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Commission européenne - Fiche d'information

Recommandation de la Commission concernant l'état de droit en Pologne: questions et réponses

Bruxelles, le 21 décembre 2016

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La recommandation s'inscrit en complément de la recommandation du 27 juillet 2016 et prend en considération les dernières évolutions constatées en Pologne. Le collège, après discussion en son sein et compte tenu de l'évolution récente de la situation, a approuvé la recommandation sur le principe et habilité le premier vice-président à actualiser la recommandation, à la lumière de la désignation d'un nouveau président du Tribunal constitutionnel, le 21 décembre.

Pourquoi la Commission adopte-t-elle une recommandation supplémentaire concernant l'état de droit en Pologne?

La présente recommandation complète la recommandation du 27 juillet 2016. Parmi les préoccupations formulées dans cette recommandation, la Commission examine quelles sont celles auxquelles une réponse a été apportée et quelles sont celles qui subsistent, et elle dresse la liste des nouvelles préoccupations qui sont apparues depuis en ce qui concerne l'état de droit en Pologne. Sur cette base, elle adresse des recommandations aux autorités polonaises sur la manière d'y répondre. Ces préoccupations portent sur les questions suivantes:

a)    la nomination des juges du Tribunal constitutionnel et la non-exécution des décisions rendues par ce dernier les 3 et 9 décembre 2015 et le 11 août 2016 sur ces questions;

b)    l'absence de publication et la non-exécution de plusieurs décisions rendues par le Tribunal constitutionnel depuis mars 2016, y compris les décisions du 9 mars et du 11 août portant sur les actes législatifs relatifs audit Tribunal;

c)    le bon fonctionnement du Tribunal constitutionnel et l'effectivité du contrôle constitutionnel de la nouvelle législation, tout particulièrement en ce qui concerne la législation adoptée récemment concernant ledit Tribunal, notamment la loi sur le statut des juges, la loi sur l'organisation et les procédures et la loi d'exécution;

d)    les règles applicables à la sélection des candidats aux postes de président et de vice-président du Tribunal constitutionnel et à la nomination d'un président faisant fonction dudit Tribunal figurant dans la loi sur l'organisation et les procédures et dans la loi d'exécution.

Quelle mesure la Commission recommande-t-elle de prendre aux autorités polonaises?

La Commission estime nécessaire que le Tribunal constitutionnel polonais soit en mesure d'exercer un véritable contrôle constitutionnel des actes législatifs. En particulier, la Commission recommande que les autorités polonaises prennent les mesures suivantes, déjà demandées dans la recommandation du 27 juillet 2016, à savoir qu'elles:

a)    exécutent pleinement les décisions du Tribunal constitutionnel des 3 et 9 décembre 2015, conformément auxquelles les trois juges qui ont été nommés légalement en octobre 2015 par l'assemblée précédente peuvent prendre leurs fonctions de juge au sein du Tribunal constitutionnel et les trois juges nommés par la nouvelle assemblée sans base juridique valable ne peuvent pas prendre leurs fonctions de juge sans avoir été valablement élus; pour cette raison, il est demandé au président de la République de recueillir d'urgence le serment des trois juges élus par l'assemblée précédente;

b)    publient et exécutent pleinement les décisions rendues par le Tribunal constitutionnel le 9 mars 2016 et la décision du 11 août 2016 concernant la loi du 22 juillet 2016 relative au Tribunal constitutionnel et les autres décisions ultérieures et futures;

c)    veillent à ce que toute réforme de la loi relative au Tribunal constitutionnel respecte les décisions du Tribunal constitutionnel, tienne pleinement compte de l'avis de la Commission de Venise et veille à ce que l'efficacité du Tribunal constitutionnel en tant que garant de la constitution ne soit pas compromise;

d)    s'abstiennent d'actes et de déclarations publiques susceptibles de miner la légitimité et l'efficacité du Tribunal constitutionnel.

La Commission recommande en outre que les autorités polonaises:

e)    veillent à ce que le Tribunal constitutionnel puisse, de toute urgence, effectivement examiner la constitutionnalité de la loi sur le statut des juges, de la loi sur l'organisation et les procédures et de la loi d'exécution et que les décisions concernées soient publiées sans tarder et pleinement mises en œuvre;

f)    veillent à ce que la nomination du nouveau président du Tribunal constitutionnel n'intervienne pas tant que les décisions du Tribunal constitutionnel sur la constitutionnalité des nouvelles lois n'ont pas été publiées et pleinement mises en œuvre et tant que les trois juges qui ont été nommés légalement en octobre 2015 par la 7e législature de la Diète n'ont pas pris leurs fonctions juridictionnelles au sein du Tribunal;

g)    veillent à ce que tant qu'un nouveau président du Tribunal constitutionnel n'a pas été légalement nommé, il soit remplacé par le vice-président du Tribunal et non par un président faisant fonction ni par la personne nommée président du Tribunal le 21 décembre 2016.

