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Europäische Kommission - Factsheet

Empfehlung der Kommission zur Rechtsstaatlichkeit in Polen Fragen und Antworten

Brüssel, 21. Dezember 2016

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Die vorliegende Empfehlung ergänzt die Empfehlung vom 27. Juli 2016 unter Berücksichtigung der neuesten Entwicklungen in Polen. Nach einer Erörterung im Kollegium und in Anbetracht der jüngsten Entwicklungen hat das Kollegium heute die Empfehlung im Grundsatz gebilligt und den Ersten Vizepräsidenten zur Aktualisierung der Empfehlung im Hinblick auf die Ernennung eines neuen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs am 21. Dezember ermächtigt.

Warum hat die Kommission eine ergänzende Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit in Polen angenommen?

Im Rahmen der vorliegenden Empfehlung, die die Empfehlung vom 27. Juli 2016 ergänzt, wird geprüft, welchen der in dieser vorangegangenen Empfehlung erhobenen Bedenken Rechnung getragen wurde und dargelegt, welche Bedenken weiterhin bestehen sowie welche neuen Bedenken von der Kommission im Hinblick auf die Rechtsstaatlichkeit in Polen geltend gemacht werden. Auf dieser Grundlage gibt die Kommission den polnischen Behörden Empfehlungen an die Hand, wie diese Bedenken ausgeräumt werden sollten. Die Bedenken betreffen folgende Punkte:

a) die Ernennung der Richter des Verfassungsgerichtshofs und die mangelnde Umsetzung der einschlägigen Urteile des Verfassungsgerichtshofs vom 3. und 9. Dezember 2015 und vom 11. August 2016;

b) die fehlende Veröffentlichung und mangelnde Umsetzung einer Reihe von Urteilen des Verfassungsgerichtshofs seit März 2016 einschließlich der Urteile vom 9. März und 11. August  in Bezug auf Rechtsvorschriften über den Verfassungsgerichtshof;

c) die Wirksamkeit der Arbeitsweise des Verfassungsgerichtshofs und der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit neuer Rechtsvorschriften, vor allem mit Blick auf die neu verabschiedeten Rechtsvorschriften über den Verfassungsgerichtshof, insbesondere das Gesetz über den Status der Richter, das Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise sowie das Durchführungsgesetz;

d) die im Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise und im Durchführungsgesetz enthaltenden Bestimmungen über die Auswahl der Kandidaten für das Amt des Präsidenten und das Amt des Vizepräsidenten sowie über die Ernennung eines kommissarischen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs.

Welche Maßnahmen empfiehlt die Kommission den polnischen Behörden?

Nach Auffassung der Kommission muss der polnische Verfassungsgerichtshof in der Lage sein, Gesetze wirksam auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Insbesondere empfiehlt die Kommission den polnischen Behörden folgende bereits in ihrer Empfehlung vom 27. Juli 2016 angemahnte Maßnahmen ergreifen:

a) vollständige Umsetzung der Urteile des Verfassungsgerichtshofs vom 3. und 9. Dezember 2015, denen zufolge die drei Richter, die im Oktober 2015 von der vorherigen Volksvertretung rechtmäßig benannt wurden, ihr Amt als Richter am Verfassungsgerichtshof antreten können und die drei Richter, die von der neuen Volksvertretung ohne gültige Rechtsgrundlage benannt wurden, ihr Amt nicht ohne rechtskräftige Wahl antreten dürfen; der Präsident der Republik muss daher zügig die drei von der vorherigen Volksvertretung gewählten Richter vereidigen;

b) Veröffentlichung und vollständige Umsetzung der Urteile des Verfassungsgerichtshofs vom 9. März 2016 und des Urteils vom 11. August 2016 zum Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 22. Juli 2016 sowie anderer danach ergangener Urteile;

c) Gewährleistung, dass jede Reform des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof mit den Urteilen des Verfassungsgerichtshofs im Einklang steht und den Stellungnahmen der Venedig-Kommission umfassend Rechnung trägt und dass der Verfassungsgerichtshof in seiner Funktion als Garant der Verfassung nicht geschwächt wird;

d) Unterlassung von Maßnahmen und öffentlichen Erklärungen, die die Legitimität und Handlungsfähigkeit des Verfassungsgerichtshofs beeinträchtigen könnten.

Darüber hinaus empfiehlt die Kommission den polnischen Behörden,

e) sicherzustellen, dass der Verfassungsgerichtshof die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über den Status der Richter, des Gesetzes über die Organisation und die Verfahrensweise sowie des Durchführungsgesetzes wirksam prüfen kann, bevor diese Gesetze in Kraft treten, und dass die diesbezüglichen Urteile unverzüglich veröffentlicht und vollständig umgesetzt werden

f) sicherzustellen, dass kein neuer Präsident des Verfassungsgerichtshofs ernannt wird, solange die Urteile des Verfassungsgerichtshofs zur Verfassungsmäßigkeit der neuen Gesetze nicht veröffentlicht und vollständig umgesetzt wurden und solange die drei im Oktober 2015 vom 7. Sejm rechtmäßig benannten Richter nicht ihr Amt als Richter am Verfassungsgerichtshof angetreten haben;

g) sicherzustellen, dass solange ein neuer Präsident des Verfassungsgerichtshofs nicht rechtmäßig ernannt worden ist, der Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs und nicht ein kommissarischer Präsident oder die am 21. Dezember 2016 als Präsident des Gerichtshofs ernannte Person das Präsidentenamt stellvertretend übernimmt.

