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Commissione europea - Scheda informativa

Raccomandazione della Commissione relativa allo Stato di diritto in Polonia: domande e risposte

Bruxelles, 27 luglio 2016

Oggi la Commissione europea ha adottato una raccomandazione sullo Stato di diritto riguardante la situazione in Polonia, in cui esprime le proprie preoccupazioni e raccomanda come farvi fronte.

Perché la Commissione adotta una raccomandazione relativa allo Stato di diritto in Polonia?

Lo Stato di diritto è uno dei valori fondamentali su cui si fonda l'Unione europea. La Commissione, oltre al compito di assicurare il rispetto del diritto dell'Unione, è tenuta, insieme al Parlamento europeo, agli Stati membri e al Consiglio, a garantire i valori fondamentali dell'Unione. Gli eventi verificatisi di recente in Polonia, in particolare la controversia politica e giuridica sulla composizione del Tribunale costituzionale, la mancata pubblicazione delle sentenze pronunciate dal Tribunale costituzionale e la revisione della legge sul Tribunale costituzionale e il suo impatto sull'efficacia del controllo di costituzionalità della nuova normativa, hanno suscitato preoccupazioni riguardo al rispetto dello Stato di diritto.

A seguito del dibattito tenutosi in seno al collegio dei commissari il 13 gennaio, la Commissione ha avviato un dialogo sulla situazione in Polonia ai sensi del quadro sullo Stato di diritto.

Nonostante l'intenso dialogo condotto con le autorità polacche dal 13 gennaio, la crisi relativa al Tribunale costituzionale non è ancora stata risolta.

Per formalizzare la sua valutazione della situazione, il 1º giugno 2016 la Commissione ha adottato un parere riguardante lo Stato di diritto in Polonia in cui ha esposto le sue riserve. Il parere è inoltre servito per orientare il dialogo in corso con le autorità polacche verso una soluzione della situazione.

Il 22 luglio il parlamento polacco ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale. La Commissione ha esaminato la legge ed è giunta alla conclusione che una serie di questioni importanti resta irrisolta (v. sotto).

Nell'ambito della seconda fase del processo previsto ai sensi del quadro sullo Stato di diritto, oggi la Commissione ha pubblicato una raccomandazione nella quale espone i motivi per cui ritiene che persista una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia e raccomanda come farvi fronte.

Quali azioni la Commissione raccomanda alle autorità polacche?

La Commissione ritiene necessario che il Tribunale costituzionale polacco sia in grado di garantire pienamente un controllo efficace della costituzionalità degli atti legislativi. In particolare, la Commissione raccomanda alle autorità polacche di:

  • dare piena attuazione alle sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015, in base alle quali i tre giudici che sono stati legittimamente nominati nel mese di ottobre 2015 dalla precedente legislatura possono assumere la loro funzione di giudice del Tribunale costituzionale, e i tre giudici nominati dalla nuova legislatura, senza valida base giuridica, non possono assumere la loro funzione di giudice senza essere stati validamente eletti;
  • pubblicare ed attuare integralmente la sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e le successive sentenze, e provvedere affinché la pubblicazione delle sentenze future sia automatica e non dipenda da una decisione del potere esecutivo o di quello legislativo;
  • garantire che qualsiasi riforma della legge sul Tribunale costituzionale rispetti le sentenze del Tribunale costituzionale, ivi incluse le sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015 e la sentenza del 9 marzo 2016, e tenga in piena considerazione il parere della commissione di Venezia; assicurare che l'efficacia del Tribunale costituzionale in qualità di garante della Costituzione non venga compromessa da requisiti, sia considerati separatamente che per il loro effetto combinato;
  • assicurare che il Tribunale costituzionale possa eseguire l'esame della compatibilità della nuova legge sul Tribunale costituzionale adottata il 22 luglio 2016 prima della sua entrata in vigore e che la sentenza del Tribunale a tale riguardo sia pubblicata e riceva piena attuazione;
  • astenersi da azioni e dichiarazioni pubbliche che possano minare la legittimità e l'efficienza del Tribunale costituzionale.

La Commissione sottolinea che la necessaria leale collaborazione tra le diverse istituzioni statali in merito a questioni relative allo Stato di diritto è essenziale al fine di trovare una soluzione alla situazione attuale. La Commissione incoraggia inoltre le autorità polacche a chiedere il punto di vista della commissione di Venezia sulla nuova legge sul Tribunale costituzionale adottata il 22 luglio.

