Navigation path

Left navigation

Additional tools

Other available languages: EN FR DE

Komisja Europejska - Zestawienie informacji

Zalecenie Komisji w sprawie praworządności w Polsce: pytania i odpowiedzi

Bruksela, 21 grudnia 2016 r.

.

Niniejsze zalecenie stanowi uzupełnienie zalecenia z dnia 27 lipca 2016 r., po uwzględnieniu niedawnych wydarzeń w Polsce. Po odbyciu debaty oraz z uwagi na ostatnie wydarzenia kolegium przyjęło dzisiaj przedmiotowe zalecenie i upoważniło pierwszego wiceprzewodniczącego do aktualizacji tego zalecenia w perspektywie wyboru nowego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w dniu 21 grudnia.

Dlaczego Komisja przyjmuje dodatkowe zalecenie w sprawie praworządności w Polsce?

Niniejsze zalecenie stanowi uzupełnienie zalecenia z dnia 27 lipca 2016 r. Wskazuje ono, które z kwestii budzących obawy, opisanych w poprzednim zaleceniu, zostały rozwiązane. Ponadto zalecenie przedstawia utrzymujące się wątpliwości, a także wskazuje szereg nowych zastrzeżeń ze strony Komisji dotyczących praworządności w Polsce, które pojawiły się od czasu wydania poprzedniego zalecenia. Na tej podstawie przekazuje się w nim polskim władzom zalecenia dotyczące sposobów rozwiązania kwestii budzących obawy. Kwestie budzące obawy obejmują:

a) mianowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego i niewykonanie wyroków Trybunału z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. oraz z dnia 11 sierpnia 2016 r. odnoszących się do tych zagadnień;

b) nieogłoszenie i niewykonanie szeregu wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w okresie od marca 2016 r., w tym wyroków z dnia 9 marca i 11 sierpnia dotyczących aktów ustawodawczych o Trybunale Konstytucyjnym;

c) skuteczne funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego oraz skuteczność kontroli zgodności z Konstytucją nowych przepisów, w szczególności w świetle nowo przyjętych przepisów o Trybunale Konstytucyjnym, a zwłaszcza ustawy o statusie sędziów, ustawy o organizacji i trybie postępowania oraz ustawy – Przepisy wprowadzające;

d) zasady mające zastosowanie przy wyborze kandydatów na stanowiska Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz powołaniu sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału Konstytucyjnego określone w ustawie o organizacji i trybie postępowania oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające.

Jakie działania Komisja zaleca polskim władzom?

Komisja uważa za konieczne, aby Trybunał Konstytucyjny miał możliwość przeprowadzania w pełni skutecznej kontroli zgodności aktów ustawodawczych z Konstytucją. W szczególności Komisja zaleca, aby władze polskie podjęły następujące działania, do których zostały już wezwane w zaleceniu z dnia 27 lipca 2016 r.:

a) pełne wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r., zgodnie z którymi stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma objąć trzech sędziów wybranych zgodnie z prawem przez poprzedniego ustawodawcę w październiku 2015 r., a nie trzech sędziów wybranych przez nowego ustawodawcę bez ważnej podstawy prawnej; w tym celu wymagane jest, aby Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w trybie pilnym dokonał zaprzysiężenia trzech sędziów wybranych przez poprzedniego ustawodawcę;

b) ogłoszenie i pełne wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. oraz wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczącego ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, jak również innych wyroków wydanych po tej dacie i przyszłych wyroków;

c) zagwarantowanie, aby wszelkie nowelizacje ustawy o Trybunale Konstytucyjnym były zgodne z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, w pełni uwzględniały opinie Komisji Weneckiej i gwarantowały, by skuteczność Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta Konstytucji nie była podważana;

d) zaniechanie działań i wypowiedzi publicznych, które mogłyby podważyć legitymację i skuteczne działanie Trybunału Konstytucyjnego.

Poza wspomnianymi działaniami Komisja zaleciła władzom polskim dodatkowo:

e) zagwarantowanie, aby Trybunał Konstytucyjny mógł w trybie pilnym dokonać skutecznej kontroli zgodności z Konstytucją ustawy o statusie sędziów, ustawy o organizacji i trybie postępowania oraz ustawy – Przepisy wprowadzające, a także zagwarantowanie, aby odnośne wyroki zostały niezwłocznie ogłoszone i w pełni wykonane;

f) dopilnowanie, aby powołanie nowego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nie miało miejsca, dopóki wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności nowych ustaw z Konstytucją nie zostaną ogłoszone i w pełni wykonane, oraz dopóki trzech sędziów, którzy zostali wybrani zgodnie z prawem w październiku 2015 r. przez Sejm VII kadencji, nie podejmie swoich obowiązków w Trybunale Konstytucyjnym;

g) zagwarantowanie, aby do czasu mianowania nowego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego zastępował go Wiceprezes Trybunału, a nie sędzia pełniący obowiązki Prezesa Trybunału lub osoba wybrana na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w dniu 21 grudnia 2016 r.

