Navigation path

Left navigation

Additional tools

Other available languages: EN FR DE

Komisja Europejska - Zestawienie informacji

Opinia Komisji w sprawie praworządności w Polsce i ram na rzecz praworządności Pytania i odpowiedzi

Bruksela, 1 czerwca 2016 r.

Komisja Europejska przyjęła dziś opinię w sprawie praworządności w Polsce.

Dlaczego Komisja rozpoczęła w dniu 13 stycznia dialog na temat sytuacji w Polsce i ram na rzecz praworządności?

Praworządność jest jedną z podstawowych wartości, na których opiera się Unia Europejska. Zadaniem Komisji Europejskiej, która stoi na straży przestrzegania prawa UE, jest również gwarantowanie, wraz z Parlamentem Europejskim, państwami członkowskimi i Radą, poszanowania podstawowych wartości Unii. Niedawne wydarzenia w Polsce, zwłaszcza polityczny i prawny spór dotyczący składu Trybunału Konstytucyjnego i nieopublikowania wyroków wydanych przez Trybunał, wywołały obawy dotyczące poszanowania praworządności.

Po debacie na ten temat przeprowadzonej na posiedzeniu kolegium komisarzy w dniu 13 stycznia Komisja rozpoczęła dialog i zwróciła się o informacje na temat sytuacji dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego oraz zmian w ustawie o radiofonii i telewizji publicznej. Pierwsza debata w tej sprawie została poprzedzona prezentacją pierwszego wiceprzewodniczącego Komisji Fransa Timmermansa, odpowiedzialnego za ramy na rzecz praworządności, jak również wystąpieniem unijnego komisarza Guenthera Oettingera, odpowiedzialnego za politykę mediów, i unijnej komisarz ds. sprawiedliwości Very Jourovej.

Dlaczego Komisja postanowiła przyjąć opinię w sprawie praworządności w Polsce?

Pomimo konstruktywnego dialogu prowadzonego z władzami polskimi od dnia 13 stycznia kryzys dotyczący Trybunału Konstytucyjnego nie został zażegnany. Komisja uznała zatem za konieczne sformalizowanie swojej oceny sytuacji w zakresie praworządności w Polsce w przyjętej dziś opinii. W dniu 18 maja kolegium komisarzy omówiło sytuację w oparciu o przedstawione przez wiceprzewodniczącego Timmermansa wyniki intensywnych rozmów z władzami polskimi, a także przeanalizowało projekt opinii w sprawie praworządności. Wiceprzewodniczący Timmermans udał się do Polski w dniu 24 maja, aby spotkać się z polską premier i innymi zainteresowanymi stronami. Mimo tych rozmów polski rząd nie podjął jeszcze konkretnych działań niezbędnych do uwzględnienia zastrzeżeń Komisji. Komisja postanowiła przyjąć dziś opinię w tej sprawie w celu lepszego ukierunkowania toczących się pozytywnych rozmów na konkretne kroki niezbędne dla usunięcia systemowego zagrożenia praworządności.

Jakie wydarzenia w Polsce budzą obawy kolegium komisarzy?

1. Mianowanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego

Przed wyborami parlamentarnymi do Sejmu, które odbyły się dnia 25 października 2015 r., dnia 8 października Sejm poprzedniej kadencji wybrał pięć osób, które miały być następnie mianowane na stanowiska sędziów Trybunału przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Trzech sędziów miało objąć stanowiska zwolnione w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu, natomiast dwaj pozostali mieli zastąpić sędziów, których kadencja upływała podczas kolejnej kadencji Sejmu, rozpoczynającej się dnia 12 listopada.

W dniu 19 listopada Sejm nowej kadencji znowelizował, w trybie przyśpieszonym, ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, umożliwiając stwierdzenie nieważności mianowania sędziów w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu oraz mianowanie pięciu nowych sędziów. Ponadto w nowej ustawie skrócono kadencję Prezesa i Wiceprezesa Trybunału z dziewięciu do trzech lat, przy czym obecne kadencje miały automatycznie upłynąć w ciągu trzech miesięcy od daty przyjęcia nowelizacji ustawy. W dniu 25 listopada Sejm nowej kadencji stwierdził nieważność pięciu kandydatur wyznaczonych przez Sejm poprzedniej kadencji i w dniu 2 grudnia powołał pięciu nowych sędziów.

Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły wnioski o zajęcie stanowiska w sprawie decyzji Sejmu zarówno poprzedniej, jak i obecnej kadencji. Trybunał wydał dwa wyroki w dniach 3 i 9 grudnia 2015 r.