La Commissione invita il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro tre mesi dalla ricezione della stessa e a informare la Commissione delle misure adottate in tal senso.

La legge adottata il 22 luglio 2016 risolve tutte le questioni?

Il 22 luglio il parlamento Polacco ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale che sostituisce la precedente legge del 25 giugno 2015. La Commissione ritiene che, sebbene si possano rilevare alcuni miglioramenti rispetto alla legge di modifica del 22 dicembre e sebbene alcune preoccupazioni siano state effettivamente affrontate, continui a sussistere una serie di importanti preoccupazioni già sollevate. In particolare, persistono preoccupazioni per quanto riguarda la nomina dei giudici del Tribunale costituzionale e la mancata pubblicazione ed attuazione della sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo e delle sentenze emesse dal 9 marzo. Inoltre, sono state introdotte nuove disposizioni che destano preoccupazione, in particolare le nuove disposizioni sul ruolo del procuratore generale, sul differimento delle decisioni, sulle misure transitorie che riguardano procedimenti pendenti e sulla vacatio legis. Nel complesso, gli effetti di alcune disposizioni della legge del 22 luglio, considerati separatamente o in combinazione, sollevano preoccupazione in relazione all'efficacia del controllo di costituzionalità e dello Stato di diritto.

Quali sono gli sviluppi della situazione in Polonia che preoccupano il collegio dei commissari?

1. La nomina dei giudici del Tribunale costituzionale

In vista delle elezioni generali del Sejm (la camera bassa del parlamento polacco) del 25 ottobre 2015, l'8 ottobre il legislatore uscente ha individuato cinque persone da "nominare" in qualità di giudici ad opera del presidente della Repubblica. Tre giudici avrebbero occupato posti resisi vacanti durante il mandato della legislatura uscente mentre due avrebbero occupato posti che sarebbero divenuti vacanti durante il mandato della legislazione in entrata, che è iniziata il 12 novembre.

Il 19 novembre la nuova legislatura, attraverso una procedura accelerata, ha modificato la legge sul Tribunale costituzionale, introducendo la possibilità di annullare le nomine giudiziarie adottate nella precedente legislatura e di nominare cinque nuovi giudici. Il 25 novembre la nuova legislatura ha annullato le cinque nomine decise dalla precedente legislatura e il 2 dicembre ha nominato cinque nuovi giudici.

Il 3 dicembre il Tribunale costituzionale ha stabilito che la precedente legislatura aveva il diritto di nominare i tre giudici per i posti divenuti vacanti durante il suo mandato, ma che non era legittimata a procedere alle due nomine per i posti vacanti durante il mandato della nuova legislatura. Il Tribunale costituzionale ha inoltre precisato che il presidente era tenuto a ricevere senza indugio il giuramento dei tre giudici validamente eletti. Il 9 dicembre il Tribunale costituzionale ha dichiarato che la nuova legislatura non era legittimata ad annullare le tre nomine effettuate nella precedente legislatura, ma che era legittimata a nominare i due giudici il cui mandato cominciava durante la nuova legislatura.

La conseguenza delle sentenze è che il presidente della Repubblica è tenuto a "nominare" (ossia ricevere il giuramento) i tre giudici nominati nella legislatura precedente. Tuttavia, nel frattempo, il presidente della Repubblica ha ricevuto il giuramento di tutti e cinque i giudici nominati dalla nuova legislatura. Le sentenze del Tribunale costituzionale non sono quindi state attuate, il che desta preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, e la corretta composizione del Tribunale resta controversa tra le istituzioni dello Stato.

La legge sul Tribunale costituzionale adottata il 22 luglio non dissipa queste preoccupazioni ed è incompatibile con le sentenze del 3 e del 9 dicembre e con il parere della commissione di Venezia. La legge impone al presidente del Tribunale costituzionale di assegnare le cause a tutti i giudici che hanno prestato giuramento dinanzi al presidente della Repubblica ma che non hanno ancora assunto le funzioni di giudice. Tali disposizioni consentirebbero ai tre giudici che sono stati nominati illegittimamente dalla nuova legislatura del Sejm nel dicembre 2015 di assumere le loro funzioni occupando i posti vacanti per i quali la precedente legislatura del Sejm aveva già legittimamente nominato tre giudici.

