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Commission européenne - Fiche d'information

Plan d'action sur la TVA: questions et réponses

Bruxelles, le 7 avril 2016

1. Pourquoi la Commission a-t-elle présenté un plan d'action sur la TVA?

La TVA constitue une source essentielle de recettes dans l'Union, qui gagne en importance. Le système de TVA actuel est cependant trop contraignant et trop complexe pour les entreprises qui souhaitent développer leurs activités au-delà des frontières de l'État membre dans lequel elles sont établies. Cette situation est particulièrement problématique pour les petites entreprises, car les coûts liés aux échanges transfrontières sont en moyenne 11 % plus élevés que ceux afférents aux échanges nationaux.

Le système de TVA en vigueur est aussi trop exposé à la fraude en ce qui concerne les échanges transfrontières. Selon les estimations, la fraude à la TVA transfrontière est à l'origine de pertes de recettes d'environ 50 milliards d'euros par an au sein de l'Union.

Les règles actuelles en matière de TVA applicables aux échanges transfrontières entre entreprises dans les États membres de l'Union remontent à 1993. À l'époque, elles devaient être transitoires. Elles ne tiennent compte ni des évolutions technologiques, ni des changements intervenus dans les modèles commerciaux, ni de la mondialisation de l'économie. Elles doivent faire peau neuve; il ne suffit pas de simplifier le système de TVA ni de le rendre étanche à la fraude, il faut aussi faire en sorte que les entreprises puissent tirer pleinement parti du marché unique.

2. En quoi consiste le plan d'action sur la TVA?

Le plan d'action définit:

- les principes essentiels d'un futur système unique de TVA dans l'Union;

- des mesures à court terme pour lutter contre la fraude à la TVA;

- des solutions envisageables pour moderniser le cadre de l'Union en ce qui concerne la fixation des taux de TVA par les États membres;

- des projets de simplification des règles de TVA pour le commerce électronique dans le cadre de la stratégie pour un marché unique numérique et pour un paquet TVA complet visant à faciliter la vie des PME.

Le futur système de TVA proposé par la Commission repose sur le principe selon lequel les biens et les services devraient être taxés dans le pays où ils sont consommés. Les règles fiscales régissant les modalités de perception de la TVA auprès des clients au niveau national seront étendues aux ventes transfrontières [voir la question 6]. À elle seule, cette modification devrait permettre de réduire la fraude à la TVA transfrontière de 40 milliards d'euros par an.

3. Quelles sont les prochaines étapes du plan d'action?

Le plan d'action vise à susciter un débat avec les États membres de l'Union et le Parlement européen. La conclusion d'un accord sur la voie à suivre permettrait à la Commission de présenter des propositions législatives concernant chacun des points soulevés dans le plan d'action.

Parmi les mesures annoncées en 2016 figurent des propositions visant à adapter le système de TVA à l'économie numérique, en levant les obstacles liés à la TVA qui entravent le commerce électronique transfrontière, et des mesures particulières pour les publications électroniques. Afin de simplifier la TVA pour les petites entreprises, un paquet TVA en faveur des PME sera proposé en 2017.

Préalablement à la mise en place d'un espace TVA unique dans l'Union, différentes initiatives ayant pour objectif de renforcer la coopération et l'assistance mutuelle entre les administrations fiscales des États membres seront présentées dès 2016. Il est envisagé de soumettre en 2017 une proposition spécifique visant à améliorer la coopération administrative en matière de TVA, notamment Eurofisc, le réseau permettant aux États membres de renforcer la coopération administrative en vue de lutter contre la fraude à la TVA.

Cette même année, la Commission devrait présenter une proposition relative au système définitif de TVA pour les échanges transfrontières dans l'Union ainsi qu'une réforme des taux de TVA.

