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Commission européenne - Fiche d'information

Questions et réponses: recommandation sur les conditions à remplir pour la reprise des transferts de demandeurs d'asile vers la Grèce au titre du règlement de Dublin

Bruxelles, le 8 décembre 2016

Qu'a adopté la Commission aujourd'hui?

La Commission européenne a présenté aujourd'hui sa quatrième recommandation sur les mesures spécifiques que doit prendre la Grèce pour disposer d'un régime d'asile opérationnel et a fixé les conditions de la reprise progressive des transferts au titre du règlement de Dublin. Une première recommandation avait été adressée, le 10 février, à la Grèce sur les mesures urgentes à prendre dans la perspective de l'éventuelle reprise des transferts prévus par le règlement de Dublin, une deuxième recommandation avait été adoptée le 15 juin et une troisième recommandation, le 28 septembre.

Qu'est-ce que le règlement de Dublin? 

Le règlement de Dublin établit les critères et mécanismes de détermination de l'État membre de l'UE responsable de l'examen d'une demande d'asile. Ces règles visent à garantir un accès rapide à la procédure d'asile et l'examen au fond d'une demande par un seul État membre, clairement déterminé. Selon le principe essentiel du régime de Dublin existant, la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile relève en tout premier lieu de l'État membre qui a joué le rôle le plus important dans l'entrée du demandeur sur le territoire de l'UE.

Pour que le régime d'asile européen commun fonctionne, il faut être réellement en mesure de renvoyer les demandeurs d'asile dans le pays de première entrée dans l'UE, comme le prévoient les règles de l'Union convenues d'un commun accord. Garantir un système de Dublin pleinement fonctionnel est une composante essentielle d'efforts à plus grande échelle visant à stabiliser la politique en matière d'asile, de migration et de frontières et à revenir à un fonctionnement normal de l'espace Schengen. Ces efforts en vue de rétablir un fonctionnement normal du système de Dublin devraient, à leur tour, permettre le retour à un fonctionnement normal de l'espace Schengen.

La Commission a proposé, en mai 2016, de réformer le système de Dublin, notamment en introduisant un nouveau mécanisme d'équité pour faire en sorte qu'aucun État membre ne voie son régime d'asile subir une pression disproportionnée. Jusqu'à l'adoption de ces réformes, les règles en vigueur doivent, toutefois, continuer à s'appliquer intégralement.

Pourquoi des demandeurs d'asile ne sont-ils pas actuellement renvoyés en Grèce en application du règlement de Dublin?   

Les transferts vers la Grèce depuis d'autres États membres au titre du règlement de Dublin sont suspendus depuis 2011, à la suite de deux arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après la «CEDH») et de la Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la «CJUE»), constatant, dans le régime d'asile grec, des défaillances systémiques.

Depuis lors, les autorités grecques, assistées de la Commission, du bureau européen d'appui pour l'asile (EASO), des États membres et d'organisations internationales et non gouvernementales (ONG), n'ont eu de cesse d'améliorer le fonctionnement du régime d'asile grec. La Grèce a ainsi réalisé des progrès importants dans la réforme de son régime d'asile.

Cependant, comme la Commission en a rendu compte dans ses recommandations précédentes adressées à la Grèce, la crise actuelle des réfugiés et des migrants continue d'exercer une pression sur le régime d'asile et le système de migration grecs, la Grèce étant le principal pays de première entrée à partir de la route de la Méditerranée orientale. Si la déclaration UE-Turquie a entraîné une forte diminution du nombre des arrivées quotidiennes en Grèce en provenance de la Turquie, elle a néanmoins imposé de nouvelles responsabilités aux autorités grecques. La situation en Grèce a également changé de manière notable à la suite de la fermeture de facto de la route des Balkans occidentaux, qui empêche les ressortissants de pays tiers de poursuivre leur voyage. En conséquence, plus de 62 000 ressortissants de pays tiers arrivés dans des conditions irrégulières se trouvent actuellement en Grèce.