2. Mancata pubblicazione e attuazione della sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e delle sentenze rese dal 9 marzo 2016

Il 22 dicembre 2015 il parlamento polacco ha adottato, con procedura accelerata, una legge che modifica la legge sul Tribunale costituzionale per quanto riguarda il funzionamento del Tribunale e l'indipendenza dei suoi giudici. Con lettera del 23 dicembre 2015 la Commissione ha chiesto al governo polacco di essere informata sulla situazione costituzionale in Polonia. Il 23 dicembre 2015 il governo polacco ha chiesto alla commissione di Venezia un parere sulla legge del 22 dicembre 2015. Tuttavia, il parlamento polacco non ha atteso tale parere prima di adottare ulteriori misure e la legge è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale ed è entrata in vigore il 28 dicembre 2015.

Il 9 marzo 2016 il Tribunale costituzionale ha stabilito che la legge del 22 dicembre 2015 era incostituzionale. Tale sentenza non è ancora stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale. L'11 marzo la Commissione di Venezia ha espresso un parere in cui riteneva che le modifiche del 22 dicembre fossero incompatibili con lo Stato di diritto. A seguito della sentenza del 9 marzo 2016 il Tribunale costituzionale ha ripreso ad esercitare la sua funzione giudicante. Il governo polacco non ha partecipato a tali procedimenti e le sentenze pronunciate dal Tribunale costituzionale a partire dal 9 marzo 2016 non sono ancora state pubblicate dal governo nella Gazzetta ufficiale.

Il rifiuto di pubblicare la sentenza del 9 marzo crea incertezza e controversie che pregiudicano non solo tale sentenza, ma tutte le successive e future sentenze del Tribunale costituzionale. Dal momento che tali sentenze sono, in seguito alla sentenza del 9 marzo 2016, pronunciate in conformità con le norme applicabili prima del 22 dicembre 2015, il rischio di una continua controversia su ogni sentenza futura pregiudica il corretto funzionamento della giustizia costituzionale in Polonia. Il Tribunale ha finora pronunciato 20 sentenze, dalla sua decisione del 9 marzo 2016, e nessuna di queste decisioni è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale.

La legge sul Tribunale costituzionale adottata il 22 luglio 2016 non dissipa queste preoccupazioni.

3. Revisione della legge sul Tribunale costituzionale ed efficacia del controllo di costituzionalità della nuova normativa

La raccomandazione espone le preoccupazioni della Commissione per l'impatto della recente legge sul Tribunale costituzionale sull'efficacia del controllo di costituzionalità. Il 22 luglio il Sejm ha adottato una nuova legge relativa al funzionamento del Tribunale costituzionale che abroga la legge del 25 giugno 2015 sul Tribunale costituzionale. Questa legge segue la legge di modifica adottata il 22 dicembre 2015 che è stata dichiarata incostituzionale dal Tribunale costituzionale.

Legge adottata il 22 dicembre 2015

Per quanto riguarda la legge adottata il 22 dicembre 2015, la Commissione riteneva già, come indicato nel parere del 1º giugno 2016, che l'effetto delle modifiche relative a quorum di presenza, maggioranza di voto, trattamento dei procedimenti in ordine cronologico e termine minimo per le udienze, in particolare il loro effetto combinato, minasse l'efficacia del Tribunale costituzionale in qualità di garante della costituzione.

Legge adottata il 22 luglio 2016

Per quanto riguarda la legge adottata il 22 luglio 2016, la Commissione ritiene che, sebbene si possano rilevare alcuni miglioramenti rispetto alla legge di modifica del 22 dicembre 2015 e sebbene alcune preoccupazioni siano state affrontate, continui a sussistere una serie di importanti preoccupazioni già sollevate e siano state introdotte nuove disposizioni problematiche (v. sopra). Nel complesso, gli effetti di alcune disposizioni della legge del 22 luglio 2016, considerati separatamente o in combinazione, sollevano preoccupazione in relazione all'efficacia del controllo di costituzionalità e dello Stato di diritto.

Efficacia del controllo di costituzionalità della nuova normativa

La Commissione ritiene che, fintantoché al Tribunale costituzionale viene impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità, non ci sarà alcun esame efficace della conformità degli atti legislativi con i diritti fondamentali. Ciò suscita serie preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, soprattutto perché è stata adottata di recente dal Sejm una serie di nuovi atti legislativi particolarmente sensibili che dovrebbe poter essere oggetto di un controllo di costituzionalità, in particolare una legge sui media, una legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi, una nuova legge sul pubblico impiego, una legge sul consiglio nazionale dei media e una nuova legge antiterrorismo.

Cosa ha fatto finora la Commissione per affrontare la questione?