4. Qui la Commission a-t-elle consulté?

Les États membres ont été consultés et ont participé à des discussions depuis 2011, date à laquelle la Commission a annoncé son intention de réviser les règles actuelles en matière de TVA. Ils continueront à être consultés tout au long du processus, jusqu'à ce qu'une proposition législative soit présentée par la Commission. Les autres parties (entreprises, fiscalistes et universitaires) ont également apporté leur contribution par l'intermédiaire d'un groupe d'experts sur la TVA.

 

 UN FUTUR ESPACE TVA UNIQUE DANS L'UNION

 

5. Pourquoi a-t-on besoin d'un espace TVA unique et comment fonctionnera-t-il dans la pratique?

Le système de TVA constitue une source essentielle de recettes dans l'Union, qui gagne en importance et représentait en 2014 près de 1 000 milliards d'euros. Ce système n'a cependant pas été en mesure de s'adapter aux défis de l'économie actuelle, caractérisée par la mondialisation, le numérique et la mobilité. Il est nécessaire de le moderniser car il est trop complexe pour le nombre croissant d'entreprises de l'Union qui exercent des activités transfrontières, et il laisse la porte ouverte à la fraude.

Le système en vigueur divise chaque vente effectuée sur le territoire de l'Union en une opération en exonération de TVA dans le pays d'origine et en un achat imposable dans le pays de destination. Il fonctionne comme un régime douanier, mais sans les contrôles équivalents, et est dès lors à l'origine de nombreux cas de fraude transfrontière [voir la fiche d'information]. À titre d'exemple, la fraude à l'opérateur défaillant peut survenir lorsque la société importatrice vend des biens importés en exonération de TVA, perçoit la TVA correspondante, mais disparaît avant de verser la TVA perçue aux autorités fiscales.

Dans un espace TVA unique robuste dans l'Union, les opérations transfrontières seraient traitées de la même manière que les opérations nationales (autrement dit, les échanges transfrontières ne seraient plus exonérés de la TVA), ce qui permettrait de remédier aux failles intrinsèques du système. Le système en vigueur est trop fragmenté et ne répond pas aux besoins du marché intérieur. Il n'est plus viable ni réaliste de fonder le système de l'Union sur 28 procédures différentes en matière de TVA. Les règles actuelles peuvent décourager les entreprises de développer leurs activités par-delà les frontières.

La mise en place d'un système de TVA à l'échelle de l'Union favoriserait un marché unique plus approfondi et plus équitable et contribuerait à stimuler l'emploi, la croissance, les investissements et la concurrence.

 6. De quelle manière la TVA sera-t-elle perçue à l'avenir?

Le plan d'action présenté aujourd'hui propose un futur système de TVA dans lequel la TVA est facturée conformément aux règles relatives au pays d'origine sur les ventes transfrontières à destination d'un autre pays dans l'Union, au taux applicable dans le pays de consommation. La TVA due sur une vente transfrontière (biens ou services) sera perçue par l'autorité fiscale du pays d'origine et transférée dans le pays où les biens ou services sont en définitive consommés.

Il sera beaucoup plus simple et plus aisé pour les entreprises qui effectuent des opérations commerciales au sein de l'Union d'accomplir leurs formalités en matière de TVA par l'intermédiaire d'un portail internet en ligne dans leur pays d'origine. Sinon, les opérateurs économiques devraient s'immatriculer à la TVA, déposer des déclarations et effectuer des paiements dans chacun des pays de l'Union où ils exercent des activités. Grâce au portail en ligne, la TVA pourra également être perçue par le pays où la vente est effectuée et transférée dans le pays où les biens sont consommés.

Afin de permettre une transition progressive, les entreprises fiables qui sont certifiées par leur administration fiscale, y compris les PME, pourraient dans un premier temps continuer à acheter des biens en exonération de TVA dans un autre État membre et acquitter la TVA dans leur pays d'origine.

