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Commission européenne - Fiche d'information

Débat d’orientation du collège sur l’évolution récente de la situation en Pologne et sur le cadre pour l’état de droit: questions et réponses

Bruxelles, le 13 janvier 2016

Débat d’orientation du collège sur l’évolution récente de la situation en Pologne et sur le cadre pour l’état de droit: questions et réponses

Pourquoi la Commission tient-elle un débat sur la situation en Pologne et sur le cadre pour l’état de droit?

L’état de droit est l’une des valeurs fondamentales sur lesquelles repose l’Union européenne. La Commission, au-delà de sa tâche consistant à assurer le respect du droit de l’UE, est également chargée, avec le Parlement européen, les États membres et le Conseil, de garantir les valeurs fondamentales de l’Union. Les événements survenus récemment en Pologne, en particulier le différend politique et juridique concernant la composition du Tribunal constitutionnel, suscitent des inquiétudes quant au respect de l’état de droit. La Commission a donc demandé des informations sur la situation afférente au Tribunal constitutionnel et sur les modifications apportées à la loi concernant la radio et la télévision publiques. Aujourd’hui, le collège a tenu un premier débat sur ces événements récents en Pologne, après que le premier vice-président Timmermans (chargé du cadre pour l’état de droit), le commissaire Oettinger (responsable de la politique des médias) et la commissaire Jourová (chargée de la justice) ont exposé la situation.

Qu’est-ce que l’état de droit?

La teneur précise des principes et des normes découlant de l’état de droit peut varier d’un État membre à l’autre, en fonction de son système constitutionnel. Néanmoins, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme, ainsi que des documents élaborés par le Conseil de l’Europe, qui reposent notamment sur l’expertise de la Commission de Venise, fournissent une liste non exhaustive de ces principes et définissent ainsi le sens fondamental de l’état de droit, en tant que valeur commune de l’Union européenne au sens de l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE).

Parmi ces principes figurent celui de la légalité, qui suppose l’existence d’une procédure d’adoption des textes de loi qui soit transparente, responsable, démocratique et pluraliste; et aussi ceux de la sécurité juridique; de l’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif; de l'indépendance et l'impartialité des juridictions; d'un contrôle juridictionnel effectif, y compris le respect des droits fondamentaux; et de l’égalité devant la loi.

La Cour de justice et la Cour européenne des droits de l’homme ont toutes deux confirmé que ces principes ne constituaient pas des exigences purement formelles et procédurales. Elles sont le moyen d’assurer la mise en œuvre et le respect de la démocratie et des droits de l’homme. L’état de droit est donc un principe constitutionnel doté d’un contenu à la fois formel et matériel.

Ainsi, le respect de l’état de droit est intrinsèquement lié à celui de la démocratie et des droits fondamentaux: il ne saurait y avoir ni démocratie ni respect des droits fondamentaux sans respect de l'état de droit, et vice-versa. Les droits fondamentaux ne sont effectifs que s’ils peuvent être invoqués en justice (droits «justiciables»). La démocratie n’est protégée que si le rôle fondamental du système judiciaire, notamment des juridictions constitutionnelles, est de nature à garantir la liberté d’expression, la liberté de réunion et le respect des règles régissant le processus politique et électoral.

Au sein de l’UE, l’état de droit revêt une importance toute particulière. Son respect est une condition indispensable non seulement à la protection de toutes les valeurs fondamentales visées à l’article 2 du TUE, mais aussi au respect de l’ensemble des droits et obligations découlant des traités et du droit international. La confiance de tous les citoyens de l’Union et des autorités nationales dans les systèmes juridiques de tous les autres États membres est capitale pour que l’UE dans son ensemble fonctionne comme «un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures». Aujourd’hui, une décision de justice nationale rendue en matière civile ou commerciale doit être automatiquement reconnue et exécutée dans un autre État membre, et un mandat d’arrêt européen délivré dans un État membre contre un criminel présumé doit être exécuté tel quel dans un autre État membre. Ces exemples expliquent clairement la raison pour laquelle tous les États membres ont lieu de s’inquiéter si le principe de l’état de droit n’est pas pleinement respecté dans l’un d’entre eux. C’est pourquoi l’Union a tout intérêt à préserver et à renforcer l’état de droit sur l’ensemble de son territoire.