Komisja podkreśla także, że lojalna współpraca pomiędzy poszczególnymi instytucjami państwowymi, której wymaga się w kwestiach dotyczących praworządności, jest niezwykle ważna w celu znalezienia rozwiązania w obecnej sytuacji. Komisja wzywa rząd Rzeczypospolitej Polskiej do rozwiązania problemów wyszczególnionych w przedmiotowym zaleceniu w sprawie praworządności w trybie pilnym, w terminie dwóch miesięcy, i do poinformowania Komisji o podjętych w tym celu krokach.

Czego dotyczą nowe zastrzeżenia Komisji, które pojawiły się od czasu wydania zalecenia w dniu 27 lipca 2016 r.?

W dniu 1 grudnia 2016 r. Senat przyjął ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego („ustawa o statusie sędziów”). W dniu 2 grudnia 2016 r. Senat przyjął ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym („ustawa o organizacji i trybie postępowania”). W dniu 15 grudnia 2016 r. Senat przyjął ustawę – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego („ustawa – Przepisy wprowadzające”). Wspomniane nowe ustawy zastępują ustawę z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W dniu 19 grudnia 2016 r. ustawy te zostały podpisane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i ogłoszone w Dzienniku Ustaw.

Komisja uważa, że choć zajęto się niektórymi kwestiami poruszonymi w jej zaleceniu z dnia 27 lipca 2016 r., nadal nie rozwiązano wielu ważnych kwestii, a w międzyczasie pojawiły się nowe zastrzeżenia. W szczególności:

a) jeśli chodzi o skład Trybunału Konstytucyjnego, w trzech nowych ustawach wymaga się, by trzech sędziów wybranychprzez Sejm VIII kadencji bez ważnej podstawy prawnej objęło stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

b) Jeśli chodzi o publikację wyroków, ustawa o organizacji i trybie postępowania zawiera przepisy, które uprawniają Prezesa Trybunału do zlecania ogłoszenia wyroków. W ustawie – Przepisy wprowadzające nadal jednak uniemożliwia się ogłoszenie niektórych wyroków wydanych przez Trybunał, w tym wyroku z dnia 9 marca 2016 r. i wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczących wcześniejszych ustaw o Trybunale Konstytucyjnym, w tym ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., i wszystkich pozostałych wyroków wydanych po tej dacie.

c) Jeśli chodzi o skuteczność kontroli zgodności prawa z Konstytucją, Komisja uważa, że nawet jeśli można odnotować pewną poprawę w stosunku do ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., to trzy nowe ustawy przyjęte w grudniu 2016 r. zawierają szereg przepisów niezgodnych z wcześniejszymi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego oraz budzą dodatkowe obawy, oprócz tych sformułowanych w zaleceniu z 27 lipca 2016 r. Nowe obawy dotyczą w szczególności postępowań dyscyplinarnych, możliwości wczesnego przejścia w stan spoczynku, nowych wymogów dotyczących sędziów Trybunału, znacznych zmian w organizacji wewnętrznej Trybunału, procedury wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, roli Wiceprezesa Trybunału oraz powołania sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału.

d) Komisja uważa w szczególności, że łączne skutki przepisów dotyczących powołania sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału, procedura wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa oraz odmowa zaprzysiężenia sędziów wybranych przezSejm VII kadencji, przy jednoczesnym umożliwieniu objęcia stanowisk przez trzech sędziów nominowanych przez Sejm VIII kadencji bez ważnej podstawy prawnej, stanowią poważne zagrożenie dla legitymacji Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji – dla skuteczności kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Komisja uważa ponadto, że dopóki trzech sędziów, którzy zostali wybrani zgodnie z prawem w październiku 2015 r. przezSejm VII kadencji, nie będzie mogło podjąć swoich obowiązków w Trybunale Konstytucyjnym, procedura wyboru nowego Prezesa Trybunału będzie obarczona poważnym błędem.

e) Komisja odnotowuje również, że termin przyjęcia wspomnianych trzech ustaw oraz brak odpowiedniego okresu vacatio legis w odniesieniu do szeregu kluczowych przepisów uniemożliwiają Trybunałowi Konstytucyjnemu weryfikację zgodności tych przepisów z Konstytucją przed ich wejściem w życie.

f) Co więcej, władze polskie nadal podejmują działania i formułują publicznie wypowiedzi, które podważają legitymację i skuteczne działanie Trybunału Konstytucyjnego, m.in. wszczęły postępowanie karne przeciwko Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego.