 

 FRAUDE À LA TVA

 

7. Quelle est l'ampleur du problème représenté par la fraude à la TVA?

La fraude à la TVA résulte des failles dans le système de TVA en vigueur et de la manière dont les administrations fiscales gèrent ce système. La TVA étant une source essentielle de recettes pour les États membres, les pertes de TVA ont une forte incidence sur les finances publiques. Il est ressorti de l'étude sur l'écart de TVA qu'une perte de TVA de 168 milliards d'euros a été enregistrée en 2013 au niveau de l'Union et qu'elle était due en grande partie à la fraude à la TVA.

Cependant, tous les États membres ne sont pas touchés dans la même mesure par les pertes de TVA (l'écart de TVA varie de 4 % à 41 %). Selon une étude récente [voir ici], 36 % de l'écart de TVA en moyenne découlent de la fraude à la TVA.Cette fraude résulte des failles dans le système de TVA en vigueur et de la manière dont les administrations fiscales gèrent ce système.

8. Quelles mesures la Commission envisage-t-elle pour lutter contre la fraude à la TVA?

La Commission proposera de rendre le système de TVA plus simple, plus équitable et plus étanche à la fraude. Elle prévoit également de prendre des mesures immédiates pour améliorer la perception de la TVA.  

Les mesures immédiates s'articuleraient autour de trois grands axes:

i.            le renforcement de la coopération entre les États membres en encourageant le partage et l'analyse conjointe des informations;                

ii.            l'amélioration du respect des obligations fiscales en coopérant avec les entreprises pour enrayer la fraude;

iii.            le soutien à la modernisation des administrations fiscales en vue d'empêcher la fraude et de la combattre.

Le tableau ci-dessous donne un aperçu du calendrier prévu pour les initiatives programmées dans ce domaine:

2016

Mesures visant à améliorer la coopération entre les administrations fiscales, ainsi qu'avec les services des douanes et les services répressifs, et à renforcer la capacité des administrations fiscales

2016

Rapport d’évaluation de la directive concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances fiscales

2017

Proposition visant à améliorer la coopération administrative en matière de TVA et Eurofisc

2017

Proposition relative au système définitif de TVA pour les échanges transfrontières (espace TVA unique dans l'Union, dans le cadre du programme REFIT)

 

 Taux de TVA

 

9. Quelles modifications faut-il apporter aux taux de TVA?

Les règles en vigueur sont établies dans la directive TVA et remontent aux années 1990, lorsqu'il était prévu que le système de TVA évoluerait dans une direction différente de celle qu'il a prise. À l'époque, les États membres avaient convenu de fixer un taux normal de TVA minimal de 15 % pour l'ensemble des biens et services. En outre, ils ont accepté la possibilité d'appliquer un taux réduit de 5 % ou plus à une liste préétablie de biens et services. De plus, un certain nombre d'États membres sont autorisés à appliquer des taux encore plus réduits en vertu des «dérogations de statu quo» convenues lors de leur adhésion à l'Union.

Les règles en vigueur n'ont pas été mises à jour afin de tenir compte des dernières évolutions et des nouveaux secteurs, tels que les produits numériques. Il est difficile de procéder à une mise à jour car toutes les décisions dans ce domaine requièrent l'unanimité. La Commission a l'intention de moderniser les règles, en supprimant les restrictions juridiques obsolètes applicables aux États membres, tout en empêchant l'érosion des recettes de TVA et une réduction de l'assiette fiscale.

La Commission prend note des conclusions du Conseil européen du 17 mars 2016, qui accueille favorablement la révision des règles relatives aux taux réduits de TVA. La Commission travaillera en étroite collaboration avec tous les États membres afin de pouvoir traduire rapidement ces conclusions en une proposition législative.