Compte tenu des conséquences de ces difficultés sur le fonctionnement global du régime d'asile, et pour éviter de faire peser une charge insupportable sur la Grèce, la Commission a, dans ses recommandations précédentes, mis en évidence la nécessité d'améliorations supplémentaires. Dans sa dernière recommandation, du 28 septembre, elle annonçait qu'elle ferait le point sur les progrès réalisés et formulerait de nouvelles recommandations avant la fin de l'année.

Quels problèmes découlent de la suspension des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin?

La suspension des transferts au titre du règlement de Dublin tend à inciter les demandeurs d'asile qui arrivent en Grèce par des voies irrégulières à chercher à gagner de façon irrégulière d'autres États membres (ce qu'on appelle les «mouvements secondaires»), sachant qu'ils ne seront pas renvoyés en Grèce.

Cette situation nuit au bon fonctionnement du système de Schengen ainsi qu'à la mise en œuvre des deux programmes de relocalisation d'urgence. Les demandeurs d'asile ne participeront pas de leur plein gré à ces programmes s'ils considèrent qu'ils peuvent se rendre par eux-mêmes dans le pays de leur choix. De même, si les autres États membres constatent que des demandeurs d'asile atteignent de toute façon leurs frontières, sans avoir la possibilité de les renvoyer, ils seront moins disposés à accepter des relocalisations.

Nous devons revenir à un système bien ordonné. Cela est tout particulièrement important dans la perspective de la future réforme du système de Dublin. Afin que le futur mécanisme d'équité puisse fonctionner efficacement, les transferts au titre du règlement de Dublin devront reprendre, de manière à décourager les mouvements secondaires.

Que recommande la Commission aujourd'hui en ce qui concerne les transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin?  

Dans sa quatrième recommandation, la Commission constate que la Grèce a accompli des progrès sensibles en mettant en place les structures institutionnelles et juridiques indispensables au bon fonctionnement d'un régime d'asile.

En particulier, au cours de l'année écoulée, la Grèce a sensiblement renforcé sa capacité d'accueil globale des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d'une protection internationale. Elle a également augmenté sa capacité d'hébergement pour les demandeurs vulnérables, tels que les mineurs non accompagnés. De même, elle a renforcé les capacités de son service d'asile et des améliorations importantes ont été observées dans la mise en place des bureaux régionaux d'asile. La création, en avril 2016, de l'autorité de recours et des commissions de recours a permis des progrès importants pour garantir que les demandeurs disposent d'un droit de recours effectif contre une décision de rejet de leur demande et l'accès à une aide juridictionnelle gratuite pour tous les demandeurs en appel a été intégré dans la législation grecque. Les dispositions juridiques relatives à l'accès à l'enseignement et à un soutien psychosocial pour les enfants des demandeurs d'asile ont également été renforcées.

Parallèlement, la Commission a mis en évidence un certain nombre de défis (voir ci-après).

C'est la raison pour laquelle la Commission ne recommande pas aujourd'hui une reprise complète des transferts vers la Grèce. Sa recommandation marque plutôt le début d'un processus de reprise progressive des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin. Les demandeurs d'asile ne devraient être transférés vers ce pays qu'à la condition que les autorités grecques aient donné des assurances dans chaque cas selon lesquelles le demandeur serait hébergé de manière appropriée dans un centre d'accueil et traité dans le respect des normes fixées par le droit de l'Union. À l'heure actuelle, le renvoi de migrants vulnérables (en particulier, des mineurs non accompagnés) vers la Grèce n'est pas recommandé.

À partir de quand les transferts progressifs reprendront-ils?

La reprise des transferts ne s'appliquera pas avec effet rétroactif et ne concernera que les demandeurs d'asile qui seront entrés de façon irrégulière en Grèce à partir du 15 mars 2017 ou dont la Grèce sera responsable à partir de cette date en vertu d'autres critères du règlement de Dublin.

Aucun demandeur vulnérable, tel qu'un mineur non accompagné, ne devrait être transféré vers la Grèce pour l'instant.

Que se passera-t-il en cas de nouvelle augmentation soudaine du nombre des arrivées?