Schließlich betont die Kommission, dass die zwischen den Staatsorganen in Fragen der Rechtsstaatlichkeit erforderliche loyale Zusammenarbeit von grundlegender Bedeutung ist, um in der gegenwärtigen Lage eine Lösung zu finden. Sie fordert die polnische Regierung auf, die in dieser Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit beanstandeten Probleme unverzüglich innerhalb von 2 Monaten nach Erhalt der Empfehlung zu beheben und der Kommission die hierzu unternommenen Schritte mitzuteilen.

Welche neuen Bedenken sind nach der Empfehlung der Kommission vom 27. Juli 2016 aufgetreten?

Am 1. Dezember 2016 hat der Senat das Gesetz über den rechtlichen Status der Richter des Verfassungsgerichtshofs (Gesetz über den Status der Richter) angenommen. Der Senat hat am 2. Dezember 2016 das Gesetz über die Organisation des Verfassungsgerichtshofs und die Verfahrensweise vor dem Verfassungsgerichtshof (Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise) angenommen. Am 15. Dezember 2016 hat der Senat das Gesetz zur Umsetzung des Gesetzes über die Organisation und die Verfahrensweise und des Gesetzes über den Status der Richter (Durchführungsgesetz) angenommen. Diese neuen Gesetze ersetzen das Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 22. Juli 2016. Diese Gesetze wurden am 19. Dezember 2016 vom Präsidenten der Republik unterzeichnet und im Amtsblatt veröffentlicht.

Die Kommission ist der Ansicht, dass zwar einige der Fragestellungen, die Gegenstand ihrer Empfehlung vom 27. Juli 2016 waren, geklärt worden sind, dass andere wichtige Probleme aber noch einer Lösung harren und zudem in der Zwischenzeit neue Bedenken aufgetaucht sind. Diese betreffen insbesondere:

a) die Zusammensetzung des Verfassungsgerichtshofs, da die drei neuen Gesetze vorsehen, dass die drei Richter, die vom 8. Sejm ohne gültige Rechtsgrundlage benannt wurden, ihr Amt als Richter antreten.

b) die Veröffentlichung von Urteilen, da das Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise eine Bestimmung enthält, mit der der Präsident des Verfassungsgerichtshofs ermächtigt wird, die Veröffentlichung der Urteile anzuordnen. Allerdings schließt das Durchführungsgesetz nach wie vor die Veröffentlichung bestimmter Urteile des Gerichtshofs aus, u. a. der Urteile vom 9. März und 11. August 2016 zu früheren Gesetzen über den Verfassungsgerichtshof, einschließlich des Gesetzes vom 22. Juli 2016, und aller anderen nach diesem Zeitpunkt ergangenen Urteile.

c) die wirksame verfassungsgerichtliche Kontrolle, da sich nach Ansicht der Kommission zwar einige Verbesserungen gegenüber dem Gesetz vom 22. Juli 2016 feststellen lassen, die drei neuen im Dezember 2016 erlassenen Gesetze jedoch noch eine Reihe von Bestimmungen enthalten, die frühere Urteile des Verfassungsgerichtshofs missachten und neben den in der Empfehlung vom 27. Juli 2016 dargelegten Bedenken weitere Bedenken aufkommen lassen. Diese Bedenken betreffen insbesondere die Disziplinarverfahren, die Möglichkeit der Frühpensionierung, die neuen Anforderungen an die Richter des Gerichtshofs, die signifikanten Veränderungen bei den internen Abläufen des Gerichtshofs, das Verfahren für die Auswahl der Bewerber für das Amt des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Verfassungsgerichts, die Aufgaben des Vizepräsidenten des Gerichtshofs sowie die Ernennung eines kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs.

d) Insbesondere ist die Kommission der Ansicht, dass die Kombination aus den Bestimmungen zur Ernennung eines kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs, aus dem Verfahren für die Auswahl der Bewerber für das Amt des Präsidenten und aus der Weigerung, die vom 7. Sejm gewählten Richter zu vereidigen, während gleichzeitig der Amtsantritt der drei vom 8. Sejm ohne gültige Rechtsgrundlage benannten Richter vorbereitet wird, die Legitimität des Verfassungsgerichtshofs und folglich auch die Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ernstlich bedroht. Solange die drei Richter, die im Oktober 2015 vom 7. Sejm rechtmäßig benannt worden sind, ihr Amt als Richter am Verfassungsgerichtshof nicht antreten können, weist nach Ansicht der Kommission das Verfahren zur Auswahl des neuen Präsidenten des Gerichtshofs immer noch einen grundlegenden Mangel auf.

e) Die Kommission stellt ferner fest, dass es dem Verfassungsgerichtshof aufgrund der Terminierung für den Erlass dieser drei Gesetze und aufgrund des Fehlens einer angemessenen Legisvakanz für eine Reihe zentraler Bestimmungen unmöglich gemacht wird, die Verfassungsmäßigkeit dieser Gesetze vor deren Inkrafttreten zu prüfen.

f) Darüber hinaus kommt es immer wieder zu Handlungen und zu öffentlichen Äußerungen der polnischen Behörden – unter anderem wurde ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen den Präsidenten des Verfassungsgerichthofs eingeleitet –, die der Legitimität und Effizienz des Verfassungsgerichtshofs abträglich sind.