Enfin, la Commission souligne le fait que la coopération loyale requise entre les différentes institutions de l'État pour ce qui est des questions liées à l'état de droit est essentielle si l'on entend trouver une solution à la situation actuelle. La Commission invite le gouvernement polonais à régler d'urgence les problèmes recensés dans la recommandation concernant l'état de droit, dans un délai de deux mois, et à l'informer des mesures prises à cet effet.

Quelles sont les nouvelles préoccupations survenues depuis la publication, par la Commission, de sa recommandation du 27 juillet 2016?

Le 1er décembre 2016, le Sénat a adopté la loi sur le statut juridique des juges du Tribunal constitutionnel («loi relative au statut de la magistrature»). Le 2 décembre 2016, le Sénat a adopté la loi concernant les procédures devant le Tribunal constitutionnel et l'organisation de ce dernier («Loi sur l'organisation et les procédures»). Le 15 décembre 2016, le Sénat a adopté la loi mettant en œuvre la loi sur l'organisation et les procédures et la loi relative au statut de la magistrature («loi d'exécution»), Ces nouvelles lois remplacent la loi du 22 juillet 2016 sur le Tribunal constitutionnel. Le 19 décembre 2016, ces lois ont été signées par le président de la République, puis publiées au Journal officiel.

La Commission considère que si certaines des questions abordées dans sa recommandation du 27 juillet 2016 ont été résolues, d'autres, importantes, doivent encore l'être et de nouvelles préoccupations sont apparues entre-temps. En particulier:

a)    en ce qui concerne la composition du Tribunal constitutionnel, les trois nouvelles lois imposent que les trois juges nommés sans base juridique valable par la 8e législature de la Diète prennent leurs fonctions de juge;

b)    en ce qui concerne la publication des décisions, la loi sur l'organisation et les procédures contient une disposition qui confère au président du Tribunal le pouvoir d'ordonner la publication des décisions. Toutefois, la loi d'exécution continue d'interdire la publication de certaines décisions rendues par le Tribunal, dont les décisions des 9 mars et 11 août 2016 concernant d'anciennes lois relatives au Tribunal constitutionnel, y compris la loi du 22 juillet 2016, ainsi que de toutes les autres décisions rendues après cette date;

c)    en ce qui concerne le caractère effectif du contrôle de la constitutionnalité, la Commission considère que, même si certaines améliorations sont constatées par rapport à la loi du 22 juillet 2016, les trois nouvelles lois adoptées en décembre 2016 contiennent un certain nombre de dispositions qui ne respectent pas des décisions antérieures du Tribunal constitutionnel et ont fait naître de nouvelles préoccupations en plus de celles recensées dans la recommandation du 27 juillet 2016. Ces nouvelles préoccupations ont trait en particulier aux procédures disciplinaires, à la possibilité de retraite anticipée, aux nouvelles exigences appliquées aux juges du Tribunal, aux changements considérables apportés à l'organisation interne du Tribunal, à la procédure de sélection des candidats aux postes de président et de vice-président du Tribunal, au rôle de vice-président du Tribunal et à la nomination d'un président du Tribunal faisant fonction;

d)    la Commission considère en particulier que l'effet conjugué des dispositions concernant la nomination d'un président du Tribunal faisant fonction, la procédure de sélection des candidats au poste de président et le refus de recueillir le serment des juges élus par la 7e législature de la Diète tout en permettant l'entrée en fonction des trois juges nommés par la 8e législature de la Diète sans base juridique valable menace la légitimité du Tribunal constitutionnel et, par conséquent, le caractère effectif du contrôle de la constitutionnalité. En outre, aussi longtemps que les trois juges qui ont été nommés légalement en octobre 2015 par la 7e législature de la Diète ne pourront pas prendre leurs fonctions juridictionnelles au sein du Tribunal constitutionnel, la Commission considérera que le processus de sélection du nouveau président du Tribunal reste fondamentalement biaisé;

e)    la Commission observe également que le calendrier d'adoption de ces trois lois et l'absence de période de vacatio legis appropriée pour un certain nombre de dispositions clés dénient au Tribunal constitutionnel la possibilité d'examiner la constitutionnalité de celles-ci avant leur entrée en vigueur;

f)    en outre, les autorités polonaises continuent, par leurs actes et leurs déclarations publiques, de saper la légitimité et l'efficience du Tribunal constitutionnel, notamment par l'ouverture d'une enquête pénale contre le président du Tribunal constitutionnel.