Jakie wydarzenia w Polsce budzą obawy kolegium komisarzy?

1. Mianowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego

Przed przypadającymi na dzień 25 października 2015 r. wyborami do Sejmu w dniu 8 października Sejm poprzedniej kadencji wybrał pięć osób, które miały być mianowane na stanowiska sędziów Trybunału przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Trzech sędziów miało objąć stanowiska zwolnione w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu, natomiast dwaj pozostali mieli zastąpić sędziów, których kadencja upływała podczas kolejnej kadencji Sejmu, rozpoczynającej się 12 listopada.

W dniu 19 listopada Sejm nowej kadencji znowelizował, w trybie przyspieszonym, ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, umożliwiając stwierdzenie nieważności mianowania sędziów w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu oraz mianowanie pięciu nowych sędziów. W dniu 25 listopada Sejm nowej kadencji stwierdził nieważność pięciu kandydatur wyznaczonych przez Sejm poprzedniej kadencji i w dniu 2 grudnia powołał pięciu nowych sędziów.

W dniu 3 grudnia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że Sejm poprzedniej kadencji miał prawo powołać trzech sędziów na stanowiska zwolnione w trakcie jego kadencji, lecz nie był uprawniony do dwóch nominacji na stanowiska zwolnione podczas nowej kadencji Sejmu. Trybunał stwierdził również, że Prezydent ma obowiązek niezwłocznego odebrania ślubowania od trzech prawomocnie wybranych sędziów. W dniu 9 grudnia Trybunał orzekł, że Sejm nowej kadencji nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności wyboru trzech sędziów dokonanego przez Sejm poprzedniej kadencji, lecz miał prawo mianować dwóch sędziów, których kadencja rozpoczęła się w trakcie nowej kadencji Sejmu.

Wskutek tych wyroków Prezydent RP jest zobowiązany do przyjęcia ślubowania trzech sędziów mianowanych przez Sejm poprzedniej kadencji. W międzyczasie Prezydent odebrał jednak ślubowanie od wszystkich pięciu sędziów wybranych przez Sejm nowej kadencji. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie zostały zatem wykonane, co budzi obawy w świetle zasady praworządności, a właściwy skład Trybunału jest przedmiotem sporu między instytucjami państwa polskiego.

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, przyjęta dnia 22 lipca 2016 r., nie rozwiewa tych obaw i jest niezgodna z wyrokami z dnia 3 i 9 grudnia oraz z opinią Komisji Weneckiej. Ustawa nakłada na prezesa Trybunału Konstytucyjnego obowiązek przydzielania spraw wszystkim sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej, ale jeszcze nie podjęli obowiązków sędziego. Przepisy te umożliwiłyby trzem sędziom wybranym niegodnie z prawem przez Sejm nowej kadencji w grudniu 2015 r. objęcie stanowisk, wykorzystując wakaty, na które Sejm poprzedniej kadencji powołał już trzech sędziów w sposób zgodny z prawem.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r. orzekł, że odnośny przepis ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. jest niezgodny z Konstytucją, a Komisja Wenecka w opinii z dnia 14 października 2016 r. potwierdziła, że przepis ten nie jest rozwiązaniem zgodnym z zasadami praworządności. Rząd polski w dalszym ciągu jednak odmawia uznania ważności wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r. i ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw.

Ponadto nowa ustawa o statusie sędziów ponownie wprowadza przepis podobny do przepisu ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., który uznano za niezgodny z Konstytucją w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r. Przepisy służące wywołaniu zbliżonego skutku można znaleźć także w ustawie o organizacji i trybie postępowania oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające.

Podsumowując, Komisja stoi na stanowisku, że polskie władze powinny przestrzegać wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 i 9 grudnia 2015 r. oraz w pełni je wykonać. Wyroki te wymagają lojalnej współpracy ze strony polskich instytucji państwowych, aby zapewnić – zgodnie z zasadą praworządności – objęcie stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez trzech sędziów wybranych przez Sejm VII kadencji, a nie przez trzech sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji bez ważnej podstawy prawnej. Odnośne przepisy ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym budzą poważne obawy co do poszanowania zasady praworządności i zostały uznane za niezgodne z Konstytucją na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 sierpnia 2016 r. Polskie władze powinny przestrzegać również tego wyroku, ogłosić go i wykonać. Dodatkowo, przepisy służące wywołaniu zbliżonych skutków, zawarte w ustawie o statusie sędziów, ustawie o organizacji i trybie postępowania oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające, są także niezgodne z tymi wyrokami i nie należy ich stosować.

2. Nieogłoszenie i niewykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. i wyroków wydanych od dnia 9 marca 2016 r.