La Commission suivra en continu l'évolution de la situation et, au besoin, actualisera sa recommandation, par exemple si des circonstances nouvelles, telles qu'une augmentation soudaine du nombre des arrivées en Grèce, l'exigeaient. La recommandation précise que tout transfert devrait être effectué sur la base des assurances données, au cas par cas, par la Grèce quant à l'accueil du demandeur d'asile et au traitement de sa demande. L'objectif de la recommandation est non pas de faire peser une charge insupportable sur la Grèce, mais de faire en sorte que le régime d'asile grec fonctionne correctement et que la Grèce réintègre le système de Dublin.

En outre, en complément de cette recommandation, les autres États membres sont invités à prendre des engagements et à relocaliser au moins 2 000 demandeurs d'asile par mois depuis la Grèce à partir de décembre 2016 et 3 000 par mois à partir d'avril 2017.

Les personnes renvoyées vers la Grèce bénéficieront-elles de garanties individuelles?

La Grèce devra donner des assurances spécifiques, pour chaque personne à transférer, concernant la manière dont celle-ci sera traitée. Il s'agira en particulier de l'assurance, pour le demandeur d'asile, d'être correctement logé et de voir sa demande traitée dans les délais prévus, conformément aux normes fixées par le droit de l'Union (directive relative aux conditions d'accueil et directive relative aux procédures d'asile).

De plus, il conviendrait de créer un dispositif d'appui et de comptes rendus, consistant en une équipe EASO d'experts, pour veiller à ce que ces normes soient appliquées dans la pratique aux personnes transférées.

Quelles sont les mesures que la Grèce devrait encore prendre pour améliorer son régime d'asile?  

La recommandation adoptée ce jour expose les mesures concrètes que la Grèce doit encore prendre ou prolonger pour réintégrer progressivement le système de Dublin. À titre de priorité, la Commission recommande à la Grèce de toute urgence de:

  • poursuivre ses efforts en vue de créer des structures d'accueil permanentes et temporaires appropriées en milieu ouvert et, surtout, de veiller à ce que toutes ces structures offrent des conditions d'accueil adéquates, y compris en hiver, en particulier et prioritairement aux demandeurs vulnérables, dont les mineurs non accompagnés;
  • permettre un accès à la procédure d'asile qui soit effectif, notamment en veillant à ce que le service d'asile grec dispose d'effectifs suffisants, soit organisé de manière adéquate et adopte des méthodes de travail appropriées pour faire face à la charge de travail actuelle et future;
  • veiller à ce que l'autorité de recours soit dotée d'effectifs suffisants et compte un nombre suffisant de commissions de recours pour traiter tous les recours pendants et futurs;
  • procéder en continu à l'évaluation des besoins en matière de capacité d'accueil et de ressources humaines nécessaires pour traiter les demandes d'asile et les recours;
  • garantir l'application effective du cadre juridique relatif à l'aide juridictionnelle gratuite;
  • établir des structures destinées aux demandeurs vulnérables, dont les mineurs non accompagnés, en particulier en instaurant de toute urgence une procédure de tutelle adéquate;
  • veiller à ce que le financement substantiel de l'Union qui est fourni soit utilisé dans sa totalité pour répondre aux besoins urgents des migrants présents dans le pays, surtout en matière de conditions d'accueil, notamment en mobilisant sans plus tarder les ressources disponibles dans le cadre de ses programmes nationaux au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» et du Fonds pour la sécurité intérieure.

Quelles mesures devraient être prises par les États membres?

Conformément au principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, les autres États membres devraient également contribuer à l'objectif de la recommandation et prendre des mesures afin de faciliter la reprise des transferts vers la Grèce au titre du règlement de Dublin.

En particulier, les autres États membres devraient relocaliser des demandeurs d'asile depuis la Grèce conformément aux décisions relatives à la relocalisation et déployer des experts afin de prêter assistance aux autorités grecques, en répondant aux divers appels lancés par l'EASO.

Les États membres devraient également coopérer étroitement avec les autorités grecques dans les cas individuels de transfert. Il s'agira notamment de garantir que la personne à transférer sera correctement logée et verra sa demande traitée dans les délais prévus et conformément aux normes fixées par le droit de l'Union (directive relative aux conditions d'accueil et directive relative aux procédures d'asile).