10. Que prévoit la Commission en ce qui concerne les taux?

La Commission proposera de moderniser le cadre et d'accorder aux États membres une plus grande latitude en ce qui concerne les taux de TVA. Deux options peuvent être envisagées à cet effet:

Option 1

Extension de la possibilité d'accorder des taux réduits et révision régulière de la liste des biens et services. Dans le cadre de cette option, tous les taux réduits actuellement applicables, y compris les dérogations (taux nuls, par exemple) qui sont déjà légalement accordées à certains pays, seraient maintenus et pourraient être étendus à l'ensemble des États membres afin d'assurer l'égalité de traitement. Le taux normal de TVA minimal de 15 % serait maintenu.

Option 2

Adoption du principe selon lequel les États membres sont libres de suivre la politique qu'ils souhaitent en ce qui concerne les taux réduits, pour autant que celle-ci ne donne pas lieu à des distorsions fiscales. Des garanties seraient mises en place pour éviter la concurrence déloyale et empêcher la fraude, comme des limites concernant le nombre de taux différents que les États membres pourraient adopter et une interdiction relative à l'application de taux réduits aux biens de grande valeur, facilement transportables. Les États membres devraient également continuer à respecter les règles générales régissant le marché unique et les règles en matière de concurrence.

 11. Les taux réduits ou nuls seront-ils supprimés?

Non. La proposition vise à moderniser la politique en matière de taux de TVA et à accorder aux États membres une plus grande souplesse pour ce qui est de ces taux. Il n'est pas question de supprimer les taux réduits (ou nuls) en vigueur. En ce qui concerne la majoration des taux, les propositions ne changent rien. Actuellement, les États membres ont en général toute latitude pour augmenter leurs taux de TVA.

12. Qu'en est-il d'une diminution des taux pour des produits spécifiques tels que les livres électroniques, les tampons hygiéniques, les matériaux permettant d’économiser l’énergie, etc.?

Si un accord est trouvé sur l'une des options proposées par la Commission pour les taux de TVA, les États membres disposeraient d'une plus grande liberté pour appliquer des taux réduits de TVA à certains groupes de produits supplémentaires. L'option 1 prévoit notamment que tous les États membres seront en mesure de baisser les taux applicables aux biens ou aux services qui figurent déjà sur la liste, ce qui permettrait de résoudre le problème de l'inégalité de traitement. Toutefois, les États membres ne pourraient pas introduire de taux nuls entièrement nouveaux.

Dans le cadre de l'option 2, le principe de base serait que les États membres sont libres d'adopter le niveau de taux qu'ils veulent pour les biens et services qu'ils ont sélectionnés, à condition que cela n'entraîne pas de risques de concurrence fiscale déloyale ni ne complique le système de TVA outre mesure.

Le cas des livres électroniques sera examiné séparément dans le cadre de la stratégie pour un marché unique numérique [voir la question 18].

 13. Établira-t-on toujours une distinction entre les biens de première nécessité, non essentiels et de luxe?

L'idée selon laquelle les règles de l'Union établissent une distinction entre les biens de première nécessité, les biens non essentiels et les biens de luxe est un mythe. Le «taux de luxe» a été supprimé il y a plusieurs dizaines d'années et il est faux de dire que les biens sont classés en tant que produits de première nécessité ou non essentiels. Il n'existe actuellement qu'une liste des biens pouvant bénéficier de taux réduits, super-réduits ou nuls.

 

DÉROGATIONS TEMPORAIRES

14. De quelle manière la Commission traitera-t-elle les demandes de dérogations au système de TVA introduites par certains pays?

Certains États membres ont demandé l'autorisation d'appliquer des règles dérogatoires aux principes généraux du système de TVA de l'Union (le système actuel dans le cadre duquel la TVA est perçue tout au long de la chaîne de production) en ayant recours au mécanisme généralisé d’autoliquidation.

Des dérogations peuvent être accordées en application des règles en vigueur afin de simplifier la perception de la taxe ou de lutter contre la fraude à la TVA. Toutefois, ce type de dérogation doit avoir une portée limitée. Des dérogations générales aux principes du système de TVA de l'Union ne sont pas permises par les règles actuelles en matière de TVA. La Commission a dès lors rejeté ces demandes pour des motifs d'ordre juridique.