W dniu 3 grudnia Trybunał orzekł, że Sejm poprzedniej kadencji miał prawo powołać trzech sędziów na stanowiska zwolnione w trakcie jego kadencji, lecz nie był uprawniony do wyznaczenia dwóch kandydatów na stanowiska zwolnione podczas nowej kadencji Sejmu. Trybunał stwierdził również, że Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej ma obowiązek niezwłocznego odebrania ślubowania od trzech prawomocnie wybranych sędziów

W dniu 9 grudnia Trybunał orzekł, że Sejm nowej kadencji nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności wyboru trzech sędziów dokonanego w poprzedniej kadencji, lecz miał prawo wyznaczyć dwóch sędziów, których kadencja rozpoczęła się podczas nowej kadencji Sejmu. Trybunał Konstytucyjny orzekł również o nieważności skrócenia kadencji obecnego prezesa i wiceprezesa Trybunału.

Wskutek tych wyroków Prezydent RP jest zobowiązany do wyznaczenia (tj. przyjęcia ślubowania) trzech sędziów mianowanych przez Sejm poprzedniej kadencji. W międzyczasie prezydent odebrał jednak ślubowanie od wszystkich pięciu sędziów wybranych przez Sejm nowej kadencji. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie zostały zatem wykonane, co budzi obawy w świetle zasady praworządności, a właściwy skład Trybunału jest przedmiotem sporu między instytucjami państwa polskiego.

2. Funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego

W dniu 22 grudnia 2015 r. Sejm uchwalił, w trybie przyśpieszonym, ustawę o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nowelizacja ustawy dotyczy funkcjonowania Trybunału oraz niezawisłości jego sędziów. W piśmie z dnia 23 grudnia 2015 r. skierowanym do polskiego rządu Komisja zwróciła się o informacje na temat sytuacji konstytucyjnej w Polsce. W dniu 23 grudnia 2015 r. polski rząd wystąpił o opinię Komisji Weneckiej w sprawie ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. Polski parlament nie czekał jednak na tę opinię przed podjęciem dalszych kroków i w międzyczasie ustawa ta została opublikowana w Dzienniku Ustaw oraz weszła w życie w dniu 28 grudnia 2015 r.

W dniu 9 marca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. jest niezgodna z Konstytucją. Wyrok ten nie został dotąd opublikowany w Dzienniku Ustaw. W swojej opinii z dnia 11 marca Komisja Wenecka stwierdziła, że nowelizacja z dnia 22 grudnia jest niezgodna z zasadami praworządności. W następstwie wyroku z dnia 9 marca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny zaczął ponownie rozpatrywać sprawy. Polski rząd nie brał udziału w rozprawach, a orzeczenia wydane przez Trybunał od dnia 9 marca 2016 r. nie zostały dotąd opublikowane przez rząd w Dzienniku Ustaw.

Odmowa opublikowania wyroku z dnia 9 marca przyczynia się do wytworzenia niepewności, która wpłynie negatywnie nie tylko na omawiany wyrok, lecz także na wszystkie wyroki Trybunału w przyszłości. Ponieważ z uwagi na wyrok z dnia 9 marca wszystkie te przyszłe wyroki będą wydawane zgodnie z zasadami obowiązującymi przed dniem 22 grudnia 2015 r., ryzyko ciągłych kontrowersji wokół każdego przyszłego wyroku podważy prawidłowe funkcjonowanie sprawiedliwości konstytucyjnej w Polsce. Ryzyko to już się zresztą urzeczywistniło, gdyż od wyroku z dnia 9 marca 2016 r. Trybunał wydał do tej pory dziewięć wyroków i żaden z nich nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw.

3. Skuteczność kontroli zgodności nowych przepisów z Konstytucją (ustawa medialna oraz inne ustawy)

Sejm przyjął szereg wrażliwych nowych aktów ustawodawczych, jak np. nową ustawę medialną, a kolejne są przygotowywane. Komisja w swoich pismach z dnia 1 lutego 2016 r. i 3 marca 2016 r. poprosiła polski rząd o informacje na temat aktualnej sytuacji i treści tych reform ustawodawczych, lecz jak dotąd takich informacji nie otrzymała.

Komisja uważa za konieczne, aby Trybunał Konstytucyjny miał możliwość pełnego zapewnienia skutecznej kontroli konstytucyjności aktów ustawodawczych.

Jakie działania podjęła do tej pory Komisja w celu rozwiązania tej kwestii?

W obecnym składzie Komisji przewodniczący Jean-Claude Juncker powierzył wiceprzewodniczącemu Timmermansowi odpowiedzialność za unijny mechanizm praworządności (zob. poniżej) i zapewnienie poszanowania zasady praworządności. Komisja dąży do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w porozumieniu z polskim rządem.