Que va-t-il advenir des demandeurs d'asile qui sont entrés par la Grèce et qui se trouvent à présent dans d'autres États membres - seront-ils jamais renvoyés vers la Grèce en vertu du système de Dublin?

La recommandation de la Commission concerne la reprise progressive des transferts uniquement pour les personnes qui seront entrées par des voies irrégulières en Grèce à partir du 15 mars 2017 (ou pour les autres personnes dont la Grèce sera autrement responsable à partir de cette date en vertu des règles de Dublin). Les personnes déjà présentes dans les autres États membres avant le 15 mars 2017 ne seront pas concernées.

Dans la plupart des cas, l'État membre où elles résident actuellement et où elles ont présenté leur demande d'asile sera responsable de l'examen de leur demande en application des règles de Dublin en vigueur.

En vertu des règles actuelles, il existe plusieurs exceptions qui dispensent un État membre de l'obligation de reprendre un demandeur dont il était initialement responsable, en particulier:

·    si un autre État membre délivre un titre de séjour au demandeur, cet État membre devient alors responsable de l'examen de sa demande d'asile;

·    si douze mois se sont écoulés depuis le franchissement irrégulier de la frontière et si l'État membre initialement responsable n'a pas encore accepté cette responsabilité (que ce soit expressément ou en omettant de répondre à une requête aux fins de prise en charge);

·    si un transfert n'a pas lieu dans les six mois, l'État membre initialement responsable est alors dispensé de son obligation de prise en charge ou de reprise de l'intéressé et la responsabilité est transférée à l'État membre requérant (ce délai peut être porté à un an si le transfert n'a pu être effectué au motif que l'intéressé était en détention ou à dix-huit mois en cas de fuite de l'intéressé).

Dans les propositions de future réforme du système de Dublin présentées par la Commission, l'expiration de ces délais n'entraînera plus de transfert de responsabilité entre États membres pouvant conduire au non-respect des règles et à l'obstruction de la procédure. Dans le cadre des nouvelles règles, une fois qu'un État membre aura été désigné responsable de l'examen d'une demande d'asile, cet État membre le restera.

Quelles sont les prochaines étapes?

Il est essentiel que la Grèce présente des rapports réguliers sur les progrès accomplis afin d'assurer l'application complète de la recommandation de la Commission. La Grèce devrait soumettre pour le 15 février 2017 un premier rapport décrivant notamment la manière dont les autorités grecques mettent en place la procédure relative aux assurances à donner dans les cas individuels de transfert par rapport à la législation de l'UE applicable. Ensuite, la Grèce devrait rendre compte, tous les deux mois, de la mise en œuvre de la recommandation.

Sur la base de ces rapports et de toutes autres informations utiles dont elle dispose, ainsi qu'au vu d'autres évolutions, la Commission rendra régulièrement compte de l'avancement de la mise en œuvre de la recommandation et, si nécessaire, actualisera les recommandations qui y sont formulées.  

Quelles sont les conséquences juridiques de cette recommandation? Est-elle contraignante?

Il s'agit d'une recommandation non contraignante de la Commission adressée aux États membres. La décision de reprendre les transferts dans des cas individuels relève de la responsabilité exclusive des autorités des États membres, sous le contrôle des juridictions, qui peuvent saisir la Cour de justice de l'Union européenne de demandes préjudicielles en interprétation du règlement de Dublin,

Quelles sont les autres mesures prises par la Commission pour aider la Grèce à améliorer les conditions dans lesquelles se trouvent les réfugiés?

La Commission et les agences de l'UE coopèrent avec les autorités grecques depuis le début de la crise des réfugiés et mettent tout en œuvre pour aider la Grèce à relever ce défi migratoire et répondre aux besoins humanitaires sur le terrain ainsi qu'à améliorer la situation des migrants et des réfugiés.

Il incombe en tout premier lieu aux autorités grecques d'assurer des conditions d'accueil adéquates en Grèce. Nous les aidons à améliorer les conditions d'accueil des migrants et des demandeurs d'asile et à respecter les normes fixées dans la législation de l'Union, en particulier lorsqu'il s'agit de mineurs non accompagnés et d'autres groupes vulnérables.