Quels sont les faits survenus en Pologne sur lesquels le collège s’est penché?

1. En ce qui concerne le Tribunal constitutionnel

Avant les élections législatives à la Diète (la chambre basse du Parlement polonais) du 25 octobre 2015, le 8 octobre, l’assemblée sortante a désigné cinq personnes destinées à être «nommées» en tant que juges par le président de la République. Trois juges devaient occuper des sièges devenus vacants durant la législature qui se terminait, tandis que les deux autres devaient occuper des sièges qui deviendraient vacants pendant la législature suivante, laquelle a débuté le 12 novembre.

Le 19 novembre, la nouvelle assemblée, dans le cadre d’une procédure accélérée, a modifié la loi sur le Tribunal constitutionnel, introduisant la possibilité d’annuler les désignations judiciaires effectuées par l’assemblée précédente et de proposer de nommer cinq nouveaux juges. Les modifications apportées à la loi ont également réduit la durée du mandat du président et du vice-président du Tribunal de neuf à trois ans, les mandats en cours prenant fin automatiquement dans un délai de trois mois à compter de la date d’adoption des modifications. Le 25 novembre, la nouvelle assemblée a annulé les cinq désignations effectuées par l’assemblée précédente; et le 2 décembre, elle a désigné cinq nouveaux juges.

Le Tribunal constitutionnel a été saisi des décisions de l’assemblée sortante et de l’assemblée entrante. Il a rendu deux jugements, les 3 et 9 décembre 2015.

Le 3 décembre, le Tribunal a jugé que l’assemblée précédente était en droit de désigner trois juges pour occuper les sièges devenus vacants au cours de son mandat, mais pas de procéder aux deux désignations relatives aux sièges devenus vacants au cours de la nouvelle législature.

Le 9 décembre, le Tribunal a jugé que la nouvelle assemblée n’était pas en droit d’annuler les désignations se rapportant aux trois nominations intervenues au cours de la législature précédente, mais bien de désigner les deux juges dont le mandat commençait pendant la nouvelle législature. Le Tribunal constitutionnel a également invalidé le raccourcissement de la durée du mandat de son président et de son vice-président actuels.

En conséquence de ces jugements, le président de la République est tenu de «nommer» les trois juges désignés par l’assemblée précédente (c’est-à-dire de recueillir leur serment). Or, entre-temps, il a recueilli le serment de l’ensemble des cinq juges désignés par la nouvelle assemblée. Les jugements du Tribunal constitutionnel n’ont donc pas été exécutés et les institutions de l’État restent en désaccord au sujet de la composition correcte du Tribunal.

En outre, le 28 décembre, l’assemblée législative a adopté de nouvelles règles relatives au fonctionnement du Tribunal constitutionnel, lesquelles, entre autres, rendent plus difficiles les conditions dans lesquelles le Tribunal peut contrôler la constitutionnalité des lois nouvellement adoptées, notamment en augmentant le nombre de juges connaissant des affaires et en relevant les majorités requises au sein du Tribunal pour prononcer les jugements (en formation complète, les jugements sont adoptés à la majorité des deux tiers des voix, et non plus à la majorité simple comme le prévoyaient les anciennes règles).

2. En ce qui concerne la gouvernance de la radio et de la télévision publiques

Le 31 décembre, le sénat polonais a adopté la «petite loi sur les médias» relative aux conseils d'administration et de surveillance de la télévision publique (TVP) et de la radio publique (PR) polonaises. La nouvelle loi modifie les dispositions régissant la désignation des membres des conseils d'administration et de surveillance de la radio et de la télévisions publiques, en les plaçant sous le contrôle du ministre du trésor, et non plus sous celui d'un organisme indépendant. La nouvelle loi a également prévu le licenciement immédiat des membres des conseils d'administration et de surveillance actuels.

 

Quelles mesures la Commission a-t-elle prises à ce jour en réaction à cette situation?

Dans le cadre de la Commission actuelle, M. Timmermans, premier vice-président de la Commission, s'est vu confier par le président Juncker la responsabilité d'activer, si nécessaire, le mécanisme de protection de l'état de droit mis en place par l'UE (voir ci-dessous) et de veiller au respect de l'état de droit. La Commission entend clarifier les faits, en consultation avec les autorités polonaises.