W dniu 22 grudnia 2015 r. Sejm uchwalił, w trybie przyśpieszonym, ustawę o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nowelizacja ustawy dotyczy funkcjonowania Trybunału oraz niezawisłości jego sędziów. W piśmie z dnia 23 grudnia 2015 r. skierowanym do polskiego rządu Komisja zwróciła się o informacje na temat sytuacji konstytucyjnej w Polsce. W dniu 23 grudnia 2015 r. polski rząd wystąpił o opinię Komisji Weneckiej w sprawie ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. Polski parlament nie zaczekał jednak na tę opinię przed podjęciem dalszych kroków i w międzyczasie ustawa ta została ogłoszona w Dzienniku Ustaw oraz weszła w życie w dniu 28 grudnia 2015 r.

W dniu 9 marca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. jest niezgodna z Konstytucją. Wyrok ten nie został dotychczas ogłoszony w Dzienniku Ustaw. W wydanej 11 marca 2016 r. opinii Komisja Wenecka stwierdziła, że nowelizacja z dnia 22 grudnia 2015 r. jest niezgodna z zasadami praworządności. W następstwie wyroku z dnia 9 marca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny zaczął ponownie rozpatrywać sprawy. Polski rząd nie brał udziału w rozprawach, a orzeczenia wydane przez Trybunał od dnia 9 marca 2016 r. nie zostały dotąd ogłoszone przez rząd w Dzienniku Ustaw.

Odmowa ogłoszenia wyroku z dnia 9 marca br. rodzi niepewność i kontrowersje, co negatywnie wpływa nie tylko na ten wyrok, lecz także na wszystkie kolejne i przyszłe wyroki Trybunału. Ponieważ wyroki te, następujące po wyroku z dnia 9 marca 2016 r., wydawane są zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem 22 grudnia 2015 r., ryzyko ciągłych kontrowersji wokół każdego przyszłego wyroku podważa prawidłowe funkcjonowanie sprawiedliwości konstytucyjnej w Polsce. Przyjęta w dniu 22 lipca ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie rozwiewa tych obaw.

W dniu 16 sierpnia 2016 r. rząd Rzeczypospolitej Polskiej ogłosił, na podstawie ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., 21 wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w okresie od dnia 6 kwietnia 2016 r. do dnia 19 lipca 2016 r. Dwa wyroki z dnia 9 marca i 11 sierpnia 2016 r. nadal jednak nie zostały ogłoszone przez polski rząd, wbrew temu, o co zwrócono się w zaleceniu Komisji. Ponadto żaden z 16 wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych po dniu 11 sierpnia 2016 r. nie został do tej pory ogłoszony.

Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., że artykuł ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. dotyczący ogłaszania wyroków jest niezgodny z Konstytucją ze względu na sprzeczność z zasadami podziału i równowagi władzy oraz niezależności sądów i trybunałów od innych władz.

Nowa ustawa – Przepisy wprowadzające stanowi, że wyroki Trybunału oraz rozstrzygnięcia Trybunału podjęte z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym albo ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, wydane przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o organizacji i trybie postępowania podlegają ogłoszeniu w odpowiednich dziennikach urzędowych po zarządzeniu ich ogłoszenia przez sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału, chyba że dotyczą one aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą. Podobny przepis został już uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r. Ponadto w zaleceniu Komisji podkreślono, iż wskazanie, że wyroki zostały wydane z naruszeniem przepisów, jest sprzeczne z zasadą podziału władzy, ponieważ to nie do Sejmu należy orzekanie o legalności wyroków. Również Komisja Wenecka potwierdziła takie stanowisko w swoich dwóch opiniach. Wykluczenie możliwości ogłoszenia wyroków dotyczących aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą, jak określono ustawie – Przepisy wprowadzające, wyklucza ponadto w szczególności publikację wyroków z dnia 9 marca i 11 sierpnia 2016 r. Nie ma pewności, że ustawa o organizacji i trybie postępowania zagwarantuje ogłoszenie przez kolejnego Prezesa Trybunału wszystkich wyroków, które zostały wydane przed rozpoczęciem jego kadencji.

Wobec powyższego fakt, że polski rząd jak dotąd odmawiał ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. i 11 sierpnia 2016 r. oraz wszystkich kolejnych wyroków wydanych przez Trybunał Konstytucyjny od dnia 11 sierpnia 2016 r., wywołuje niepewność co do podstawy prawnej, w oparciu o którą musi działać Trybunał, oraz skutków prawnych jego wyroków. Niepewność ta osłabia skuteczność kontroli zgodności prawa z Konstytucją i budzi poważne obawy co do poszanowania zasady praworządności. Przestrzeganie ostatecznych wyroków jest zasadniczym i nieodłącznym obowiązkiem państwa prawnego. Odmowa ogłoszenia wiążącego i ostatecznego wyroku stanowi zaprzeczenie istnienia wszelkich następujących automatycznie prawnych i operacyjnych skutków takiego wyroku i godzi w zasady legalizmu i podziału władz.

