obligation de déclaration fait peser sur les petites contreparties non financières. Il ne sera plus nécessaire de déclarer les transactions conclues entre entreprises d'un même groupe (dites «transactions intragroupe») lorsqu'au moins une des deux contreparties de la transaction est une société non financière. Ces transactions représentent une part relativement faible de l'ensemble des transactions sur dérivés de gré à gré et ne contribuent pas de manière significative au risque systémique.

Les instruments dérivés négociés en bourse (ou ETD), qui sont des transactions sur dérivés conclues sur des marchés réglementés, seront déclarés uniquement par la contrepartie centrale au nom des deux contreparties. À partir de janvier 2018, tous les ETD devront être compensés par des contreparties centrales. Cette modification n'entraînera donc pas de charge supplémentaire pour ces dernières. En revanche, elle réduira la charge pesant sur les autres contreparties. Elle n'engendrera pas non plus de perte de données.

La proposition précise à qui incombe la responsabilité de la déclaration dans certaines circonstances très spécifiques, c'est-à-dire en cas de transactions sur dérivés impliquant un fonds OPCVM ou un fonds d'investissement alternatif (FIA). Dans ces cas-là, ce sera la société de gestion ou le gestionnaire qui devra déclarer la transaction.

Enfin, les transactions historiques (c'est-à-dire les transactions conclues avant la date d'entrée en vigueur de l'obligation de déclaration et qui sont encore en cours à cette date) ne devront plus être déclarées. Dans la pratique, cette obligation de déclaration rétroactive («backloading») s'est révélée difficile à remplir, car certaines des données devant être déclarées n'étaient pas disponibles au moment de l'entrée en vigueur du règlement EMIR. Cela a engendré de nombreuses erreurs de déclaration et réduit la qualité des données collectées par les référentiels centraux. Un grand nombre de ces transactions étant considérées comme obsolètes, cette modification n'aura pas d'impact significatif sur la capacité des autorités à surveiller les risques sur le marché des dérivés.

Qualité des données déclarées aux référentiels centraux

Afin d'améliorer la qualité et la transparence des données et d'assurer la cohérence avec les obligations de déclaration prévues par le règlement sur les opérations de financement sur titres, des modifications de deux types sont apportées.

Désormais, les référentiels centraux seront explicitement tenus de mettre en œuvre des procédures de vérification de l'exhaustivité et de l'exactitude des données qui leur sont déclarées. Ils devront également établir des procédures de rapprochement (par vérification croisée et comparaison) des données avec celles des autres référentiels centraux pour les cas où l'autre contrepartie a déclaré sa partie de la transaction à un autre référentiel central. Les référentiels centraux devront désormais aussi permettre aux contreparties qui ont délégué la déclaration à une autre entité de voir les données qui ont été déclarées en leur nom. Ensuite, le champ d'application des normes techniques relatives à la déclaration que l'AEMF peut élaborer est étendu afin de permettre d'harmoniser davantage les règles en matière de déclaration et de préciser certains détails des nouvelles exigences applicables aux référentiels centraux.

Par ailleurs, les référentiels centraux devront mettre en place des procédures permettant de transférer de façon ordonnée les données à un autre référentiel central à la demande des clients. Le but est d'aider les contreparties qui déclarent leurs transactions à un référentiel central à en changer si elles le souhaitent. Il s'agit également de réduire la fréquence des interruptions dans la communication des données et d'éviter que les mêmes données doivent être déclarées plusieurs fois.

Obligation de compensation pour les contreparties non financières

Les contrats conclus par des entreprises non financières qui dépassent un «seuil de compensation» continueront de devoir faire l'objet d'une compensation par une contrepartie centrale. Toutefois, les modifications proposées permettront aux entreprises de ne compenser que les catégories de dérivés qui dépassent le seuil de compensation. Les dérivés de gré à gré qu'elles utilisent pour couvrir les risques liés à leurs activités continueront d'être soustraits de leur position globale et ne seront pas pris en compte pour déterminer si le seuil déclenchant l'obligation de compensation est ou non dépassé.

Pour alléger les charges opérationnelles pesant sur ces entreprises et aligner le traitement des dérivés compensés et celui des dérivés non compensés, les contreparties non financières n'auront désormais à évaluer leur situation vis-à-vis de l'obligation de compensation qu'une seule fois par an, sur la base de l'activité moyenne sur les mois de mars, avril et mai.