Über welche Entwicklungen in Polen ist das Kollegium besorgt?

1. Die Ernennung von Richtern am Verfassungsgericht

Vor der Wahl zum Sejm (Unterhaus des polnischen Parlaments) vom 25. Oktober 2015 nominierte die scheidende Volksvertretung am 8. Oktober fünf Personen, die vom Präsidenten der Republik zu Richtern „ernannt“ werden sollten. Drei der Richter sollten die Stellen einnehmen, die während der zu Ende gehenden Legislaturperiode frei geworden waren, während zwei Richter die mit Beginn der neuen Legislaturperiode am 12. November frei werdenden Stellen besetzen sollten.

Am 19. November änderte der neugewählte Sejm in einem beschleunigten Verfahren das Gesetz über das Verfassungsgericht und führte die Möglichkeit ein, die Nominierung von Richtern durch den alten Sejm aufzuheben und fünf neue Richter zu nominieren. Am 25. November hob das neue Parlament die vom vorherigen Parlament vorgenommenen fünf Nominierungen auf und nominierte am 2. Dezember fünf neue Richter.

Am 3. Dezember urteilte das polnische Verfassungsgericht, dass das alte Parlament befugt war, die Richter für die drei während seiner Legislaturperiode frei gewordenen Stellen zu nominieren, dass es aber nicht befugt war, die Nominierungen für die beiden während der neuen Legislaturperiode frei werdenden Stellen vorzunehmen. Ferner stellte das Verfassungsgericht klar, dass der Präsident verpflichtet ist, die drei rechtmäßig gewählten Richter unverzüglich zu vereidigen. Am 9. Dezember urteilte das Verfassungsgericht, dass das neue Parlament nicht befugt war, die drei vom vorherigen Parlament vorgenommenen Nominierungen aufzuheben, dass es jedoch befugt war, die zwei Richter zu nominieren, deren Amtszeit während der neuen Legislaturperiode begann.

Infolge dieser Urteile ist der Präsident der Republik verpflichtet, die drei vom vorherigen Parlament nominierten Richter zu „ernennen“ (d. h. zu vereidigen). Er hat jedoch inzwischen alle fünf vom neuen polnischen Parlament nominierten Richter vereidigt. Die Urteile des Verfassungsgerichts sind demnach nicht umgesetzt worden, was aus rechtsstaatlicher Sicht bedenklich ist, und die richtige Zusammensetzung des Gerichts bleibt zwischen den Staatsorganen umstritten.

Die am 22. Juli 2016 verabschiedete Novelle zum Verfassungsgerichtsgesetz beseitigt diese Bedenken nicht und ist unvereinbar mit den Urteilen des Verfassungsgerichts vom 3. und vom 9. Dezember sowie mit der Stellungnahme der Venedig-Kommission. Nach dem neuen Gesetz ist der Präsident des Verfassungsgerichts verpflichtet, allen Richtern, die vom Präsidenten der Republik vereidigt wurden, Fälle zuzuweisen, auch wenn sie ihr Richteramt noch gar nicht angetreten haben. Somit könnten die drei Richter, die im Dezember 2015 vom neuen Sejm unrechtmäßig nominiert wurden, ihr Amt auf den offenen Stellen antreten, für die der vorherige Sejm bereits rechtmäßig drei Richter nominiert hatte.

In seinem Urteil vom 11. August 2016 erklärte das Verfassungsgericht die betreffenden Bestimmung des am 22. Juli 2016 verabschiedeten Gesetzes für verfassungswidrig, und die Venedig-Kommission bestätigte in ihrer Stellungnahme vom 14. Oktober 2016, dass diese Bestimmung keine mit dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit zu vereinbarende Lösung darstellt. Die polnische Regierung weigert sich jedoch weiterhin, die Gültigkeit des Urteils vom 11. August 2016 anzuerkennen und dieses im Amtsblatt zu veröffentlichen.

Darüber hinaus wird mit dem neuen Gesetz über den Status der Richter eine Bestimmung wiedereingeführt, die jener des am 22. Juli 2016 verabschiedeten Gesetzes ähnelt, welche mit dem Urteil vom 11. August 2016 für verfassungswidrig erklärt wurde. Auch das Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise und das Durchführungsgesetz enthalten Bestimmungen mit einer ähnlichen Zielsetzung.

Zusammenfassend vertritt die Kommission die Auffassung, dass die polnischen Behörden die Urteile des Verfassungsgerichts vom 3. und vom 9. Dezember 2015 beachten und vollständig umsetzen sollten. Gemäß diesen Urteilen müssen die Staatsorgane loyal zusammenarbeiten, um gemäß dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit sicherzustellen, dass die drei Richter, die vom 7. Sejm nominiert wurden, ihre richterlichen Funktionen am Verfassungsgericht antreten können, und dass die drei Richter, die vom 8. Sejm ohne gültige Rechtsgrundlage nominiert wurden, ihr Richteramt nicht antreten. Die betreffenden Bestimmungen des Verfassungsgerichtsgesetzes vom 22. Juli 2016 geben Anlass zu erheblichen Bedenken hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit und wurden mit Urteil des Verfassungsgerichts vom 11. August 2016 für verfassungswidrig befunden. Auch dieses Urteil sollte von den polnischen Behörden beachtet, veröffentlicht und umgesetzt werden. Darüber hinaus stehen Bestimmungen mit ähnlicher Zielsetzung im Gesetz über den Status von Richtern, im Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise sowie im Durchführungsgesetz auch zu diesen Urteilen im Widerspruch und dürfen nicht angewendet werden.