W związku z sytuacją dotyczącą Trybunału Konstytucyjnego w dniu 23 grudnia 2015 r. wiceprzewodniczący Timmermans wystosował pismo do władz polskich z prośbą o szczegółowe informacje na temat rozwoju sytuacji. Zwrócił się on do polskiego rządu o wyjaśnienie, jakie działania rząd zamierza podjąć w odniesieniu do różnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Wiceprzewodniczący Timmermans zalecił również w swoim piśmie, aby przed wprowadzeniem w życie proponowanych zmian do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym polski rząd skonsultował się z Komisją Wenecką. Strona polska w dniu 23 grudnia zwróciła się do Komisji Weneckiej o ocenę prawną , ale przystąpiła do zakończenia procesu legislacyjnego przed otrzymaniem opinii tejże komisji.

W dniu 30 grudnia 2015 r. Komisja wystąpiła do rządu polskiego o dodatkowe informacje na temat proponowanych reform zarządzania mediami publicznymi w Polsce. Wiceprzewodniczący Timmermans zapytał polski rząd, w jaki sposób przy opracowywaniu znowelizowanej „małej ustawy medialnej” uwzględniono odpowiednie przepisy UE i potrzebę wspierania pluralizmu mediów.

W dniu 7 stycznia 2016 r. Komisji przekazano odpowiedź na pismo w sprawie ustawy medialnej, zaprzeczając wywieraniu negatywnego wpływu na pluralizm mediów. W dniu 11 stycznia Komisja otrzymała odpowiedź strony polskiej w sprawie reformy Trybunału Konstytucyjnego.

W dniu 13 stycznia 2016 r. kolegium komisarzy przeprowadziło pierwszą debatę orientacyjną w celu oceny sytuacji w Polsce zgodnie z ramami na rzecz praworządności, przyjętymi w marcu 2014 r.

W dniu 19 stycznia Komisja uczestniczyła w debacie na temat sytuacji w Polsce na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego z udziałem polskiej premier Beaty Szydło. Komisja wyjaśniła swoje obawy i podkreśliła, że jej analiza w dialogu z Polską zgodnie z ramami na rzecz praworządności będzie obiektywna, bezstronna i oparta na faktach.

Wiceprzewodniczący Timmermans udał się do Warszawy w dniach 5 kwietnia i 24 maja w celu omówienia ze stroną polską sposobu rozwiązania tej kwestii. Między Komisją a polskim rządem odbyła się intensywna wymiana informacji w trakcie spotkań na różnych szczeblach. Pomimo tych kontaktów nie udało się jednak jak dotąd znaleźć rozwiązania stwierdzonych przez Komisję problemów. W omawianej sprawie odbyły się również dodatkowe spotkania w okresie między posiedzeniami kolegium komisarzy w dniach 18 maja i 1 czerwca, ale nie doprowadziły one do znacznych i konkretnych postępów w tej kwestii.

Czym są ramy na rzecz praworządności?

W dniu 11 marca 2014 r. Komisja Europejska przyjęła nowe ramy prawne w celu zaradzenia systemowym zagrożeniom praworządności w którymkolwiek z 28 państw członkowskich UE. Ramy te umożliwiają Komisji rozpoczęcie dialogu z danym państwem członkowskim, aby zapobiec nasileniu się systemowego zagrożenia praworządności.

Celem tych ram jest umożliwienie Komisji znalezienia rozwiązania wraz z danym państwem członkowskim, aby zapobiec pojawieniu się systemowego zagrożenia praworządności, które mogłoby się przerodzić w „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia”, co z kolei mogłyby spowodować zastosowanie „procedury określonej w art. 7 TUE”. Jeśli istnieją wyraźne oznaki systemowego zagrożenia praworządności w państwie członkowskim, Komisja może rozpocząć „proces poprzedzający procedurę określoną w art. 7 TUE”, nawiązując dialog z takim państwem członkowskim z zastosowaniem wspomnianych ram praworządności.

Ramy te w przejrzysty sposób pokazują, w jaki sposób Komisja spełnia rolę przypisaną jej w Traktatach, a ich celem jest uniknięcie konieczności zastosowania procedury określonej w art. 7 TUE.

Proces ten obejmuje trzy etapy (zob. również rys. w załączniku 1).

  • Ocena Komisji: Komisja zbiera i analizuje wszystkie istotne informacje i ocenia, czy istnieją wyraźne dowody na istnienie systemowego zagrożenia praworządności. Jeżeli na podstawie zebranych informacji Komisja uzna, że istnieje systemowe zagrożenie, rozpoczyna dialog z danym państwem członkowskim, wysyłając do niego odpowiednio uzasadnioną „opinię w sprawie praworządności”.
  • Zalecenie Komisji: na drugim etapie, jeżeli kwestia nie została zadowalająco rozstrzygnięta, Komisja może wystosować „zalecenie w sprawie praworządności” skierowane do danego państwa członkowskiego. W takim przypadku Komisja zaleca, aby państwo członkowskie rozwiązało stwierdzone problemy w wyznaczonym terminie i poinformowało ją o działaniach podjętych w tym celu. Zalecenie Komisji jest publikowane.
  • Działania podejmowane w następstwie zalecenia Komisji: na trzecim etapie Komisja monitoruje działania podjęte przez dane państwo członkowskie w odpowiedzi na jej zalecenia. W przypadku niepodjęcia zadowalających działań w wyznaczonym terminie Komisja, Parlament Europejski lub grupa 10 państw członkowskich mogą skorzystać z procedury określonej w art. 7.