3. Przegląd ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i skuteczność kontroli zgodności nowych przepisów z Konstytucją

Obecne zalecenie przedstawia obawy Komisji dotyczące wpływu niedawno przyjętych ustaw dotyczących Trybunału Konstytucyjnego na skuteczność kontroli prawa z Konstytucją.

Komisja zwraca uwagę na fakt, że ustawa o organizacji i postępowaniu nie zawiera już szeregu przepisów, które znajdowały się w ustawi z 22 lipca 2016 r., które zostały uznane za budzące obawy w zaleceniu z dnia 27 lipca 2016 r., w szczególności przepisów dotyczących orzekania w pełnym składzie, rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu, odraczania narad, możliwości wstrzymania przez Prokuratora Generalnego rozpoznania spraw oraz przepisów przejściowych dotyczących niezakończonych spraw.

Pomimo tych pozytywnych zmian Komisja zwraca jednak uwagę na fakt, że niektóre kwestie wciąż budzą obawy. W szczególności do orzekania w pełnym składzie nadal wymagany jest udział jedenastu sędziów, podczas gdy w ustawie z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym i w ustawie z 25 czerwca 2015 r. liczbę tę ustalono na dziewięć. Jak zaznaczono w zaleceniu, stanowi to ograniczenie w procesie decyzyjnym Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w obecnej sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny liczy tylko 12 sędziów (ponieważ trzech sędziów wybranych zgodnie z prawem w październiku 2015 r. przez Sejm VII kadencji nie objęło urzędu). Wskazane w zaleceniu ryzyko, że uzyskanie wymaganego kworum dla pełnego składu może być czasami niemożliwe, już się urzeczywistniło.

Ponadto ustawa o organizacji i trybie postępowania, ustawa o statusie sędziów i ustawa – Przepisy wprowadzające zawierają inne przepisy, które pogłębiły jeszcze niektóre obawy wyrażone w zaleceniu lub wzbudziły nowe obawy (zob. powyżej) związane z sytuacją sędziów i mianowaniem Prezesa, Wiceprezesa oraz sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału.

Komisja jest zdania, że dopóki Trybunał Konstytucyjny nie będzie miał w pełni możliwości zapewnienia skutecznej kontroli zgodności prawa z Konstytucją, nie będzie miało miejsca skuteczne badanie zgodności aktów ustawodawczych z prawami podstawowymi. Budzi to poważne obawy co do praworządności, zwłaszcza w obliczu uchwalenia niedawno przez Sejm szeregu szczególnie wrażliwych aktów ustawodawczych, w przypadku których należałoby umożliwić zbadanie ich zgodności z Konstytucją, takich jak w szczególności ustawa medialna, ustawa o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, nowa ustawa o służbie cywilnej, ustawa o Radzie Mediów Narodowych oraz nowa ustawa o działaniach antyterrorystycznych.

4. Powołanie Prezesa, Wiceprezesa i sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału

Powołanie Prezesa Trybunału

Ustawa – Przepisy wprowadzające i ustawa o organizacji i trybie postępowania zawierają nowe przepisy dotyczące procedury przedstawienia kandydatów na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Nowa procedura wyboru kandydatów na Prezesa Trybunału wymaga udziału trzech „grudniowych” sędziów, mianowanych niezgodnie z prawem przez Sejm nowej kadencji. Komisja jest zdania, że taki wymóg powoduje, że cały proces wyboru jest niezgodny z Konstytucją. Podobnie fakt, iż sędziowie wybrani zgodnie z prawem w październiku ubiegłego roku nie mogą uczestniczyć w procesie wyboru również może wpływać na wynik procedury, a zatem powodować wadliwość tego procesu.

Ponadto nowa procedura nie gwarantuje, że Prezydentowi Rzeczypospolitej będą przedstawiani wyłącznie kandydaci, którzy uzyskają poparcie większości Zgromadzenia Ogólnego Trybunału. Zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 7 listopada 2016 r. należy rozumieć, Konstytucja przewiduje, iż Prezes Trybunału zostaje wybrany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej spośród kandydatów, którzy uzyskali większość głosów w głosowaniu Zgromadzenia Ogólnego Trybunału. Stan ten powoduje, że nowa procedura jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2016 r. W opinii z dnia 14 października 2016 r. Komisja Wenecka podkreśliła również, że istotne jest, aby proces wyboru gwarantował, że do przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej będą wybierani tylko kandydaci posiadający znaczne poparcie w Trybunale.