Quels sont les aspects de l'évolution de la situation en Pologne qui suscitent les inquiétudes de la Commission?

1. La nomination de juges au Tribunal constitutionnel

Avant les élections législatives à la Diète (la chambre basse du Parlement polonais) du 25 octobre 2015, l'assemblée sortante a désigné, le 8 octobre, cinq personnes destinées à être «nommées» juges par le président de la République. Trois juges devaient occuper des sièges devenus vacants durant la législature qui se terminait, tandis que les deux autres devaient occuper des sièges qui deviendraient vacants pendant la législature suivante, laquelle a débuté le 12 novembre.

Le 19 novembre, la nouvelle assemblée, dans le cadre d'une procédure accélérée, a modifié la loi relative au Tribunal constitutionnel, introduisant la possibilité d'annuler les nominations judiciaires effectuées par l'assemblée précédente et de proposer la nomination de cinq nouveaux juges. Le 25 novembre, la nouvelle assemblée a annulé les cinq nominations effectuées par l'assemblée précédente; le 2 décembre, elle a procédé à la nomination de cinq nouveaux juges.

Le 3 décembre, le Tribunal constitutionnel a jugé que l'assemblée précédente était en droit de nommer trois juges pour occuper les sièges devenus vacants au cours de son mandat, mais pas de procéder aux deux nominations relatives aux sièges devenant vacants au cours de la nouvelle législature. Il a également précisé que le président était tenu de recueillir sans délai le serment des trois juges légitimement désignés. Le 9 décembre, le Tribunal constitutionnel a jugé que la nouvelle assemblée n'était pas en droit d'annuler les désignations se rapportant aux trois nominations survenues au cours de la législature précédente, mais était autorisée à nommer les deux juges dont le mandat commençait pendant la nouvelle législature.

En conséquence de ces décisions, le président de la République est tenu de «nommer» les trois juges désignés par l'assemblée précédente (c'est-à-dire de recueillir leur serment). Or, entre-temps, il a recueilli le serment de l'ensemble des cinq juges désignés par la nouvelle assemblée. Les décisions du Tribunal constitutionnel n'ont donc pas été exécutées, ce qui est préoccupant au regard de l'état de droit, et les institutions de l'État restent en désaccord au sujet de la composition du Tribunal.

La loi relative au Tribunal constitutionnel adoptée le 22 juillet 2016 ne dissipe pas ces craintes et est incompatible avec les décisions des 3 et 9 décembre et avec l'avis de la Commission de Venise. La loi impose au président du Tribunal constitutionnel d'attribuer des affaires à tous les juges qui ont prêté serment devant le président de la République, mais qui n'ont pas encore pris leurs fonctions de juge. Ces dispositions permettraient aux trois juges qui ont été nommés illégalement par la nouvelle assemblée de la Diète en décembre 2015 de prendre leurs fonctions en occupant les postes vacants pour lesquels l'assemblée précédente avait déjà légalement désigné trois juges.

Le Tribunal constitutionnel, dans une décision du 11 août 2016, a constaté l'inconstitutionnalité de la disposition correspondante de la loi du 22 juillet 2016, et la Commission de Venise, dans un avis du 14 octobre 2016, a confirmé que cette disposition ne constituait pas une solution conforme aux principes de l'état de droit. Le gouvernement polonais s'obstine toutefois à refuser de reconnaître la validité de la décision du 11 août 2016 et à refuser de la publier au Journal officiel.

En outre, la nouvelle loi sur le statut des juges réintroduit une disposition similaire à celle de la loi du 22 juillet 2016 déclarée inconstitutionnelle dans la décision du 11 août 2016. De même, des dispositions qui visent à déployer des effets semblables figurent dans la loi sur l'organisation et les procédures et dans la loi d'exécution.