Nous avons désigné un coordonnateur de l'Union qui est présent sur le terrain et qui est précisément chargé de cette mission: aider les autorités grecques, les agences de l'UE et les ONG à gérer la situation.

Ce sont au total près de 900 (860) experts qui sont actuellement déployés en Grèce par l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (655) et par l'EASO. La présence de l'EASO en Grèce consiste au total en 205 experts, dont 136 qui sont déployés dans les îles (chiffres au 28/11).

Nous avons également alloué plus d'un milliard d'euros d'aide financière à la Grèce pour gérer la crise des réfugiés: 198 millions d'euros provenant de l'instrument d'aide d'urgence, plus de 353 millions d'euros de financements d'urgence provenant des fonds «Affaires intérieures» et 509 millions d'euros au titre des programmes nationaux de la Grèce pour la période 2014-2020, ce qui fait de ce pays le premier bénéficiaire des fonds «Affaires intérieures».

La Commission a également appelé tous les États membres à apporter leur soutien aux agences de l'UE qui travaillent sans relâche sur le terrain en Grèce avec les autorités nationales, afin d'alléger la pression qui pèse sur les structures d'accueil.

Afin de couvrir les besoins immédiats à l'approche de l'hiver, les partenaires bénéficiant d'un financement de l'UE mènent actuellement des actions en vue de l'hiver. Priorité est donnée au nord et à l'ouest du pays parce qu'il y fait bien plus froid. À titre d'exemple concret, la Croix‑Rouge grecque prend actuellement des mesures pour préparer les camps à l'hiver en fournissant et installant dans les tentes des revêtements de sol isolants, en aidant à améliorer le système d'écoulement des eaux et les toits couvrant des espaces où les communautés du camp lavent leur linge, et en aménageant des espaces d'attente et des vestiaires protégés des intempéries à proximité des douches et des toilettes. En coopération avec d'autres acteurs humanitaires, la Croix-Rouge a également commencé à distribuer des équipements d'hiver d'urgence, tels que des couvertures de survie, des sacs de couchage, des vestes de pluie, des caleçons, des chaussettes d'hiver, des bonnets, écharpes et gants chauds, aux migrants et réfugiés de sept camps différents en Grèce continentale et sur d'autres sites où cela a été jugé nécessaire.

Que fait la Commission pour aider tout particulièrement les mineurs non accompagnés?

La protection des migrants vulnérables, dont les mineurs non accompagnés, constitue une priorité absolue pour la Commission européenne.

Celle-ci est particulièrement préoccupée par la situation des mineurs non accompagnés et des demandeurs vulnérables en Grèce, le président Juncker ayant d'ailleurs mis cette question en évidence dans son discours sur l'état de l'Union de 2016 et appelé la Grèce à prendre de toute urgence des mesures à cet égard.

L'intérêt supérieur de l'enfant devrait être la considération primordiale dans toutes les procédures applicables à des mineurs non accompagnés. La législation de l'Union en matière d'asile, d'immigration et de lutte contre la traite des êtres humains contient des dispositions spécifiques sur la protection de l'intérêt des mineurs non accompagnés, que tous les États membres sont tenus de respecter. Le régime d'asile européen commun prévoit la représentation des mineurs non accompagnés tout au long de la procédure d'asile, par exemple en les plaçant auprès d'un membre adulte de leur famille, dans une famille d'accueil ou dans un centre d'hébergement approprié, et la prise en compte constante de leur bien-être.

Le 13 juillet 2016, la Commission a proposé de renforcer davantage les garanties offertes aux mineurs non accompagnés, en particulier les mesures visant à assurer un placement sous tutelle rapide et effectif de ces enfants. Conformément à ces nouvelles règles, les autorités compétentes devront désigner un tuteur dès que possible et pas plus tard que cinq jours ouvrables à compter de la date de dépôt de la demande d'asile du mineur non accompagné. Ces propositions s'inscrivent dans le cadre d'une réforme plus vaste du régime d'asile européen commun que la Commission a présentée aux mois de mai et juillet 2016 (y compris la réforme du mécanisme de Dublin). Le Parlement européen et le Conseil doivent à présent se mettre d'accord sur les propositions de la Commission pour adopter cette réforme.

MEMO/16/4253

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