Podobne zastrzeżenia wzbudza również procedura przedstawiania kandydatów na stanowisko Wiceprezesa Trybunału; ta procedura jest identyczna z procedurą przedstawiania kandydatów na stanowisko Prezesa, jak przewidziano w ustawie o organizacji i trybie postępowania.

Rola Wiceprezesa Trybunału

Komisja zauważa również, że ustawa – Przepisy wprowadzające i ustawa o organizacji i trybie postępowania zawierają szereg przepisów, które negują funkcję Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Łącznym skutkiem tych przepisów jest zaprzeczenie szczególnej pozycji, jaką zajmuje Wiceprezes jako zastępca Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Pozycja Wiceprezesa Trybunału jest uznana w Konstytucji.

Powołanie sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału

Ustawa – Przepisy wprowadzające przewiduje, że w przypadku konieczności przeprowadzenia procedury przedstawienia kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału od dnia następującego po dniu ogłoszenia niniejszej ustawy do dnia powołania Prezesa Trybunału, Trybunałem kieruje sędzia Trybunału, któremu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w drodze postanowienia powierzy pełnienie obowiązków Prezesa Trybunału. Do czasu mianowania nowego Prezesa Trybunału sędzia pełniący obowiązki Prezesa Trybunału otrzymuje szeroki zakres uprawnień.

Wspomniane przepisy umożliwiające Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej mianowanie sędziego pełniącego obowiązki Prezesa budzą poważne obawy co do poszanowania zasad rozdziału władz oraz niezależności sądów i niezawisłości sędziów, które to zasady chroni Konstytucja RP. W Konstytucji nie przewidziano mianowicie funkcji sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału. Ponadto uprawnienia przekazane Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi może on powołać sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału, wydają się być sprzeczne z Konstytucją, w której przewidziano, że Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej „spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego”, natomiast procedura przewidziana w ustawie – Przepisy wprowadzające pozbawia Zgromadzenie Ogólne tej roli. Ponadto kryteria, na których ma się opierać Prezydent przy wyborze sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału, wydają się arbitralne. Przepisy te nie uwzględniają ponadto wszelkich wcześniejszych kroków podjętych w ramach procedury wyboru przez Trybunał przed wejściem w życie nowej ustawy.

Powołanie Prezesa Trybunału w dniu 21 grudnia 2016 r.

  1. W dniu 19 grudnia 2016 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powierzył sędzi Julii Przyłębskiej funkcję sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału. W dniu 20 grudnia 2016 r. sędzia Julia Przyłębska dopuściła trzech sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji bez ważnej podstawy prawnej do objęcia funkcji w Trybunale i zwołała posiedzenie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów, które miało się odbyć w tym samym dniu. Ze względu na krótki termin powiadomienia o posiedzeniu jeden sędzia nie mógł wziąć w nim udziału i zwrócił się z wnioskiem o jego przełożenie na kolejny dzień. Sędzia Julia Przyłębska odmówiła przyjęcia tego wniosku. Siedmiu innych sędziów także nie wzięło udziału w tym zgromadzeniu. Jedynie sześciu sędziów, w tym trzech mianowanych niezgodnie z prawem, uczestniczyło w zgromadzeniu i wybrało dwóch kandydatów – Julię Przyłębską i Mariusza Muszyńskiego – którzy zostali przedstawieni jako kandydaci Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 21 grudnia 2016 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej mianował sędzię Julię Przyłębską na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.
  2. Komisja uważa, że procedura wyboru nowego Prezesa Trybunału jest obarczona poważnym błędem pod względem praworządności. Jak wyjaśniono powyżej, procedurę przeprowadził sędzia pełniący obowiązki Prezesa Trybunału, którego mianowanie budzi poważne obawy co do poszanowania zasad rozdziału władz oraz niezależności sądów i niezawisłości sędziów, które to zasady chroni Konstytucja RP. Ponadto fakt, że w procedurze wyboru umożliwiono udział trzem „grudniowym” sędziom mianowanym niezgodnie z prawem przez Sejm nowej kadencji, powoduje, że cały proces wyboru jest niezgodny z Konstytucją (zob. sekcja 2 poniżej). Podobnie fakt, iż sędziowie wybrani zgodnie z prawem w październiku ubiegłego roku nie mogą uczestniczyć w procesie wyboru również wpłynął na wynik procedury, a zatem spowodował wadliwość tego procesu. Krótki termin zwołania posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego Sędziów oraz odmowa przełożenia terminu tego posiedzenia także budzą poważne obawy. Ponadto wybór kandydatów dokonany przez jedynie sześciu sędziów jest niezgodny z wyrokiem Trybunału z dnia 7 listopada 2016 r., na mocy którego należy rozumieć, iż art. 194 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że Prezes Trybunału zostaje wybrany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej spośród kandydatów, którzy uzyskali większość głosów w głosowaniu Zgromadzenia Ogólnego Trybunału.
  3. Z powyższych powodów Komisja uważa, że wspomniane przepisy dotyczące powoływania sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału oraz Prezesa Trybunału, a także ich wprowadzenie w życie w dniach 19, 20 i 21 grudnia 2016 r. stanowi poważne zagrożenie dla legitymacji Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji – dla skuteczności kontroli zgodności prawa z Konstytucją.