Au vu des éléments intervenus récemment en ce qui concerne le Tribunal constitutionnel, le premier vice-président Timmermans a écrit aux autorités polonaises le 23 décembre 2015, les priant de lui transmettre de plus amples informations sur la situation et leur demandant d'expliquer les mesures qu'elles entendent prendre en ce qui concerne les différents jugements du Tribunal constitutionnel.

Dans cette lettre, le premier vice-président Timmermans recommandait également aux autorités polonaises de consulter la Commission de Venise avant d'adopter les propositions de modifications de la loi sur le Tribunal constitutionnel. Les autorités polonaises ont certes demandé une appréciation juridique à la Commission de Venise le 23 décembre, mais elles ont clos la procédure législative avant de recevoir son avis.

La Commission a également adressé un courrier aux autorités polonaises le 30 décembre 2015 afin d'obtenir des informations complémentaires au sujet des projets de réformes dans le domaine de la gouvernance de la radio et de la télévision publiques en Pologne. Le premier vice-président Timmermans demandait aux autorités polonaises de lui préciser dans quelle mesure il avait été tenu compte des dispositions applicables du droit de l'Union et de la nécessité de promouvoir le pluralisme des médias lors de l'élaboration de la nouvelle «petite loi sur les médias».

Le 7 janvier 2016, la Commission a reçu la réponse de la Pologne à sa lettre concernant la loi sur les médias, réponse dans laquelle les autorités polonaises réfutaient toute atteinte au pluralisme des médias. Le 11 janvier 2016, la Commission a reçu la réponse de la Pologne au sujet de la réforme du Tribunal constitutionnel.

Le 13 janvier 2016, le collège des commissaires a tenu un premier débat d'orientation afin d'évaluer la situation en Pologne en recourant au cadre pour l'état de droit adopté en mars 2014.

Qu'est-ce que le cadre pour l'état de droit?

Le 11 mars 2014, la Commission européenne a adopté un nouveau cadre pour faire face aux menaces systémiques qui pourraient peser sur l'état de droit dans n'importe lequel des 28 États membres de l'UE. Ce cadre prévoit un outil qui permet à la Commission d'entamer un dialogue avec l'État membre concerné afin d'empêcher toute escalade dans les menaces systémiques envers l'état de droit.

Le cadre a pour objectif de permettre à la Commission de trouver une solution avec l'État membre concerné, de manière à prévenir l'apparition d'une menace systémique envers l'état de droit qui pourrait évoluer en «risque clair de violation grave» susceptible d'entraîner le recours à la procédure dite «de l'article 7». Lorsqu'il existe des indices clairs d'une menace systémique envers l'état de droit dans un État membre, la Commission peut lancer une procédure préalable au déclenchement du mécanisme prévu à l'article 7 en engageant un dialogue avec l'État membre concerné au moyen du cadre pour l'état de droit.

Le cadre pour l'état de droit permet à la Commission d'exercer le rôle qui lui est dévolu par les traités en toute transparence et vise à limiter la nécessité de recourir à la procédure de l'article 7.

Le cadre pour l'état de droit comprend trois étapes (voir également le graphique à l'annexe 1):

  • Évaluation de la Commission:, la Commission rassemble et examine toutes les informations utiles et apprécie s'il existe des indices clairs d'une menace systémique envers l'état de droit. Si, sur la base de ces éléments, la Commission estime qu'il existe en effet une situation de menace systémique envers l'état de droit, elle engage un dialogue avec l'État membre concerné, en lui adressant son «avis sur l'état de droit», motivant ses préoccupations.
  • Recommandation de la Commission: dans un deuxième temps, si le problème n'a pas trouvé de solution satisfaisante, la Commission peut adresser à l'État membre une «recommandation sur l'état de droit». Dans ce cas, elle lui recommande de résoudre les problèmes recensés dans un certain délai et de l'informer des mesures prises à cet effet. La Commission rend sa recommandation publique.
  • Suivi de la recommandation de la Commission: dans un troisième temps, la Commission contrôle le suivi donné à sa recommandation par l'État membre. Faute de suite satisfaisante donnée dans le délai imparti, la Commission pourra recourir à la «procédure de l'article 7».

L'ensemble du processus est fondé sur un dialogue permanent entre la Commission et l'État membre concerné. La Commission tient le Parlement européen et le Conseil régulièrement et étroitement informés.