2. Fehlende Veröffentlichung und mangelnde Umsetzung des Urteils des Verfassungsgerichtshofs vom 9. März 2016 und aller darauffolgenden Urteile

Am 22. Dezember 2015 wurde vom polnischen Parlament im Eilverfahren ein Gesetz zur Änderung des Verfassungsgerichtshofgesetzes verabschiedet, das Auswirkungen sowohl auf die Funktionsfähigkeit des Gerichtshofs als auch auf die Unabhängigkeit der Richter hat. In einem Schreiben vom 23. Dezember 2015 bat die Kommission die polnische Regierung um Auskünfte zur Verfassungslage in Polen. Am 23. Dezember 2015 ersuchte die polnische Regierung die Venedig-Kommission um Stellungnahme zum Gesetz vom 22. Dezember 2015. Das polnische Parlament wartete jedoch den Eingang der Stellungnahme nicht ab und ergriff noch vorher weitere Maßnahmen. So wurde das Gesetz im Amtsblatt veröffentlicht und trat am 28. Dezember 2015 in Kraft.

Am 9. März 2016 erklärte der Verfassungsgerichtshof das Gesetz vom 22. Dezember 2015 für verfassungswidrig. Dieses Urteil wurde bis zum heutigen Tag nicht im Amtsblatt veröffentlicht. Am 11. März 2016 gab die Venedig-Kommission eine Stellungnahme ab, in der sie feststellte, dass die Änderungen vom 22. Dezember 2015 nicht mit rechtsstaatlichen Grundsätzen vereinbar sind. Nach dem Urteil vom 9. März 2016 nahm der Verfassungsgerichtshof seine Rechtsprechungstätigkeit wieder auf. Die polnische Regierung beteiligte sich an diesen Verfahren nicht, und bislang wurden die seit dem 9. März 2016 ergangenen Urteile des Verfassungsgerichtshofs von der Regierung nicht im Amtsblatt veröffentlicht.

Die Unsicherheit und Uneinigkeit infolge der Weigerung, das Urteil vom 9. März 2016 zu veröffentlichen, wirken sich nicht nur auf dieses Urteil negativ aus, sondern auch auf alle danach erlassenen und künftigen Urteile des Verfassungsgerichtshofs. Denn da diese Urteile in Übereinstimmung mit dem Urteil vom 9. März 2016 nach wie vor auf der Grundlage der Vorschriften ergehen, die vor dem 22. Dezember 2015 galten, besteht die Gefahr einer fortlaufenden Auseinandersetzung über jedes künftige Urteil, was ein ordentliches Funktionieren der Verfassungsgerichtsbarkeit in Polen erschwert. Mit dem Verfassungsgerichtshofgesetz vom 22. Juli 2016 werden diese Bedenken nicht ausgeräumt.

Am 16. August 2016 veröffentlichte die polnische Regierung auf der Grundlage des Gesetzes vom 22. Juli 2016 21 Urteile des Verfassungsgerichtshofs aus der Zeit vom 6. April 2016 bis zum 19. Juli 2016. Jedoch hat die polnische Regierung die beiden Urteile vom 9. März 2016 und vom 11. August 2016 immer noch nicht veröffentlicht, obwohl die Kommission sie in ihrer Empfehlung dazu aufgefordert hatte. Auch von den 16 Urteilen des Verfassungsgerichtshofs, die nach dem 11. August 2016 ergangen sind, wurde bisher noch keines veröffentlicht.

Der Verfassungsgerichtshof erklärte die einschlägige Bestimmung des Gesetzes vom 22. Juli 2016, die die Veröffentlichung der Gerichtsurteile betrifft, in seinem Urteil vom 11. August 2016 wegen Unvereinbarkeit mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung und des Kräftegleichgewichts sowie der Unabhängigkeit der Gerichte von den anderen Staatsgewalten für verfassungswidrig.

Das neue Durchführungsgesetz sieht vor, dass Urteile und Beschlüsse des Gerichtshofs, die unter Verstoß gegen das Verfassungsgerichtshofgesetz vom 25. Juni 2015 oder das Verfassungsgerichtshofgesetz vom 22. Juli 2016 und vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes über die Organisation und die Verfahrensweise erlassen wurden, in den einschlägigen Amtsblättern veröffentlicht werden, nachdem ihre Veröffentlichung vom kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs angeordnet wurde – es sei denn, sie betreffen Regelungsinstrumente, die nicht mehr gültig sind. Eine ähnliche Bestimmung wurde vom Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 11. August 2016 für verfassungswidrig erklärt. Wie in der Empfehlung der Kommission unterstrichen wurde, ist der Hinweis darauf, dass Urteile nicht rechtmäßig erlassen wurden, nicht mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung vereinbar, da es nicht dem Sejm obliegt, über die Rechtmäßigkeit von Urteilen zu befinden. Diese Auffassung wurde auch in den beiden Stellungnahmen der Venedig-Kommission vertreten. Im Übrigen werden durch die im Durchführungsgesetz vorgesehene Ausnahme in Bezug auf die Veröffentlichung von Urteilen, die ungültig gewordene Rechtsakte betreffen, gerade die Urteile vom 9. März 2016 und 11. August 2016 ausgenommen. Mit dem Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise wird in keiner Weise gewährleistet, dass der künftige Präsident des Gerichtshofs alle vor seiner Amtszeit erlassenen Urteile veröffentlichen wird.