Il presidente Juncker ha incaricato il primo vicepresidente Timmermans di attivare il meccanismo dell'UE sullo Stato di diritto (v. sotto) e di sorvegliare il rispetto dello Stato di diritto. La Commissione intende chiarire i fatti, in consultazione con il governo polacco.

Alla luce della situazione relativa al Tribunale costituzionale, il 23 dicembre 2015 il primo vicepresidente Timmermans ha scritto al governo polacco per chiedere ulteriori informazioni sull'avanzamento dei lavori, invitando il governo polacco a illustrare le misure che intende prendere in relazione a varie sentenze del Tribunale costituzionale.

Nella lettera il primo vicepresidente ha inoltre raccomandato al governo polacco di consultare la Commissione di Venezia prima di adottare le proposte di modifica della legge sul Tribunale costituzionale. Il 23 dicembre il governo polacco ha chiesto alla Commissione di Venezia una valutazione giuridica, ma ha proceduto alla conclusione dell'iter legislativo prima del ricevimento di tale parere.

Il 13 gennaio 2016 il Collegio dei commissari ha tenuto un primo dibattito orientativo sulla situazione dello Stato di diritto in Polonia, cui hanno fatto seguito intensi scambi scritti tra la Commissione e le autorità polacche.

Il 19 gennaio la Commissione ha partecipato a un dibattito in plenaria del Parlamento europeo sulla situazione in Polonia con il primo ministro polacco Beata Szydło. La Commissione ha esposto le sue preoccupazioni e ha sottolineato che la sua analisi nel dialogo con la Polonia nell'ambito del quadro sullo Stato di diritto è oggettiva, imparziale e basata su elementi concreti.

Il 5 aprile e il 24 maggio il primo vicepresidente Timmermans si è recato a Varsavia per scambi con le controparti polacche al fine di risolvere la situazione. Numerosi scambi hanno avuto luogo tra la Commissione e il governo polacco in riunioni a vari livelli. Tuttavia, nonostante tali scambi, non è stato possibile trovare una soluzione alle questioni individuate dalla Commissione. Tra le riunioni del collegio dei commissari del 18 maggio e del 1º giugno si sono svolte altre riunioni, ma non hanno portato a progressi significativi e concreti.

Il 1º giugno la Commissione ha adottato un parere riguardante lo Stato di diritto in Polonia per formalizzare la valutazione della situazione attuale. Il 24 giugno 2016 il governo polacco ha inviato una lettera alla Commissione nella quale accusava ricezione del parere sullo Stato di diritto della Commissione del 1° giugno. Successivamente, il dialogo tra la Commissione e il governo polacco è proseguito.

Il 22 luglio 2016 il Sejm ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale. La Commissione ha fornito osservazioni e discusso il contenuto del disegno di legge con le autorità polacche nelle varie fasi dell'iter legislativo.

Che cos'è il quadro sullo Stato di diritto?

L'11 marzo 2014 la Commissione europea ha adottato un nuovo quadro per far fronte alle minacce sistemiche allo Stato di diritto in uno qualsiasi dei 28 Stati membri. Il quadro prevede uno strumento che permette alla Commissione di avviare un dialogo con lo Stato membro interessato per evitare l'escalation delle minacce sistemiche allo Stato di diritto.

Il quadro è inteso a consentire alla Commissione di trovare una soluzione con lo Stato membro interessato al fine di prevenire l'insorgere di una minaccia sistemica allo Stato di diritto tale da poter evolvere in un "evidente rischio di violazione grave", che potrebbe potenzialmente innescare il ricorso alla procedura di cui all'articolo 7. Laddove vi siano chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in uno Stato membro, la Commissione può avviare una procedura "pre-articolo 7" con l'avvio di un dialogo con lo Stato membro attraverso il quadro sullo Stato di diritto.

Il quadro sullo Stato di diritto rende trasparente il modo in cui la Commissione esercita il ruolo che le è conferito dai trattati, e mira a ridurre la necessità di ricorrere alla procedura di cui all'articolo 7.