En conclusion, la Commission estime que les autorités polonaises devraient respecter et mettre pleinement en œuvre les décisions rendues les 3 et 9 décembre 2015 par le Tribunal constitutionnel. Ces décisions exigent que les institutions de l'État coopèrent loyalement pour faire en sorte que, conformément à l'état de droit, les trois juges nommés par la 7e législature de la Diète puissent prendre leurs fonctions juridictionnelles au sein du Tribunal constitutionnel et que les trois juges nommés par la 8e législature sans base juridique valable ne prennent pas leurs fonctions. Les dispositions correspondantes de la loi du 22 juillet 2016 relative au Tribunal constitutionnel suscitent de vives préoccupations au regard de l'état de droit et ont été jugées inconstitutionnelles par le Tribunal constitutionnel dans sa décision du 11 août 2016. Cette décision devrait également être respectée, publiée et exécutée par les autorités polonaises. En outre, les dispositions visant à atteindre un résultat similaire qui figurent dans la loi sur le statut des juges, dans la loi sur l'organisation et les procédures et dans la loi d'exécution sont elles aussi incompatibles avec ces décisions et il convient de ne pas les appliquer.

2. L'absence de publication et la non-exécution de la décision rendue le 9 mars 2016 par le Tribunal constitutionnel et des décisions rendues depuis cette date

Le 22 décembre 2015, le Parlement polonais a, à la suite d'une procédure accélérée, approuvé une loi modifiant la loi relative au Tribunal constitutionnel, qui concerne le fonctionnement de celui-ci ainsi que l'indépendance de ses juges. Dans une lettre du 23 décembre 2015 adressée au gouvernement polonais, la Commission a demandé à être informée de la situation constitutionnelle en Pologne. Le 23 décembre 2015, le gouvernement polonais a sollicité l'avis de la Commission de Venise sur la loi du 22 décembre 2015. Toutefois, le Parlement polonais n'a pas attendu cet avis avant de prendre de nouvelles mesures, et la loi a été publiée au Journal officiel et est entrée en vigueur le 28 décembre 2015.

Le 9 mars 2016, le Tribunal constitutionnel a jugé que la loi du 22 décembre 2015 était anticonstitutionnelle. Cette décision n'a, jusqu'à présent, pas été publiée au Journal officiel. Le 11 mars 2016, la Commission de Venise a émis un avis dans lequel elle constatait que les modifications apportées le 22 décembre 2015 étaient incompatibles avec l'état de droit. À la suite de la décision du 9 mars 2016, le Tribunal constitutionnel a recommencé à statuer sur des affaires. Le gouvernement polonais n'a pas participé à ces procédures et n'a, jusqu'à présent, pas publié au Journal officiel les décisions rendues depuis le 9 mars 2016 par le Tribunal constitutionnel.

Le refus de publier la décision du 9 mars crée un niveau d'incertitude et de controverse qui compromet non seulement cette décision, mais aussi toutes les décisions ultérieures du Tribunal constitutionnel. Étant donné que ces décisions sont rendues, après celle du 9 mars 2016, conformément aux dispositions applicables avant le 22 décembre 2015, le risque d'une controverse permanente sur chaque future décision porte atteinte au bon fonctionnement de la justice constitutionnelle en Pologne. La loi relative au Tribunal constitutionnel adoptée le 22 juillet ne dissipe pas ces craintes.

Le 16 août 2016, le gouvernement polonais a publié, conformément à la loi du 22 juillet 2016, 21 décisions rendues par le Tribunal constitutionnel pendant la période comprise entre le 6 avril et le 19 juillet 2016. Toutefois, les deux décisions du 9 mars et du 11 août 2016 n'ont toujours pas été publiées par le gouvernement polonais, contrairement à ce qui avait été demandé par la Commission dans sa recommandation. En outre, aucune des 16 décisions rendues par le Tribunal constitutionnel après le 11 août 2016 n'a été publiée à ce jour.

La disposition de la loi du 22 juillet 2016 concernant la publication des décisions du Tribunal a été déclarée anticonstitutionnelle par le Tribunal constitutionnel dans sa décision du 11 août 2016, parce qu'elle va à l'encontre des principes de séparation et d'équilibre des pouvoirs et de l'indépendance des cours et tribunaux vis-à-vis des autres branches du pouvoir.