Die Tatsache, dass sich die polnische Regierung bisher weigert, die Urteile vom 9. März 2016 und 11. August 2016 zu Rechtsakten über den Verfassungsgerichtshof sowie alle weiteren seit dem 11. August 2016 vom Verfassungsgerichtshof erlassenen Urteile zu veröffentlichen, führen somit zu Unsicherheit bezüglich der Rechtsgrundlage der Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs und bezüglich der rechtlichen Wirkung seiner Entscheidungen. Diese Unsicherheit beeinträchtigt die Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle und gibt Anlass zu ernsten Bedenken hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit. Die Umsetzung rechtskräftiger Urteile ist eine grundlegende Bedingung der Rechtsstaatlichkeit. Die Verweigerung der Veröffentlichung eines verbindlichen und rechtskräftigen Urteils bedeutet, dass dieses seiner automatischen rechtlichen und praktischen Wirkung beraubt wird, und stellt einen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtmäßigkeit und der Gewaltenteilung dar.

3. Überprüfung des Verfassungsgerichtshofgesetzes und Wirksamkeit der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit neuer Rechtsvorschriften

In der vorliegenden Empfehlung erläutert die Kommission, welche Bedenken sie hinsichtlich der Auswirkungen der jüngsten Gesetze über die Verfassungsgerichtsbarkeit auf die Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle hat.

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass eine Reihe von Bestimmungen des Gesetzes vom 22. Juli 2016, gegen die in der Empfehlung vom 27. Juli 2016 Bedenken geäußert wurden, im neuen Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise nicht mehr enthalten sind. Insbesondere gilt dies für Bestimmungen, die die für die Beschlussfähigkeit erforderliche Zahl der anwesenden Richter, die Bearbeitung der Rechtssachen in chronologischer Reihenfolge, die Möglichkeit des Generalstaatsanwalts, die Verhandlung von Rechtssachen zu verhindern, die Aussetzung von Beratungen und die Übergangsregelungen für anhängige Fälle betrafen.

Trotz dieser Verbesserungen stellt die Kommission fest, dass einige Bedenken nach wie vor nicht ausgeräumt wurden. So erfordert eine Zusammenkunft im Plenum weiterhin die Anwesenheit von elf Richtern, wohingegen nach dem Verfassungsgerichtshofgesetz von 1997 und dem Gesetz vom 25. Juni 2015 lediglich neun Richter zugegen sein mussten. Wie in der Empfehlung dargelegt, wird der Entscheidungsprozess des Verfassungsgerichtshofs dadurch beeinträchtigt, erst recht in der aktuellen Situation, in der der Verfassungsgerichtshof nur über zwölf Richter verfügt (da die im Oktober 2015 vom 7. Sejm rechtmäßig benannten drei Richter ihr Amt nicht angetreten haben). Die in der Empfehlung angesprochene Gefahr, dass das Quorum gelegentlich nicht erreicht wird, ist bereits Realität geworden.

Darüber hinaus enthalten das neue Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise, das Gesetz über den Status der Richter und das Durchführungsgesetz noch weitere Bestimmungen, die einige der in der Empfehlung erhobenen Bedenken noch verstärkt haben oder Anlass zu neuen Bedenken (siehe oben) hinsichtlich der Situation der Richter und der Ernennung des Präsidenten, des Vizepräsidenten und des kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs geben.

Solange der Verfassungsgerichtshof an einer uneingeschränkten und wirksamen verfassungsrechtlichen Kontrolle gehindert wird, kann nach Auffassung der Kommission eine wirksame Prüfung der Vereinbarkeit von Rechtsakten mit den Grundrechten nicht stattfinden. Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit scheint dadurch ernsthaft gefährdet, zumal der Sejm kürzlich neue Gesetze in einigen besonders heiklen Bereichen erlassen hat, deren verfassungsgerichtliche Prüfung möglich sein sollte. Dies betrifft insbesondere ein Mediengesetz, eine Gesetzesnovelle zur Änderung des Polizeigesetzes und bestimmter anderer Gesetze, ein neues Beamtengesetz, ein Gesetz zum Nationalen Medienrat sowie ein neues Antiterrorgesetz.

4. Die Ernennung des Präsidenten, des Vizepräsidenten und des kommissarischen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs

Ernennung des Präsidenten des Gerichtshofs

Das Durchführungsgesetz und das Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise enthalten neue Vorschriften über das Verfahren, nach dem die Kandidaten für das Amt des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Gerichtshofs vorgeschlagen werden. An dem neuen Verfahren zur Auswahl der Kandidaten für das Amt des Gerichtshofpräsidenten müssen auch die drei „Dezember-Richter“ teilnehmen, die vom neuen Sejm rechtswidrig benannt wurden. Nach Auffassung der Kommission führt diese Bestimmung zur Verfassungswidrigkeit des gesamten Auswahlverfahrens. Dass die rechtmäßig gewählten „Oktober-Richter“ nicht an dem Verfahren teilnehmen können, kann sich ebenfalls auf das Ergebnis auswirken, sodass das Verfahren mit Mängeln behaftet ist.