La Commission examine-t-elle la situation en Pologne en recourant au cadre pour l’état de droit?

La Commission examine la situation en Pologne en recourant au cadre pour l’état de droit. Le collège des commissaires a tenu un premier débat d'orientation afin d'évaluer la situation dans le pays au moyen de ce mécanisme.

Qu'est-ce que la procédure de l'article 7?

La procédure prévue à l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) vise à assurer que tous les États membres respectent les valeurs communes de l’UE, y compris l’état de droit. Elle prévoit deux possibilités juridiques dans une telle situation: un mécanisme de prévention s'il existe un «risque clair de violation grave des valeurs [de l'Union]» (article 7, paragraphe 1, du TUE) et un mécanisme de sanction si l'on constate «l’existence d’une violation grave et persistante» des valeurs sur lesquelles se fonde l’Union, y compris l'état de droit (article 7, paragraphe 2, et article 7, paragraphe 3, du TUE). L'article 7 du TUE n'a encore jamais été utilisé auparavant.

Le mécanisme de prévention autorise le Conseil à donner à l'État membre concerné un avertissement avant qu'une violation grave se soit effectivement concrétisée. Le mécanisme de sanction autorise le Conseil à agir si une violation grave et persistante est réputée exister. Il peut notamment suspendre certains droits découlant de l'application des traités à l'État membre de l'UE en question, y compris les droits de vote de cet État membre au Conseil. Dans un tel cas, il faut que la «violation grave» ait persisté un certain temps.

La procédure prévue à l'article 7 peut être déclenchée par un tiers des États membres, par le Parlement européen (dans le cas du mécanisme de prévention prévu à l'article 7, paragraphe 1, du TUE) ou par la Commission européenne.

Pour constater l'existence d'un risque clair de violation grave de l'état de droit, le Conseil, après approbation du Parlement européen, doit statuer sur décision des quatre cinquièmes de ses membres et atteindre un seuil identique s'il souhaite adresser des recommandations à l'État membre concerné. Le Conseil doit entendre les États membres concernés avant d'adopter une telle décision.

Pour constater l'existence d'une violation grave et persistante de l'état de droit, le Conseil européen doit statuer à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. L'État membre concerné doit d'abord être invité à présenter ses observations.

Pour sanctionner un État membre pour violation grave et persistante de l'état de droit, le Conseil doit statuer à la majorité qualifiée. Pour révoquer ou modifier ces sanctions, le Conseil doit aussi statuer à la majorité qualifiée.

Conformément à l'article 354 du TFUE, le membre du Conseil européen ou du Conseil représentant l'État membre en cause ne prend pas part au vote et l'État membre en cause n'est pas pris en compte dans le calcul des majorités nécessaires à ces constatations.

La procédure de l'article 7 a-t-elle déjà été utilisée?

Depuis 2009, l'Union européenne a plusieurs fois fait face à des situations, dans certains pays de l'UE, qui ont révélé des problèmes spécifiques liés à l'état de droit. La Commission y a réagi en exerçant une pression politique et en engageant des procédures d'infraction en cas de violation du droit de l'UE. Il n'a jamais été recouru jusqu'ici aux mécanismes de prévention et de sanction prévus à l'article 7.

Quelles sont les prochaines étapes?

Une réponse à la lettre du premier vice-président Timmermans, concernant la loi sur les médias a été reçue le 7 janvier et une concernant la réforme du tribunal constitutionnel, le 11 janvier. Pour ce qui est de la réforme du tribunal constitutionnel, la Commission coopère avec la Commission de Venise du Conseil de l'Europe, qui prépare en ce moment un avis sur la question.

Dans le cadre de l'état de droit, la Commission a engagé des échanges structurés et coopératifs avec les autorités polonaises afin de recueillir et d'examiner toutes les informations permettant de déterminer s'il existe ou non des indices clairs d'une menace systémique envers l’état de droit.

Après le débat d'orientation d'aujourd'hui, le collège a chargé le premier vice-président Timmermans, d'adresser une lettre aux autorités polonaises en vue d'engager le dialogue structuré prévu dans le cadre pour l'état de droit. Le collège est convenu de revenir sur la question d'ici la mi-mars, en concertation étroite avec la Commission de Venise.

MEMO/16/62

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