La nouvelle loi d'exécution dispose que les arrêts du Tribunal ainsi que les décisions du Tribunal adoptées en violation de la loi sur le Tribunal constitutionnel du 25 juin 2015 ou de la loi sur le Tribunal constitutionnel du 22 juillet 2016 et rendues avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'organisation et les procédures seront publiés dans les bulletins officiels correspondants après que leur publication aura été ordonnée par le président du Tribunal faisant fonction, sauf s'ils concernent des instruments juridiques qui ont cessé d'être applicables. Une disposition similaire a déjà été considérée comme contraire à la constitution par le Tribunal dans sa décision du 11 août 2016. Dans sa recommandation, la Commission soulignait que la précision indiquant que les décisions ont été rendues illégalement est contraire au principe de la séparation des pouvoirs en ce qu'il n'appartient pas à la Dièted'apprécier la légalité des décisions. La Commission de Venise a également confirmé cette position dans ses deux avis. En outre, l'exclusion de la publication de décisions portant sur des actes normatifs ayant cessé d'être applicables, prévue par la loi d'exécution, exclut plus particulièrement les décisions du 9 mars et du 11 août 2016. Rien dans la loi sur l'organisation et les procédures ne garantit que le futur président du Tribunal publiera toutes les décisions ayant été adoptées avant son entrée en fonction.

En conclusion, le fait que le gouvernement polonais ait jusqu'à présent refusé de publier au Journal officiel les décisions du 9 mars 2016 et du 11 août 2016 relatives aux actes législatifs concernant le Tribunal constitutionnel, ainsi que toutes les autres décisions rendues par le Tribunal constitutionnel depuis le 11 août 2016, suscite une incertitude quant au fondement juridique sur lequel le Tribunal doit agir et aux effets juridiques de ses décisions. Ces incertitudes compromettent l'effectivité du contrôle de constitutionnalité et soulèvent de graves préoccupations concernant l'état de droit. Le respect des décisions définitives est une exigence inhérente à l'état de droit. Le refus de publier une décision définitive et contraignante nie l'effet juridique et opérationnel automatique de cette dernière et viole les principes de légalité et de séparation des pouvoirs.

3. Révision de la loi relative au Tribunal constitutionnel et effectivité du contrôle de constitutionnalité de la nouvelle législation

La recommandation expose les préoccupations de la Commission concernant l'incidence de la législation récente relative au Tribunal constitutionnel sur l'effectivité du contrôle de constitutionnalité.

La Commission note que la nouvelle loi sur l'organisation et les procédures ne contient plus certaines dispositions de la loi du 22 juillet 2016 qu'elle avait jugées préoccupantes dans sa recommandation du 27 juillet 2016, notamment les dispositions concernant le renvoi des affaires devant une juridiction statuant en formation plénière, sur le traitement des affaires par ordre chronologique, sur le report des délibérations, sur la possibilité pour le procureur général d'empêcher l'examen d'une affaire et sur les dispositions transitoires pour les affaires pendantes.

Malgré ces progrès, la Commission note toutefois que certaines préoccupations subsistent. En particulier, le nombre de juges requis pour que le Tribunal statue en formation plénière reste fixé à onze, alors qu'il l'était à neuf dans la loi de 1997 relative au Tribunal constitutionnel et dans la loi du 25 juin 2015. Comme le relève la recommandation, ceci constitue une contrainte pour le processus décisionnel du Tribunal constitutionnel, particulièrement dans les conditions actuelles où ledit Tribunal ne compte que douze juges (étant donné que les trois juges légalement nommés en octobre 2015 par la 7e législature de la Diète n'ont pas pris leurs fonctions). Le risque mentionné dans la recommandation que le quorum de présences puisse parfois ne pas être atteint s'est déjà concrétisé.

De plus, la nouvelle loi sur l'organisation et les procédures, la loi relative au statut de la magistrature et la loi d'exécution contiennent d'autres dispositions qui ont exacerbé certaines préoccupations déjà exposées dans la recommandation, ou ont introduit de nouvelles préoccupations (voir ci-dessus) relatives à la situation des juges et à la nomination du président, du vice-président et du président faisant fonction du Tribunal.

La Commission estime que tant que le Tribunal constitutionnel sera empêché d'assurer pleinement un contrôle effectif de la constitutionnalité, il ne sera procédé à aucun examen utile de la conformité des actes législatifs avec les droits fondamentaux. Cela suscite de sérieuses inquiétudes en ce qui concerne l'état de droit, étant donné, en particulier, qu'un certain nombre d'actes législatifs particulièrement sensibles ont été récemment adoptés par la Diète et qu'ils devraient pouvoir faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité, comme, notamment, une loi sur les médias, une loi portant modification de la loi sur la police et certaines autres lois, une nouvelle loi sur la fonction publique, une loi sur le Conseil national des médias et une nouvelle loi contre le terrorisme.