Zudem ist bei dem neuen Verfahren nicht gewährleistet, dass dem Präsidenten der Republik nur Kandidaten vorgeschlagen werden, die von der Mehrheit der Generalversammlung des Gerichtshofs unterstützt werden. Nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 7. November 2016 ist die Verfassung so zu verstehen, dass der Präsident des Gerichtshofs vom Präsidenten der Republik aus der Mitte der Kandidaten berufen werden muss, die in der Generalversammlung des Gerichtshofs die Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen konnten. Das neue Verfahren ist daher nicht mit dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 7. November 2016 vereinbar. In ihrer Stellungnahme vom 14. Oktober 2016 hob auch die Venedig-Kommission hervor, wie wichtig es ist, durch das Auswahlverfahren zu gewährleisten, dass dem Präsidenten der Republik nur Kandidaten mit einem starken Rückhalt im Gerichtshof vorgeschlagen werden können.

Die gleichen Bedenken betreffen das Verfahren, nach dem die Kandidaten für das Amt des Vizepräsidenten des Gerichtshofs vorgeschlagen werden; dieses ist mit dem Verfahren identisch, nach dem gemäß dem Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise die Kandidaten für das Amt des Präsidenten vorgeschlagen werden.

Rolle des Vizepräsidenten des Gerichtshofs

Die Kommission nimmt ferner zur Kenntnis, dass das Durchführungsgesetz und das Gesetz über die Organisation und die Verfahrensweise eine Reihe von Bestimmungen enthalten, die die Funktion des Vizepräsidenten des Verfassungsgerichtshofs negieren. Durch das Zusammenwirken dieser Bestimmungen wird dem Vizepräsidenten seine besondere Stellung als Stellvertreter des Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs aberkannt. Die Stellung des Vizepräsidenten des Gerichtshofs ist jedoch in der Verfassung anerkannt.

Ernennung eines kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs

Für den Fall, dass das Verfahren, nach dem die Kandidaten für das Amt des Präsidenten des Gerichtshofs vorgeschlagen werden, zwischen dem Tag, der auf den Tag der Veröffentlichung des Durchführungsgesetzes folgt, und der Ernennung des Präsidenten des Gerichtshofs angewandt werden muss, sieht dieses Gesetz vor, dass der Gerichtshof von dem Richter des Gerichtshofs geleitet wird, den der Präsident der Republik per Beschluss mit der Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten des Gerichtshofs betraut hat. Der kommissarische Präsident des Gerichtshofs verfügt über eine Vielzahl von Befugnissen, solange noch kein neuer Präsident des Gerichtshofs im Amt ist.

Diese Bestimmungen, die es dem Präsidenten der Republik ermöglichen, einen kommissarischen Präsidenten direkt zu ernennen, geben Anlass zu ernsten Bedenken hinsichtlich der Grundsätze der Gewaltenteilung und der Unabhängigkeit der Justiz, die von der polnischen Verfassung geschützt werden. Insbesondere ist die Funktion eines kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs in der Verfassung nicht vorgesehen. Darüber hinaus dürfte die dem Präsidenten der Republik eingeräumte Befugnis, einen kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs zu ernennen, im Widerspruch zur Verfassung stehen, die vorsieht, dass der Präsident und der Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs vom Präsidenten der Republik „aus der Mitte der Kandidaten berufen [werden], die von der Generalversammlung der Richter des Verfassungsgerichtshofes vorgeschlagen werden“, während das Verfahren nach dem Durchführungsgesetz der Generalversammlung eine solche Rolle aberkennt. Zudem erscheinen die Kriterien, anhand deren der Präsident der Republik den kommissarischen Präsidenten auszuwählen hat, willkürlich. Auch werden nach diesen Bestimmungen frühere Schritte im Auswahlverfahren, die der Gerichtshof vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes unternommen hat, nicht berücksichtigt.