Obligation de compensation pour les petites contreparties financières

Il est prévu d'accroître les incitations à fournir des services de compensation aux petites contreparties, sans pour autant compromettre la stabilité financière, parallèlement aux importantes propositions visant à éliminer les facteurs dissuasifs en modifiant le calcul du ratio de levier dans le cadre de la proposition de la Commission visant à modifier le règlement sur les exigences de fonds propres. Premièrement, il sera exigé des établissements qui proposent des services de compensation qu'ils le fassent selon des conditions commerciales équitables, raisonnables et non discriminatoires (FRAND - fair, reasonable and non-discriminatory), Deuxièmement, la proposition clarifie l'interaction entre les outils de gestion des défaillances prévus par le règlement EMIR et les législations nationales en matière d'insolvabilité, en précisant que les actifs et positions enregistrés dans les comptes des clients ne seront pas considérés comme faisant partie de la masse de l'insolvabilité de la contrepartie centrale ou du membre compensateur.

En outre, pour les petites contreparties financières telles que les petites banques, qui constituent la majorité des contreparties mais représentent une part négligeable des transactions sur dérivés, la proposition instaure un «seuil de compensation». Actuellement, chaque dérivé de gré à gré pour lequel une obligation de compensation existe doit être compensé par les contreparties financières une fois que la période transitoire correspondante a pris fin. De nouveaux éléments montrent que pour les contreparties financières dont le volume d'activité sur les marchés dérivés de gré à gré est faible, il n'est pas économiquement viable de remplir l'obligation de compensation. La proposition décharge donc les petites contreparties financières de l'obligation de compensation en instaurant un «seuil de compensation» spécifique.

Obligation de compensation pour les fonds de pension

Certains fonds de pension, définis comme étant des «dispositifs de régime de retraite» dans le règlement EMIR, rencontrent des difficultés structurelles à participer à la compensation centrale. Les contreparties centrales tendent à n'accepter que des liquidités de la part de leurs clients pour les appels de marge de variation, or les dispositifs de régime de retraite ont généralement une trésorerie limitée, afin d'obtenir des rendements plus élevés pour leurs preneurs d'assurance. Exiger de ces dispositifs qu'ils aient recours à la compensation centrale les obligerait à convertir une partie de leurs actifs en liquidités, ce qui aurait une incidence négative sur les revenus des futurs retraités.

La proposition prolonge donc de trois ans l'exemption temporaire actuellement prévue. Les dispositifs de régime de retraite sont ainsi exemptés de l'obligation de compensation centrale afin qu'ils puissent, avec les autres contreparties concernées (contreparties centrales et membres compensateurs fournissant des services de compensation), trouver une solution viable. Cette proposition permettra d'éviter aux fonds de pension et aux preneurs d'assurance d'avoir à supporter jusqu'à 1,6 milliard d'euros de coûts supplémentaires, d'après les estimations. Dans l'unique cas où, en raison de circonstances imprévues, il faudrait plus de temps pour mettre au point une solution, la proposition prévoit un mécanisme permettant à la Commission de prolonger de deux ans cette exemption.

Les dispositifs de régime de retraite étant des utilisateurs actifs des dérivés, leur participation à la compensation centrale demeure l'objectif ultime visé par la proposition, qui établit donc des critères stricts pour évaluer les progrès accomplis dans la mise au point de solutions de compensation qui leur soient adaptées. La proposition appelle également la Commission à tenir compte des données sur le marché fournies par les autorités et organes de l'Union, dont l'AEMF, l'AEAPP, l'ABE et le CERS, pour estimer quel serait l'impact pour les retraités d'une obligation de compensation centrale imposée aux dispositifs de régime de retraite et pour évaluer le risque systémique associé à ces derniers. Elle invite aussi la Commission à prendre en compte l'impact des évolutions réglementaires connexes, telles que les modifications du calcul du ratio de levier prévues par sa proposition de modification du règlement sur les exigences de fonds propres.

En bénéficiant à un certain nombre de petits dispositifs de régime de retraite, la sortie des petites contreparties financières du champ d'application de l'obligation de compensation contribuera à rendre cette obligation plus proportionnée pour les petites contreparties, sans compromettre la stabilité financière.

Transparence des contreparties centrales

Afin de permettre aux membres compensateurs de jouir d'une plus grande prévisibilité et pour limiter la tendance des contreparties centrales à réagir de manière procyclique, les contreparties centrales devront fournir à leurs membres des outils simples leur permettant de simuler le montant des garanties exigées pour la compensation des transactions futures. Sans révéler leurs outils et brevets déposés, les contreparties centrales mettront à la disposition de leurs membres compensateurs une description complète de leurs modèles de marge initiale afin de permettre à ces derniers d'en cerner clairement la portée et les limites.