4. Nomination du président, du vice-président et du président faisant fonction du Tribunal

Nomination du président du Tribunal

La loi d'exécution et la loi sur l'organisation et les procédures comportent de nouvelles règles régissant la procédure de présentation des candidats aux postes de président et de vice-président du Tribunal. La nouvelle procédure de sélection des candidats au poste de président du Tribunal exige que les trois «juges de décembre» nommés illégalement par la nouvelle assemblée de la Diète prennent part au processus. La Commission considère qu'une telle exigence rend l'ensemble du processus de sélection anticonstitutionnel. De même, le fait que les «juges d'octobre» élus légalement ne peuvent participer au processus peut également influer sur son issue et entache par conséquent ledit processus.

En outre, la nouvelle procédure ne garantit pas que seuls les candidats ayant le soutien de la majorité de l'assemblée générale du Tribunal seront proposés au président de la République. Selon la décision du Tribunal du 7 novembre 2016, la constitution doit être interprétée comme disposant que le président du Tribunal est nommé par le président de la République parmi les candidats ayant obtenu une majorité de votes à l'assemblée générale du Tribunal. Il en découle que la nouvelle procédure est incompatible avec la décision du Tribunal constitutionnel du 7 novembre 2016. Dans son avis du 14 octobre 2016, la Commission de Venise a également souligné l'importance de faire en sorte que le processus de sélection garantisse que seuls les candidats ayant obtenu un soutien substantiel au sein du Tribunal peuvent être sélectionnés en tant que candidats à proposer au président de la République.

La procédure de présentation des candidats au poste de vice-président du Tribunal suscite les mêmes inquiétudes; cette procédure est identique à la procédure de présentation des candidats au poste de président telle que prévue dans la loi sur l'organisation et les procédures.

Rôle du vice-président du Tribunal

La Commission note également que la loi d'exécution et la loi sur l'organisation et les procédures contiennent plusieurs dispositions qui nient la fonction du vice-président du Tribunal constitutionnel. L'effet combiné de ces dispositions nie le statut spécifique du vice-président en tant que suppléant du président du Tribunal constitutionnel. Le statut de vice-président du Tribunal est reconnu par la constitution.

Nomination d'un président faisant fonction du Tribunal

Conformément à la loi d'exécution, s'il s'avère nécessaire d'exécuter la procédure de présentation de candidats au poste de président du Tribunal, pour la période comprise entre le jour suivant la date à laquelle ladite loi est publiée et la nomination du président du Tribunal, le Tribunal est présidé par le juge du Tribunal auquel le président de la République a confié, par voie de décision, les tâches du président du Tribunal. Le président faisant fonction du Tribunal se voit conférer un large éventail de pouvoirs tant qu'il n'y a pas de nouveau président du Tribunal.

Ces dispositions qui autorisent le président de la République à nommer directement un président faisant fonction soulèvent de sérieuses questions quant aux principes de séparation des pouvoirs et d'indépendance du système judiciaire tel qu'ils sont protégés par la constitution polonaise. La constitution ne prévoit notamment pas la fonction de président faisant fonction du Tribunal. De plus, le pouvoir conféré au président de la République de nommer un président faisant fonction du Tribunal s'avère être contraire à la constitution, qui dispose que le président et le vice-président du Tribunal sont nommés par le président de la République «parmi les candidats proposés par l'assemblée générale des juges du Tribunal constitutionnel», tandis que la procédure de la loi d'exécution refuse ce rôle à l'assemblée générale. En outre, les critères appliqués par le président de la République pour choisir le président faisant fonction semblent arbitraires. Ces dispositions ne tiennent pas non plus compte des mesures antérieures liées à la procédure de sélection et prises par le Tribunal avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.