Ernennung der Präsidentin des Gerichtshofs am 21. Dezember 2016

  1. Am 19. Dezember 2016 ernannte der Präsident der Republik die Richterin Julia Przyłębska zur kommissarischen Präsidentin des Verfassungsgerichtshofs. Am 20. Dezember 2016 gestattete die Richterin Julia Przyłębska den drei vom 8. Sejm ohne gültige Rechtsgrundlage benannten Richtern, ihren Dienst am Gerichtshof anzutreten, und berief für denselben Tag eine Sitzung der Generalversammlung ein. Wegen der kurzfristigen Einberufung konnte ein Richter nicht teilnehmen und schlug vor, die Sitzung auf den nächsten Tag zu verschieben. Die Richterin Julia Przyłębska lehnte dies ab; sieben weitere Richter waren ebenfalls nicht zugegen. Nur sechs Richter, darunter die drei rechtswidrig benannten Richter, wohnten der Sitzung bei und wählten zwei Kandidaten, Julia Przyłębska und Mariusz Muszyński, die dem Präsidenten der Republik als Kandidaten vorgeschlagen wurden. Am 21. Dezember 2016 ernannte der Präsident der Republik die Richterin Julia Przyłębska zur Präsidentin des Verfassungsgerichtshofs.
  2. Nach Auffassung der Kommission ist dieses Verfahren, das zur Ernennung einer neuen Präsidentin des Verfassungsgerichts geführt hat, aus rechtsstaatlicher Sicht mit grundlegenden Mängeln behaftet. Wie oben erläutert, wurde das Verfahren von einer kommissarischen Präsidentin geleitet, deren Ernennung Anlass zu ernsten Bedenken hinsichtlich der Grundsätze der Gewaltenteilung und der Unabhängigkeit der Justiz gibt, die von der polnischen Verfassung geschützt werden. Zudem führt die Tatsache, dass die drei vom neuen Sejm rechtswidrig benannten „Dezember-Richter“ an dem Verfahren mitwirken durften, zur Verfassungswidrigkeit des gesamten Auswahlverfahrens (siehe unten Abschnitt 2). Dass die rechtmäßig gewählten „Oktober-Richter“ nicht an dem Verfahren teilnehmen konnten, hat sich ebenfalls auf das Ergebnis ausgewirkt, sodass das Verfahren mit Mängeln behaftet ist. Darüber hinaus geben die sehr kurzfristige Einberufung der Generalversammlung und die Weigerung, die Sitzung zu verschieben, Anlass zu ernsten Bedenken. Außerdem ist die Wahl der Kandidaten durch nur sechs Richter nicht mit dem Urteil des Gerichtshofs vom 7. November 2016 vereinbar, dem zufolge Artikel 194 Absatz 2 der Verfassung so zu verstehen ist, dass der Präsident des Gerichtshofs vom Präsidenten der Republik aus der Mitte der Kandidaten berufen werden muss, die in der Generalversammlung des Gerichtshofs die Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen konnten.
  3. Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass die Bestimmungen über die Ernennung eines kommissarischen Präsidenten des Gerichtshofs und des Präsidenten des Gerichtshofs sowie ihre Anwendung am 19., 20. und 21. Dezember 2016 die Legitimität des Verfassungsgerichtshofs und folglich auch die Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ernstlich bedrohen.

Was hat die Kommission nach der Annahme ihrer Empfehlung vom 27. Juli 2016 unternommen?

Nach der Annahme ihrer Empfehlung vom 27. Juli 2016 hat die Kommission die Entwicklungen in Polen weiter aufmerksam verfolgt. Am 13. September und 14. Dezember 2016 nahm die Kommission an Plenardebatten des Europäischen Parlaments zur Situation in Polen teil, erläuterte die Geschehnisse seit der Annahme ihrer Empfehlung vom Juli 2016 und legte ihre Sicht der Dinge dar. Insbesondere rief die Kommission die polnischen Behörden in der Plenardebatte vom 14. Dezember 2016 nachdrücklich dazu auf, die neuen Gesetze nicht in Kraft zu setzen, bevor der Verfassungsgerichtshof Gelegenheit hatte, ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Die Kommission forderte auch den Präsidenten der Republik auf, die drei vom vorigen Sejm gewählten Richter umgehend zu vereidigen, und appellierte an die polnische Regierung, alle bisherigen Urteile des Verfassungsgerichtshofs zu veröffentlichen und in vollem Umfang zu beachten.

Was ist der EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips?

Am 11. März 2014 nahm die Kommission einen neuen Rahmen für den Umgang mit einer systemischen Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in einem der 28 Mitgliedstaaten der EU an. Dieses Instrument erlaubt es der Kommission, mit dem betreffenden Mitgliedstaat in einen Dialog einzutreten, um zu verhindern, dass sich die systemische Bedrohung des Rechtsstaats ausweitet.

Zweck des Verfahrens ist es, mit dem betreffenden Mitgliedstaat gemeinsam eine Lösung zu erarbeiten, um eine sich anbahnende systemische Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit abzuwenden, die sich zu einer „eindeutige[n] Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ ausweiten und ein Verfahren nach Artikel 7 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) nach sich ziehen könnte. Bestehen in einem Mitgliedstaat eindeutige Anzeichen für eine systemische Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit, kann die Kommission auf der Grundlage dieser neuen Vorschriften ein „Verfahren vor Anwendung des Artikels 7 EUV“ einleiten und einen Dialog mit dem betreffenden Mitgliedstaat aufnehmen.

Der Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips macht deutlich, wie die Kommission die ihr von den Verträgen zugewiesene Aufgabe erfüllt, und soll einer Einleitung des Verfahrens nach Artikel 7 EUV vorbeugen.

Der Rahmen sieht ein dreistufiges Verfahren vor (siehe auch Abbildung in Anhang 1):

  • Sachstandsanalyse der Kommission: Die Kommission holt alle relevanten Informationen ein und prüft sie dahin gehend, ob es klare Anzeichen für eine systemische Gefährdung des Rechtsstaats gibt. Gelangt die Kommission daraufhin zu dem Ergebnis, dass in der Tat eine systemische Gefahr für den Rechtsstaat droht, tritt sie mit dem betreffenden Mitgliedstaat in einen Dialog, in dem sie eine „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ an den Mitgliedstaat richtet, in der sie ihre Bedenken begründet.
  • Empfehlung der Kommission: In einem zweiten Schritt kann die Kommission eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ an den Mitgliedstaat richten, wenn die Angelegenheit in der Zwischenzeit nicht zufriedenstellend geregelt werden konnte. Sie empfiehlt dem Mitgliedstaat in diesem Fall, die festgestellten Probleme innerhalb einer bestimmten Frist zu beheben und ihr die getroffenen Maßnahmen mitzuteilen. Die Empfehlung der Kommission wird veröffentlicht.
  • Weiteres Vorgehen im Anschluss an die Empfehlung der Kommission: Im dritten Schritt verfolgt die Kommission, welche Maßnahmen der Mitgliedstaat auf die Empfehlung hin getroffen hat. Erfolgt innerhalb der gesetzten Frist keine zufriedenstellende Reaktion, kann die Kommission auf das Verfahren nach Artikel 7 EUV zurückgreifen. Dieses Verfahren kann auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Kommission eingeleitet werden.