Cette fois, il sera discuté de la possibilité de modifier les règles en matière de TVA proprement dites de sorte que certains États membres puissent à l'avenir introduire des mesures dérogatoires.

15. Qu'est-ce que l'autoliquidation et pourquoi certains États membres souhaitent-ils introduire ce mécanisme?

Le mécanisme d'autoliquidation s'apparente fortement à une taxe sur les ventes. Dans la pratique, cela signifie que les différentes opérations entre entreprises peuvent être facturées en exonération de TVA. Ce n'est que le consommateur final qui paie la TVA tout au bout de la chaîne. À titre d'exemple, pour une table fabriquée dans le pays A et vendue ensuite dans le pays B, le montant final de TVA dû serait acquitté exclusivement par l'acheteur de la table, et non par les différentes entreprises intervenant dans la fabrication, le transport et la distribution de la table.

Les États membres qui ont plaidé en faveur d'un tel système estiment qu'un mécanisme de ce type mettrait un terme à un type bien spécifique de fraude fiscale transfrontière, appelée la «fraude carrousel» [voir la fiche d'information sur la TVA].

Cette question requiert cependant un examen attentif car un tel système présente également des inconvénients. Il peut être détourné et ouvrir la voie à des pratiques abusives, raison pour laquelle il impose aux entreprises des obligations de déclaration substantielles. Une étude récente a démontré qu'il pourrait augmenter les coûts administratifs d'environ 40 %.

L'autoliquidation risquerait également de déplacer la fraude vers la vente au détail ou d'autres États membres, étant donné que les biens pourraient être achetés en exonération de TVA et écoulés sur le marché noir.

16. De quelle manière comptez-vous répondre aux préoccupations de certains pays concernant la fraude?

Il est vrai que la fraude à la TVA ne touche pas tous les pays de l'Union de la même façon, et nous reconnaissons qu'il est nécessaire de trouver des solutions pratiques à court terme pour lutter contre la fraude à la TVA.

Nous examinerons donc les demandes de dérogations, en tenant compte des éventuels effets politiques, juridiques et économiques. Il est primordial d'analyser l'incidence sur les entreprises et les administrations fiscales, et de répondre aux préoccupations concernant un déplacement potentiel de la fraude vers les pays voisins et la vente au détail.

En parallèle, nous aiderons les États membres concernés par la fraude à la TVA à améliorer leur système de perception de la taxe et leur capacité de contrôle. Eurofisc sera aussi mobilisé pour procéder aux analyses de risque et aux contrôles conjoints. La Commission prévoit de présenter ses conclusions au Conseil au plus tard en juin 2016.

 

 TVA APPLICABLE AU COMMERCE ÉLECTRONIQUE

 

17. Quelles modifications seront apportées aux règles pour les adapter à l'ère numérique?

Premièrement, il est nécessaire de créer des conditions de concurrence équitables pour les entreprises. Il convient de faciliter les échanges au sein de l'Union pour les entreprises en ligne.

Deuxièmement, le respect des obligations transfrontières en matière de TVA représente un coût élevé pour les entreprises: une société qui effectue des ventes transfrontières de biens ou de services paie des coûts de conformité liés à la TVA s'élevant à environ 8 000 euros par an et par pays où elle réalise ses ventes. Les entreprises citent les obligations en matière de TVA comme l'un des principaux obstacles au commerce électronique transfrontière.

Troisièmement, le montant des pertes de TVA, y compris en raison du non-respect des règles et de la fraude, est très élevé dans le secteur du numérique: selon une étude récente, les États membres peuvent perdre jusqu'à 5 milliards d'euros par an.