Nomination d'une présidente du Tribunal le 21 décembre 2016

  1. Le 19 décembre 2016, le président de la République a nommé la juge Julia Przylębska au poste de présidente faisant fonction du Tribunal constitutionnel. Le 20 décembre 2016, la juge Julia Przylębska a permis aux trois juges désignés par la 8e législature de la Diète sans base juridique valable de prendre leurs fonctions au sein du Tribunal et a convoqué une réunion de l'assemblée générale le jour même. Compte tenu de la brièveté du délai, un juge n'était pas en mesure d'y participer et a demandé le report de la réunion au lendemain. La juge Julia Przyłębska a refusé et sept autres juges n'ont pas participé à la réunion. Seuls six juges, dont les trois juges désignés illégalement, ont pris part à la réunion et ont élu deux candidats, Julia Przyłębska et Mariusz Muszyński, qui ont été présentés au président de la République. Le 21 décembre 2016, le président de la République a nommé la juge Julia Przyłębska au poste de présidente du Tribunal constitutionnel.
  2. La Commission considère que la procédure ayant abouti à la nomination d'une nouvelle présidente du Tribunal est fondamentalement erronée au regard de l'état de droit. Comme expliqué plus haut, la procédure a été menée par une présidente faisant fonction dont la nomination soulève de sérieuses questions quant aux principes de séparation des pouvoirs et d'indépendance du système judiciaire tel qu'ils sont protégés par la constitution polonaise. En outre, le fait que la procédure a permis aux trois «juges de décembre» nommés illégalement par la nouvelle assemblée de la Diète de prendre part au processus a rendu l'ensemble du processus de sélection anticonstitutionnel (voir la section 2 ci-dessous). De même, le fait que les «juges d'octobre» élus légalement n'ont pas pu participer au processus a également influé sur son issue et a par conséquent entaché ledit processus. En outre, le délai très court dans lequel l'assemblée générale a été convoquée et le refus de reporter la réunion suscitent de graves préoccupations. Enfin, l'élection des candidats par six juges seulement est incompatible avec la décision du Tribunal du 7 novembre 2016, selon laquelle l'article 194, paragraphe 2, de la constitution doit être interprété comme disposant que le président du Tribunal est nommé par le président de la République parmi les candidats ayant obtenu une majorité de votes à l'assemblée générale du Tribunal.
  3. Dès lors, la Commission estime que ces dispositions sur la nomination d'un président faisant fonction du Tribunal et d'un président du Tribunal et la façon dont elles ont été appliquées les 19, 20 et 21 décembre 2016 menacent sérieusement la légitimité du Tribunal constitutionnel et, partant, l'effectivité du contrôle constitutionnel.

Quelles mesures la Commission a-t-elle prises après l'adoption de sa recommandation du 27 juillet 2016?

Après l'adoption de sa recommandation du 27 juillet 2016, la Commission a continué de suivre de près l'évolution de la situation en Pologne. Les 13 septembre et 14 décembre 2016, elle a participé à des débats en séance plénière au Parlement européen consacrés à cette situation et a expliqué ce qui s'était produit depuis l'adoption de sa recommandation de juillet 2016 et exposé sa vision des choses. Au cours du débat en séance plénière du 14 décembre 2016 plus particulièrement, la Commission a demandé instamment aux autorités polonaises de ne pas mettre en vigueur les nouvelles lois avant que le Tribunal constitutionnel n'ait eu le loisir d'en examiner la constitutionnalité. La Commission a également invité le président de la République à recueillir d'urgence le serment des trois juges élus par l'assemblée précédente de la Diète et prié le gouvernement polonais de publier et de respecter pleinement toutes les décisions antérieures du Tribunal constitutionnel.

Qu'est-ce que le cadre pour l'état de droit?

Le 11 mars 2014, la Commission a adopté un nouveau cadre pour faire face aux menaces systémiques qui pourraient peser sur l'état de droit dans n'importe lequel des 28 États membres de l'UE. Ce cadre prévoit un outil qui permet à la Commission d'entamer un dialogue avec l'État membre concerné afin d'empêcher toute escalade dans les menaces systémiques envers l'état de droit.

Le cadre a pour objectif de permettre à la Commission de trouver une solution avec l'État membre concerné, de manière à prévenir l'apparition d'une menace systémique envers l'état de droit qui pourrait se muer en «risque clair de violation grave» susceptible d'entraîner le recours à la procédure dite «de l'article 7». Lorsqu'il existe des indices clairs d'une menace systémique envers l'état de droit dans un État membre, la Commission peut lancer une procédure préalable au déclenchement du mécanisme prévu à l'article 7 en engageant un dialogue avec l'État membre concerné au moyen du cadre pour l'état de droit.

Le cadre pour l'état de droit permet à la Commission d'exercer le rôle qui lui est dévolu par les traités en toute transparence et vise à limiter la nécessité de recourir à la procédure de l'article 7.

Le cadre pour l'état de droit comprend trois étapes (voir également le graphique à l'annexe 1):

  • Évaluation de la Commission: la Commission rassemble et examine toutes les informations utiles et apprécie s'il existe des indices clairs d'une menace systémique envers l'état de droit. Si, sur la base de ces éléments, elle estime qu'il existe en effet une situation de menace systémique envers l'état de droit, elle engage un dialogue avec l'État membre concerné, en lui adressant un «avis sur l'état de droit», motivant ses préoccupations.
  • Recommandation de la Commission: dans un deuxième temps, si le problème n'a pas trouvé de solution satisfaisante, la Commission peut adresser à l'État membre une «recommandation sur l'état de droit». Dans ce cas, elle lui recommande de résoudre les problèmes recensés dans un certain délai et de l'informer des mesures prises à cet effet. La Commission rend sa recommandation publique.
  • Suivi de la recommandation de la Commission: dans un troisième temps, la Commission contrôle le suivi donné à sa recommandation par l'État membre. Si aucune suite satisfaisante n'est réservée à la question dans le délai imparti, il est possible de recourir à la «procédure de l'article 7». Cette procédure peut être déclenchée par une proposition motivée d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission.