Das gesamte Verfahren basiert auf einem kontinuierlichen Dialog zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat. Die Kommission informiert das Europäische Parlament und den Rat eingehend und in regelmäßigen Abständen.

Was sind die nächsten Schritte?

Sie fordert die polnische Regierung auf, die in dieser Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit beanstandeten Probleme unverzüglich innerhalb von 2 Monaten nach Erhalt der Empfehlung zu beheben und der Kommission die hierzu unternommenen Schritte mitzuteilen. Erfolgt innerhalb der gesetzten Frist keine zufriedenstellende Reaktion auf die Empfehlung, kann auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Kommission das Verfahren nach Artikel 7 EUV eingeleitet werden. Allerdings gibt es in diesem Stadium keinen Automatismus in Bezug auf Artikel 7 EUV für den Fall, dass auf die Bedenken noch nicht entsprechend reagiert wurde.

Die Kommission weist im Übrigen darauf hin, dass gemäß dem Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips angenommene Empfehlungen nicht ausschließen, dass bei einer plötzlichen Verschlechterung der Lage in einem Mitgliedstaat, die eine energischere Reaktion der EU erfordert, die Verfahren des Artikels 7 EUV direkt in Gang gesetzt werden.

Was ist das Verfahren nach Artikel 7 EUV?

Mit dem in Artikel 7 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) vorgesehenen Verfahren soll sichergestellt werden, dass alle EU-Mitgliedstaaten die gemeinsamen Werte der EU achten, zu denen auch die Rechtsstaatlichkeit gehört. Danach gibt es rechtlich zwei Möglichkeiten: ein Präventivverfahren für den Fall einer „eindeutige[n] Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der … Werte [der Union]“ (Artikel 7 Absatz 1 EUV) oder ein Sanktionsverfahren für den Fall „eine[r] schwerwiegende[n] und anhaltende[n] Verletzung“ der Werte der Union, einschließlich der Rechtsstaatlichkeit (Artikel 7 Absätze 2 und 3 EUV). Artikel 7 EUV ist bisher noch nicht angewandt worden.

Nach dem Präventivverfahren kann der Rat eine Warnung an den betreffenden EU-Mitgliedstaat richten, bevor es tatsächlich zu einer schwerwiegenden Verletzung kommt. Das Sanktionsverfahren ermöglicht es dem Rat für den Fall, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung festgestellt wurde, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, etwa die Aussetzung bestimmter, dem betreffenden EU-Land aufgrund der EU-Verträge zustehender Rechte, zum Beispiel der Stimmrechte dieses Landes im Rat. Dazu muss die „schwerwiegende Verletzung“ einige Zeit angehalten haben.

Das Verfahren nach Artikel 7 EUV kann von einem Drittel der Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament (im Falle des Präventivverfahrens nach Artikel 7 Absatz 1 EUV) oder der Europäischen Kommission eingeleitet werden.

Um feststellen zu können, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung des Rechtsstaatsprinzips besteht, muss der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Zustimmung des Europäischen Parlaments handeln, und eine solche Mehrheit ist auch erforderlich, wenn er Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat richten will. Der Rat muss den betreffenden Mitgliedstaat hören, bevor er eine solche Feststellung trifft.

Für die Feststellung des Bestehens einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung des Rechtsstaatsprinzips bedarf es der Zustimmung des Europäischen Parlaments und der Einstimmigkeit im Europäischen Rat. Der betreffende Mitgliedstaat muss zunächst zu einer Stellungnahme aufgefordert worden sein.

Die Verhängung von Sanktionen wegen einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung des Rechtsstaatsprinzips muss der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen. Um die Sanktionen aufzuheben oder zu ändern, benötigt der Rat ebenfalls eine qualifizierte Mehrheit.

Nach Artikel 354 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist das Mitglied des Europäischen Rates oder des Rates, das den betroffenen Mitgliedstaat vertritt, nicht stimmberechtigt, und der betreffende Mitgliedstaat wird bei der Berechnung der Mehrheiten für die oben genannten Feststellungen nicht berücksichtigt.

Wurde das Verfahren nach Artikel 7 EUV jemals angewandt?

Seit 2009 hat sich die Europäische Union in einigen Mitgliedstaaten mehrmals mit Ereignissen konfrontiert gesehen, die Probleme im Bereich der Rechtsstaatlichkeit aufzeigten. Die Kommission hat auf diese Ereignisse mit politischem Druck reagiert und im Falle von Verstößen gegen EU-Recht Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Vom Präventions- oder Sanktionsverfahren nach Artikel 7 EUV wurde bisher noch kein Gebrauch gemacht.

ANHANG I

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Weitere Informationen:

IP/16/4476

MEMO/16/4479

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Kontakt für die Öffentlichkeit: Europe Direct – telefonisch unter 00 800 67 89 10 11 oder per E-Mail


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