Jakie działania podjęła Komisja w następstwie przyjęcia zalecenia z dnia 27 lipca 2016 r.?

Po przyjęciu zalecenia z dnia 27 lipca 2016 r. Komisja nadal uważnie śledziła rozwój sytuacji w Polsce. W dniach 13 września i 14 grudnia 2016 r Komisja wzięła udział w debatach plenarnych Parlamentu Europejskiego poświęconych sytuacji w Polsce oraz omówiła wydarzenia, które nastąpiły po przyjęciu przez nią zalecenia w lipcu 2016 r. Wyjaśniła również swój pogląd na tę sytuację. W szczególności podczas posiedzenia plenarnego w dniu 14 grudnia 2016 r. Komisja wezwała władze polskie, by nie wprowadzały w życie nowych ustaw bez umożliwiania Trybunałowi Konstytucyjnemu zbadania zgodności danych przepisów z ustawą zasadniczą. Komisja wezwała również Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, by w trybie pilnym zaprzysiągł trzech sędziów wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji, a polski rząd – do opublikowania wcześniejszych wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz pełnego ich przestrzegania.

Czym są ramy na rzecz umocnienia praworządności?

W dniu 11 marca 2014 r. Komisja Europejska przyjęła nowe ramy prawne w celu zaradzenia systemowym zagrożeniom praworządności w którymkolwiek z 28 państw członkowskich UE. Ramy te wprowadzają narzędzie umożliwiające Komisji rozpoczęcie dialogu z danym państwem członkowskim, aby zapobiec nasileniu się systemowego zagrożenia praworządności.

Celem tych ram jest umożliwienie Komisji znalezienia wraz z danym państwem członkowskim rozwiązania, mającego zapobiec pojawieniu się systemowego zagrożenia praworządności, które mogłoby się przerodzić w „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia”, co z kolei mogłyby spowodować zastosowanie „procedury określonej w art. 7 TUE”. Jeśli istnieją wyraźne oznaki systemowego zagrożenia praworządności w państwie członkowskim, Komisja może rozpocząć „proces poprzedzający procedurę określoną w art. 7 TUE”, nawiązując dialog z takim państwem członkowskim z zastosowaniem wspomnianych ram na rzecz umocnienia praworządności.

Ramy te w przejrzysty sposób pokazują, w jaki sposób Komisja spełnia rolę przypisaną jej w Traktatach, a ich celem jest uniknięcie konieczności zastosowania procedury określonej w art. 7 TUE.

Proces ten obejmuje trzy etapy (zob. również rys. w załączniku 1).

  • Ocena Komisji: Komisja gromadzi i analizuje wszystkie istotne informacje i ocenia, czy istnieją wyraźne przesłanki wskazujące na istnienie systemowego zagrożenia praworządności. Jeżeli na podstawie zebranych informacji Komisja uzna, że takie zagrożenie istnieje, rozpoczyna dialog z danym państwem członkowskim, wysyłając do niego odpowiednio uzasadnioną „opinię w sprawie praworządności”.
  • Zalecenie Komisji: na drugim etapie, jeżeli kwestia nie została zadowalająco rozstrzygnięta, Komisja może skierować do danego państwa członkowskiego „zalecenie w sprawie praworządności”. W takim przypadku Komisja zaleca, aby państwo członkowskie rozwiązało stwierdzone problemy w wyznaczonym terminie i poinformowało ją o działaniach podjętych w tym celu. Komisja publikuje swoje zalecenie.
  • Działania podejmowane w następstwie zalecenia Komisji: na trzecim etapie Komisja monitoruje działania podjęte przez dane państwo członkowskie w odpowiedzi na jej zalecenia. W przypadku braku zadowalających działań następczych w wyznaczonym terminie może zostać uruchomiona procedura określona w art. 7 TUE. Procedurę tę można uruchomić na podstawie uzasadnionego wniosku zgłoszonego przez jedną trzecią państw członkowskich, Parlament Europejski lub Komisję.

Cały proces opiera się na stałym dialogu Komisji z danym państwem członkowskim. O jego wynikach Komisja na bieżąco i dokładnie informuje Parlament Europejski i Radę.