Techniques d'atténuation des risques pour les contrats dérivés de gré à gré non compensés

La proposition habilite les autorités européennes de surveillance à élaborer des normes d'exécution et de validation pour les procédures de gestion des risques. Cela comprend les modèles internes utilisés pour calculer le montant des garanties devant être échangées dans le cadre des techniques d'atténuation des risques pour les contrats dérivés de gré à gré non compensés, ainsi que les solutions de ségrégation envisagées par les entreprises soumises à cette obligation de conserver ces garanties.

Enregistrement et surveillance des référentiels centraux

La proposition instaure la possibilité de soumettre une demande simplifiée d'extension de l'enregistrement pour les référentiels centraux déjà enregistrés au titre du règlement relatif aux opérations de financement sur titres. Afin d'augmenter l'efficacité et l'effet dissuasif du système de sanctions, le plafond du montant de base des amendes que peut infliger l'AEMF aux référentiels centraux est relevé.

Accès aux données détenues par les référentiels centraux

La procédure d'accès aux données détenues par des référentiels centraux de pays tiers est simplifiée pour les autorités de l'Union.

Quand ces modifications entreront-elles en vigueur?

Les modifications du règlement EMIR entreront en vigueur une fois qu'elles auront été approuvées par les colégislateurs: le Parlement européen et le Conseil. Pour certaines dispositions, une application différée est prévue.

 

 GLOSSAIRE

Instruments dérivés

Un dérivé est un contrat financier lié à la valeur ou à la situation future du sous-jacent auquel il se réfère, par exemple, l'évolution de taux d'intérêt ou du cours d'une monnaie, ou la faillite éventuelle d'un débiteur. Les contrats dérivés de gré à gré ne sont pas échangés en bourse mais négociés sur une base privée entre deux contreparties, par exemple une banque et une entreprise industrielle.

Le règlement EMIR

Le règlement EMIR met en œuvre dans l'Union l'engagement pris en 2009 par les dirigeants du G20 d'accroître la stabilité du marché des dérivés de gré à gré. Cet engagement consiste notamment à faire en sorte que tous les contrats dérivés de gré à gré normalisés soient compensés par une contrepartie centrale et que les contrats dérivés de gré à gré soient déclarés à des référentiels centraux.

Le règlement EMIR instaure des exigences essentielles applicables aux produits dérivés de gré à gré, aux contreparties centrales et aux référentiels centraux. Ces exigences comprennent:

  1. la compensation centrale des contrats dérivés de gré à gré normalisés;
  2. des exigences de marge pour les contrats dérivés de gré à gré non compensés par une contrepartie centrale;
  3. des exigences d'atténuation du risque opérationnel pour les contrats dérivés de gré à gré non compensés par une contrepartie centrale;
  4. des obligations de déclaration pour les contrats dérivés;
  5. des exigences applicables aux contreparties centrales;
  6. des exigences applicables aux référentiels centraux.

Contreparties centrales

Une contrepartie centrale est une entité qui s'interpose entre les deux parties à une transaction, en faisant office d'acheteur vis-à-vis du vendeur et de vendeur vis-à-vis de l'acheteur. Son rôle principal est de gérer le risque de défaillance d'une des parties à une transaction, c'est-à-dire le risque que l'une des parties ne soit pas en mesure d'effectuer les paiements qu'elle doit à l'échéance. Les contreparties centrales sont des sociétés commerciales. Il existe actuellement 17 contreparties centrales européennes agréées et 28 contreparties centrales de pays tiers reconnues dans le cadre du règlement EMIR, dont la plupart compense divers types de dérivés négociés en bourse ou de gré à gré.

Référentiels centraux

Un référentiel central est un centre de stockage de données auquel des informations sur les transactions sur dérivés sont déclarées. Les référentiels centraux traitent et agrègent ces données et les mettent à la disposition des autorités chargées de la surveillance du marché des dérivés.

Les référentiels centraux sont des sociétés commerciales. Toute entreprise satisfaisant à certaines conditions minimales peut demander à devenir référentiel central. Il existe actuellement des référentiels centraux internationaux pour les dérivés de gré à gré de crédit, de taux d'intérêt, d'actions, de matières premières et de change.


MEMO/17/1145

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