Cały proces opiera się na stałym dialogu Komisji z danym państwem członkowskim. O jego wynikach Komisja na bieżąco i dokładnie informuje Parlament Europejski i Radę.

Na jakim etapie znajduje się obecnie procedura związana z ramami na rzecz praworządności?

Przyjęcie opinii w sprawie praworządności stanowi część pierwszego etapu procedury. Polskie władze poproszono teraz o przedstawienie uwag. Po przeanalizowaniu ich odpowiedzi lub jeżeli władze te nie przedstawią uwag, Komisja może wydać zalecenie w sprawie praworządności. Oznaczałoby to rozpoczęcie drugiego etapu procedury. Nie obowiązuje żaden konkretny termin, w którym Komisja powinna wydać zalecenie w sprawie praworządności.

Czym jest procedura określona w art. 7 TUE?

Celem procedury określonej w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) jest zapewnienie poszanowania przez wszystkie państwa członkowskie wspólnych wartości UE, w tym praworządności. Procedura ta zawiera dwie możliwości prawne służące temu celowi: mechanizm zapobiegawczy, który można uruchomić w przypadku „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” (art. 7 ust. 1 TUE), oraz mechanizm sankcji, który stosuje się, gdy ma miejsce „poważne i stałe naruszenie przez to państwo członkowskie” wartości unijnych, w tym praworządności (art. 7 ust. 2 i 3 TUE). Jak dotąd nie zastosowano jeszcze procedury określonej w art. 7 TUE.

Mechanizm zapobiegawczy umożliwia Radzie UE wystosowanie ostrzeżenia dla danego państwa członkowskiego, zanim faktycznie dojdzie do poważnego naruszenia zasady praworządności. Mechanizm sankcji umożliwia Radzie podjęcie działań w przypadku stwierdzenia, że doszło już do poważnego i stałego naruszenia. Działania takie mogą objąć zawieszenie niektórych praw wynikających ze stosowania wobec danego państwa członkowskiego Traktatów, np. odebranie temu państwu prawa głosu w Radzie. W takim przypadku poważne naruszenie zasady praworządności musi utrzymywać się przez pewien czas.

Procedura określona w art. 7 TUE może zostać uruchomiona przez jedną trzecią państw członkowskich, przez Parlament Europejski (w przypadku mechanizmu zapobiegawczego określonego w art. 7 ust. 1 TUE) lub przez Komisję Europejską.

W celu ustalenia, czy istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia zasady praworządności, Rada, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć decyzję większością co najmniej 4/5 swoich członków – ten sam wymóg dotyczący większości głosów obowiązuje Radę, jeśli zamierza ona wydać zalecenia dla danego państwa członkowskiego. Państwo to ma prawo przedstawienia przed Radą swojego stanowiska, zanim ta podejmie decyzję.

Aby stwierdzić istnienie poważnego i trwałego naruszenia zasady praworządności, Rada Europejska musi stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Państwo członkowskie musi najpierw móc przedstawić swoje stanowisko.

Aby nałożyć sankcje na państwo członkowskie w przypadku poważnego i stałego naruszenia zasady praworządności, Rada musi stanowić większością kwalifikowaną. O cofnięciu lub zmianie tych sankcji Rada musi również stanowić większością kwalifikowaną.

Zgodnie z art. 354 TFUE członek Rady Unii Europejskiej lub Rady reprezentujący dane państwo członkowskie nie bierze udziału w głosowaniu, a dane państwo członkowskie nie jest uwzględniane przy obliczaniu większości głosów wymaganej do podjęcia decyzji.

Czy kiedykolwiek zastosowano już procedurę określoną w art. 7 TUE?

Od 2009 r. kilkakrotnie dochodziło w różnych państwach Unii Europejskiej do wydarzeń, które wywołały pewne problemy związane z poszanowaniem zasady praworządności. Komisja ustosunkowała się do tych wydarzeń, wywierając presję polityczną, a także wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku naruszenia prawa UE. Jak dotąd nie zastosowano jednak mechanizmu zapobiegawczego ani mechanizmu sankcji określonych w art. 7 TUE.

Załącznik I

Ramy na rzecz praworządności w Unii Europejskiej

Dodatkowe informacje:

MEMO/16/2015

MEMO/16/2017

Kontakty z mediami:

Zapytania od obywateli: Serwis Europe Direct – tel. [ 00 800 67 89 10 11 ] lub e-mail


Side Bar