Dalsze działania

Komisja wzywa rząd Rzeczypospolitej Polskiej do rozwiązania problemów wyszczególnionych w przedmiotowym zaleceniu w sprawie praworządności w trybie pilnym, w terminie dwóch miesięcy, i do poinformowania Komisji o podjętych w tym celu krokach. W przypadku braku w wyznaczonym terminie zadowalających działań następczych w związku z zaleceniem może zostać uruchomiona procedura określona w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Procedurę tę można uruchomić na podstawie uzasadnionego wniosku zgłoszonego przez jedną trzecią państw członkowskich, Parlament Europejski lub Komisję. Jeśli kwestie budzące obawy nie zostaną rozwiązane, art. 7 TUE nie stosuje się jednak na tym etapie w sposób automatyczny.

Komisja przypomina również, że zalecenia przyjęte w kontekście ram na rzecz umocnienia praworządności nie uniemożliwiają bezpośredniego uruchomienia mechanizmów określonych w art. 7 TUE, w przypadku gdyby nagłe pogorszenie się sytuacji w państwie członkowskim wymagało zdecydowanej reakcji UE.

Czym jest procedura określona w art. 7 TUE?

Celem procedury określonej w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) jest zapewnienie poszanowania przez wszystkie państwa członkowskie wspólnych wartości UE, w tym praworządności. Procedura ta zawiera dwie możliwości prawne służące temu celowi: mechanizm zapobiegawczy, który można uruchomić w przypadku „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” (art. 7 ust. 1 TUE), oraz mechanizm sankcji, który stosuje się, gdy ma miejsce „poważne i stałe naruszenie” wartości unijnych, w tym praworządności (art. 7 ust. 2 i 3 TUE). Jak dotąd nie zastosowano jeszcze procedury określonej w art. 7 TUE.

Mechanizm zapobiegawczy umożliwia Radzie wystosowanie ostrzeżenia dla danego państwa członkowskiego, zanim faktycznie dojdzie do poważnego naruszenia wartości unijnych. Mechanizm sankcji umożliwia jej natomiast podjęcie działań w przypadku stwierdzenia, że doszło już do poważnego i stałego naruszenia. Działania takie mogą objąć zawieszenie niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów wobec danego państwa członkowskiego, np. odebranie temu państwu prawa głosu w Radzie. W takim przypadku „poważne naruszenie” musiało utrzymywać się przez pewien czas.

Procedura określona w art. 7 może zostać uruchomiona przez jedną trzecią państw członkowskich, przez Parlament Europejski (w przypadku mechanizmu zapobiegawczego określonego w art. 7 ust. 1 TUE) lub przez Komisję Europejską.

Aby stwierdzić, że istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia zasady praworządności, Rada, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, musi podjąć decyzję większością co najmniej 4/5 swoich członków – ten sam wymóg dotyczący większości głosów obowiązuje Radę, jeśli zamierza ona wydać zalecenia dla danego państwa członkowskiego. Państwo to ma prawo przedstawienia przed Radą swojego stanowiska, zanim ta podejmie decyzję.

Aby stwierdzić istnienie poważnego i stałego naruszenia zasady praworządności, Rada Europejska musi stanowić jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Państwo członkowskie musi najpierw zostać wezwane do przedstawienia swoich uwag.

Aby nałożyć sankcje na państwo członkowskie w przypadku poważnego i stałego naruszenia zasady praworządności, Rada musi stanowić większością kwalifikowaną. O cofnięciu lub zmianie tych sankcji Rada musi również stanowić większością kwalifikowaną.

Zgodnie z art. 354 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej członek Rady Unii Europejskiej lub Rady reprezentujący dane państwo członkowskie nie bierze udziału w głosowaniu, a dane państwo członkowskie nie jest uwzględniane przy obliczaniu większości głosów wymaganej do podjęcia decyzji.

Czy kiedykolwiek zastosowano już procedurę określoną w art. 7 TUE?

Od 2009 r. kilkakrotnie dochodziło w różnych państwach Unii Europejskiej do wydarzeń, które wywołały pewne problemy związane z poszanowaniem zasady praworządności. Komisja ustosunkowała się do tych wydarzeń, wywierając presję polityczną, a także wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku naruszenia prawa UE. Jak dotąd nie zastosowano jednak mechanizmu zapobiegawczego ani mechanizmu sankcji określonych w art. 7 TUE.

ZAŁĄCZNIK I

1

Dodatkowe informacje:

IP/16/4476

 

 

MEMO/16/4479

Kontakty z mediami:

Zapytania od obywateli: Serwis Europe Direct – tel. [ 00 800 67 89 10 11 ] lub e-mail


Side Bar