18. Que proposera la Commission dans le domaine du marché unique numérique?

Dans le cadre de sa stratégie pour un marché unique numérique, la Commission présentera des propositions législatives avant la fin de 2016 afin de réduire les charges administratives pesant sur les entreprises qui découlent des différents régimes de TVA. Les propositions poursuivront les objectifs suivants:

- étendre le concept actuel de portail internet unique permettant à un vendeur de déclarer et de payer dans son État membre d'origine tous les montants de TVA dus pour des ventes nationales et au sein de l'Union. L'autorité fiscale transfère ensuite les recettes de TVA vers les autres États membres où la TVA est due. Ce concept existe déjà actuellement pour les services fournis par voie électronique mais pas pour les biens vendus sur internet, pour lesquels les vendeurs doivent s'immatriculer à la TVA dans chaque État membre où ils ont des clients;

-  introduire un seuil d'exonération de la TVA pour aider les start-ups et les microentreprises;

-  rationaliser les contrôles dans ce secteur (contrôles dans le pays d'origine): veiller à ce que les entreprises ne soient contrôlées que par l'administration fiscale de leur pays d'origine;

-   supprimer l'exonération de TVA applicable à l'importation de petits envois provenant de fournisseurs établis dans des pays tiers: cette pratique entraîne de graves distorsions défavorables aux entreprises de l'Union et le système fait l'objet de nombreux abus. À l'avenir, la TVA sur les importations de petits envois sera perçue dans une large mesure par l'intermédiaire du portail internet unique, par les vendeurs ou par des intermédiaires agissant pour leur compte.

19. Qu'en est-il des publications électroniques?

La Commission présentera une proposition dans le cadre du marché unique numérique afin de remédier à l'inégalité de traitement aux fins de la TVA entre les publications papier et électroniques. En effet, les contraintes juridiques se traduisent souvent par l'application d'un taux de TVA pour les publications électroniques supérieur à celui pour la version papier correspondante. La proposition de la Commission tentera d'harmoniser la politique en matière de taux de TVA pour les publications électroniques dans l'ensemble de l'Union.

20. Que comptez-vous faire en ce qui concerne les petits envois en exonération de TVA provenant de pays tiers, qui inondent actuellement le marché de l'Union?

Le plan d'action sur la TVA présente également des propositions pour supprimer l'exonération de TVA applicable à l'importation de petits envois provenant de fournisseurs établis dans des pays tiers. Avec près de 150 millions de colis importés en exonération de TVA chaque année dans l'Union, ce système ouvre la voie à des formes de fraude massive et à des pratiques abusives et crée des distorsions importantes à l'encontre des entreprises de l'Union. À l'avenir, la TVA sur les importations de petits envois sera perçue dans une large mesure par l'intermédiaire du portail internet unique, par les vendeurs ou par des intermédiaires agissant pour leur compte.

21. Quelles mesures la Commission propose-t-elle pour alléger les charges liées à la TVA qui pèsent sur les PME?

Les travaux ont déjà débuté pour élaborer un paquet complet de mesures de simplification en faveur des PME. Il comprend une révision du régime en faveur des PME aux fins de la TVA, qui étudiera notamment les moyens d'alléger les obligations en matière de TVA pour les petites et moyennes entreprises.

La Commission présentera des propositions législatives avant la fin de 2017. Bien qu'il soit trop tôt pour définir les éléments que contiendra ce paquet, la proposition visera à réduire les charges administratives et à contribuer à la mise en place d'un environnement propice à la croissance et aux échanges transfrontières des PME au sein de l'Union.

22. De quelle manière ce plan d'action s'inscrit-il dans le cadre du programme REFIT de la Commission?

Le plan d'action sur la TVA fait partie du programme REFIT de la Commission, qui vise à simplifier la législation de l'Union et à réduire les coûts réglementaires, contribuant ainsi à la mise en place d'un cadre réglementaire clair, stable et prévisible pour soutenir la croissance et l'emploi.

MEMO/16/1024


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