L'ensemble du processus est fondé sur un dialogue permanent entre la Commission et l'État membre concerné. La Commission tient le Parlement européen et le Conseil régulièrement et étroitement informés.

Quelles sont les prochaines étapes?

La Commission invite le gouvernement polonais à régler d'urgence les problèmes recensés dans la présente recommandation concernant l'état de droit, dans un délai de deux mois, et à l'informer des mesures prises à cet effet. En l'absence d'un suivi satisfaisant de la recommandation dans le délai imparti, l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) peut être activé sur proposition motivée d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission. L'application de l'article 7 du TUE n'est toutefois pas automatique à ce stade si les préoccupations n'ont pas été dissipées.

La Commission rappelle également que les recommandations adoptées en vertu du cadre pour l'état de droit n'empêchent pas l'activation directe des mécanismes visés à l'article 7 du TUE si une détérioration soudaine de la situation dans un État membre requiert une réaction plus forte de l'UE.

Qu'est-ce que la procédure de l'article 7?

La procédure prévue à l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) vise à assurer que tous les États membres respectent les valeurs communes de l'UE, y compris l'état de droit. Elle prévoit deux possibilités juridiques dans une telle situation: un mécanisme de prévention s'il existe un «risque clair de violation grave des valeurs [de l'Union]» (article 7, paragraphe 1, du TUE) et un mécanisme de sanction si l'on constate «l'existence d'une violation grave et persistante» des valeurs sur lesquelles se fonde l'Union, y compris l'état de droit (article 7, paragraphe 2, et article 7, paragraphe 3, du TUE). L'article 7 du TUE n'a jamais été utilisé.

Le mécanisme de prévention autorise le Conseil à donner à l'État membre concerné un avertissement avant qu'une violation grave ne se soit effectivement concrétisée. Le mécanisme de sanction autorise le Conseil à agir si une violation grave et persistante est réputée exister. Il peut notamment suspendre certains droits découlant de l'application des traités à l'État membre de l'UE en question, y compris les droits de vote de cet État membre au Conseil. Dans un tel cas, il faut que la «violation grave» ait persisté un certain temps.

La procédure prévue à l'article 7 peut être déclenchée par un tiers des États membres, par le Parlement européen (dans le cas du mécanisme de prévention prévu à l'article 7, paragraphe 1, du TUE) ou par la Commission européenne.

Pour constater l'existence d'un risque clair de violation grave de l'état de droit, le Conseil, après approbation du Parlement européen, doit statuer sur décision des quatre cinquièmes de ses membres et atteindre un seuil identique s'il souhaite adresser des recommandations à l'État membre concerné. Le Conseil doit entendre les États membres concernés avant d'adopter une telle décision.

Pour constater l'existence d'une violation grave et persistante de l'état de droit, le Conseil européen doit statuer à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. L'État membre concerné doit d'abord être invité à présenter ses observations.

Pour sanctionner un État membre pour violation grave et persistante de l'état de droit, le Conseil doit statuer à la majorité qualifiée. Pour révoquer ou modifier ces sanctions, le Conseil doit aussi statuer à la majorité qualifiée.

Conformément à l'article 354 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le membre du Conseil européen ou du Conseil représentant l'État membre en cause ne prend pas part au vote et l'État membre en cause n'est pas pris en compte dans le calcul des majorités nécessaires à ces constatations.

La procédure de l'article 7 a-t-elle déjà été utilisée?

Depuis 2009, l'Union européenne a plusieurs fois fait face, dans certains de ses États, à des situations qui ont révélé des problèmes spécifiques liés à l'état de droit. La Commission y a réagi en exerçant une pression politique et en engageant des procédures d'infraction en cas de violation du droit de l'UE. Il n'a jamais été recouru jusqu'ici aux mécanismes de prévention et de sanction prévus à l'article 7.

ANNEXE I

1

Pour en savoir plus:

IP/16/4476

MEMO/16/4479

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Renseignements au public: Europe Direct par téléphone au 00 800 67 89 10 11 ou par courriel


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