Il quadro sullo Stato di diritto si articola in tre fasi (v. anche il grafico all'allegato 1):

  • valutazione della Commissione: la Commissione raccoglie ed esamina tutte le informazioni pertinenti e valuta se vi sono chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto. Se, in esito a questa valutazione, conclude che si configura una situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto, avvia un dialogo con lo Stato membro in questione trasmettendogli un “parere sullo Stato di diritto”, in cui motiva le sue preoccupazioni;
  • raccomandazione della Commissione: in una seconda fase, sempre che la questione non sia stata risolta in modo soddisfacente, la Commissione può rivolgere allo Stato membro interessato una “raccomandazione sullo Stato di diritto”. In tal caso, la Commissione invita lo Stato membro a risolvere i problemi individuati entro un determinato termine e a comunicarle i provvedimenti adottati a tal fine. La Commissione rende pubblica la sua raccomandazione;
  • follow-up della raccomandazione della Commissione: in una terza fase, la Commissione controlla il seguito che lo Stato membro in questione ha dato alla raccomandazione. In assenza di un follow-up soddisfacente entro il termine fissato, è possibile ricorrere alla procedura di cui all'articolo 7. Questa procedura può essere attivata da una proposta motivata presentata da un terzo degli Stati membri, dal Parlamento europeo o dalla Commissione.

L'intero processo si basa su un dialogo continuo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. La Commissione informa il Parlamento europeo e il Consiglio con regolarità e in modo puntuale.

In quale fase del quadro sullo Stato di diritto ci troviamo attualmente?

L'adozione della raccomandazione sullo Stato di diritto fa parte della seconda fase della procedura. Le autorità polacche sono state invitate a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro tre mesi dalla ricezione della stessa e a informare la Commissione sulle misure adottate in tal senso.  

In cosa consiste la procedura di cui all'articolo 7?

La procedura di cui all'articolo 7 del trattato sull'Unione europea (TUE) mira a garantire che tutti gli Stati membri rispettino i valori comuni dell'UE, tra cui lo Stato di diritto. Essa prevede due possibilità giuridiche in tali situazioni: un meccanismo di prevenzione in caso di "evidente rischio di violazione grave [...] dei valori [dell'Unione]" (articolo 7, paragrafo 1, del TUE) e un meccanismo sanzionatorio in caso di "esistenza di una violazione grave e persistente" dei valori dell'Unione, tra cui lo Stato di diritto (articolo 7, paragrafi 2 e 3, del TUE). Finora l'articolo 7 del TUE non è mai stato usato.

Il meccanismo di prevenzione consente al Consiglio di inviare un avvertimento allo Stato membro interessato prima che di fatto si configuri una violazione grave. Il meccanismo sanzionatorio consente al Consiglio di agire qualora si presuma l'esistenza di una violazione grave e persistente. Il Consiglio può tra l'altro sospendere determinati diritti derivanti dall'applicazione dei trattati per il paese UE in questione, compreso il diritto di voto di tale paese in seno al Consiglio. In tali casi la "violazione grave" deve essersi protratta per un certo periodo di tempo.

La procedura di cui all'articolo 7 può essere attivata da un terzo degli Stati membri, dal Parlamento europeo (nel caso del meccanismo di prevenzione di cui all'articolo 7, paragrafo 1, del TUE) o dalla Commissione.

Per constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave dello Stato di diritto, il Consiglio deve deliberare alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, e deve raggiungere la stessa maggioranza anche per rivolgere eventuali raccomandazioni allo Stato membro interessato. Prima di adottare una decisione in tal senso il Consiglio deve ascoltare lo Stato membro interessato.

Per constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente dello Stato di diritto, il Consiglio europeo deve deliberare all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo. Lo Stato membro interessato deve prima essere invitato a presentare osservazioni.

Per sanzionare uno Stato membro per una violazione grave e persistente dello Stato di diritto, il Consiglio deve deliberare a maggioranza qualificata. La maggioranza qualificata è altresì necessaria per revocare o modificare tali sanzioni.

A norma dell'articolo 354 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il membro del Consiglio europeo o del Consiglio che rappresenta lo Stato membro in questione non partecipa al voto e lo Stato membro interessato non viene computato ai fini del calcolo delle maggioranze per queste constatazioni.

La procedura di cui all'articolo 7 è già stata usata?

Dal 2009 l'Unione europea ha più volte riscontrato in alcuni paesi dell'UE situazioni che presentavano problemi specifici in materia di Stato di diritto. La Commissione ha reagito con pressioni politiche e con l'avvio di procedure di infrazione in caso di violazioni del diritto dell'Unione. Il meccanismo di prevenzione e quello sanzionatorio di cui all'articolo 7 finora non sono mai stati invocati.

ALLEGATO I

Grafico

Per ulteriori informazioni:

IP/16/2643

MEMO/16/2644

Contatti per la stampa:

Informazioni al pubblico: contattare Europe Direct telefonicamente allo 00 800 67 89 10 11 o per e-mail


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